如何解决环保部门的责任有限

葛察忠 环境保护部环境规划院环境政策部主任、研究员

贾真 环境保护部环境规划院助理研究员

如何解决环保部门的责任有限

葛察忠 环境保护部环境规划院环境政策部主任、研究员

贾真 环境保护部环境规划院助理研究员

建立起政府环境保护行政问责机制，方能全面督察政府环境行为。 CFP/供图

环保立法赋予了环保部门范围广、责任重的职责，但却未明确给予环保部门具体的职权、行使权力的程序方法以及与之相应的强制执行权限。

目前我国环境形势不容乐观，环境保护工作面临巨大压力。而环保部门责大权轻、执法主体地位不强、职能部门协调欠佳、地方环保部门受政府制约等体制现状大大削弱了环保部门环境监管力度，暴露出目前我国环保部门行政责任体系的狭隘性。建立统一协调且职责明确的环保行政责任体系，亟需从加大环保部门执法权力、明晰环保分工协调机制、强化政府责任三方面入手。

环保行政责任体系存在三大问题

环保部门的行政责任是指法律规定下环保部门在环境保护方面的义务和权利，以及因环保部门违反上述义务和权利的法律规定而承担的法律后果。当前我国环保部门行政责任体系尚存在三大不可回避的“硬伤”。

环保部门统一监管，但缺乏力度

1989年至今，我国相继颁布的近10余部环境法律几乎都阐明“环保部门对环境保护实施统一监督管理”。从形式上来看，法律确立了环保部门在环境执法中的地位，但事实上，不断加剧的环境问题却极大地暴露出环保部门的监管乏力。究其原因是环保立法赋予了环保部门范围广、责任重的职责，但却未明确给予环保部门具体的职权、行使权力的程序方法以及与之相应的强制执行权限。2008年8月，环保部发出了“三定”方案，确定了环保部13大职责，确立起今后的职能配置朝着统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务四个方向强化，但是方案中却没有明确赋予其履行职能的权力。

受经济发展主导地位的影响，法律总是谨慎地赋予环保部门权利。多年来，环保部门既没有对违法企业查封、扣押等行政强制约束权，也无环境行政强制执行权，更无对违法责任人行政拘留等行政处罚权。这使得环境监管的威慑性和权威性大大降低，根本无法打击和制止企业的违法行为。环保部门权力处处受限，就连行政处罚力度也饱受低额“上限”的封顶之苦，污染企业“守法成本高、违法成本低”早已成为不争的事实。

环保工作分工合作，但协调不畅

环境保护工作是个系统工程，需要环保、农业、水利、工商乃至公安等多个部门协同行动。我国环境行政管理职能的分工部门多达15个以上，全国环保部际联席会议的参加部门多达25个，但由于没有权威的协调机构（曾作为环境保护议事协调机构的国务院环境保护委员会于1998年被撤销），法律上也缺乏相应的部门协调机制做保障，导致环境保护行政体制组织复杂，横向协调无力。

在很多情况下，地方政府决策错误才是环境问题最大的始作俑者乃至罪魁祸首。

另外，随着环保法律的完善，会与《林业法》、《交通法》、《海关法》等出现相融合之处，而由于其他部门起步早，已占据主导的执法权，环保执法加入就有了双重执法的嫌疑，所以在环保法中不得不将部门间职能重合部分明确到其他部门的执法权中。在实际工作中，作为弱势的环保部门往往很难协调其他部门来共同开展环保工作。譬如，深夜受噪声影响，群众要投诉噪声污染，就需要先分清噪声来源。我国《环境噪声污染防治法》中规定工业和建筑噪声属环保部门，交通噪声属交管部门，社会噪声属公安部门，环保部门无法处理交通和社会噪声，但是对于投诉者来说，当找到环保部门投诉未果的情况下，多数会认为环保部门在推卸责任。

地方环保部门责任重大，但处境尴尬

地方环保工作尤其是基层环保是我国环保事业的重中之重，这就赋予了地方环保部门不可推卸的重任。对于地方环保部门来说，它处于一个“双权威系统”中，一方面受上级环保主管部门的垂直领导，另一方面作为地方政府的职能部门，受地方政府领导。而处在双重领导体制下的环保部门往往处境尴尬、左右为难——当垂直领导的环境保护主义与地方政府的地方保护主义发生冲突时，环保部门应该如何抉择呢？从对环保部门影响的主次性角度考虑，地方政府的权威性更大，因为地方环保部门的人事安排等是由地方人大、党委决定的，地方环保部门不是一个可以脱离政府权力控制来对地方环境进行客观管控的部门，所以地方环保部门只能向地方政府妥协。

地方环保部门常常成为地方政府的“替罪羊”。我国现行的环境法律法规，重视对污染企业的管理和控制，却忽视对政府的行为尤其是决策行为的监督和约束。而在很多情况下，地方政府决策错误才是环境问题最大的始作俑者乃至罪魁祸首。部分地方政府一味追逐经济绩效，不惜以牺牲环境为代价引进高污染企业、扩大生产，甚至为污染企业撑起“保护伞”。但是一旦发生环境污染事件，环保部门又首当其冲地被推向“被告席”，替政府决策失利、监管乏力“背黑锅”。

环保行政责任体系完善之道

环保行政责任体系是我国环境保护工作的基础建设，是改善环境质量的主要驱动力，其不断完善是保障环保监管、环保执法的必由之路。

加大统一监管权，提高执法力度

深化环境保护体制改革，加大环保部门统一监管权力。首先，按照“山-水-田-林-湖-海”大生态的思路和环境保护与污染防治的专业性，建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度。加强对所有污染源、污染介质污染物的统一监管；将环保要求落实到社会方方面面，把环境质量作为刚性约束条件，严格标准、综合管理，实现污染全防控。其次，实行独立而统一的环境监管。有序整合不同部门的环境监管力量，健全统一监管体系，加强对地方政府的执法监督，纠正其有悖环保原则的行为；加强环保检查队伍建设；规范污染防控、环境执法、环境预警等制度体系。

利用法律武器，提高环保执法力度。借助于新《环保法》的颁布和实施，强化落实各项严格的环保措施。加强对违法企业的行政处罚力度；强化环评审批制度；对地区加强环境质量目标管控，实施“区域限批”。

建立环境保护经济激励机制，倒逼经济主体自觉履行环境职责。首先，构建完善的环境保护财政体制机制。建立规范有效的环境保护预算支出制度，把环保支出作为财政的经常性支出，为财政履行环保职能提供制度保证；建立稳定的政府环保预算投入增长机制，规定各级财政预算安排的环保资金应高于同期财政总收入的增长幅度，保障环保成效。其次，推进环境税费政策体系的建设。积极研究开征专门以环境保护为目标的独立型环境税；逐步实行排污费改税，完善排污收费和环境服务收费机制；逐步完善环保优惠政策；针对我国现行税制中环保相关税种进行税制绿色转型。

明晰权力分工，完善协调联动机制

建立环境保护跨部门协调机构，完善环保协调机制。完善国家顶层设计，总揽环境保护全局，强化环保工作政治领导力和部门协调能力，建立与完善环境保护组织机构，明确各部门责任及关系。设立环境保护中央领导小组，成员包括发展改革、财政、环保等部门，主要职责是协调国务院各部委的环境保护工作，并牵头组织召开环境保护部际联席会议。

明晰权力分工，建立健全环保权力清单制度。首先，建立中央环保部门权力清单机制。明晰国家环保工作各部门间的事权关系，进行各部门职权分工，让权力透明化，从而使环保部门权力得到保障。其次，基于中央环保部门权力清单，划分地方环保部门各项权力，并进行统计，将列表清单公之于众，主动接受社会监督，从而保障地方环保部门的权力公正有效的行使。

要让地方人民政府切实成为环保责任主体的“最大外包商”，积极承担环保责任。

组建环保系统执法队伍，完善环保部门内部联动机制。建议环保部门成立环保公安机构、环保检查机构、环保法院机构等在内的综合性内部联动机制，一旦发生环境污染事件，环保部门可以迅速启动行政和司法程序，进行行政处罚、司法审判和强制执行。

强化地方政府责任，建立环保行政考核问责制

加强法律约束，强化地方政府环保责任。在更加严格的法律约束下，地方各级政府要对本行政区域的环境质量负责，将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划；加大环保投入，提高财政资金使用效益；加强对企业和公众的环境保护宣传和普及工作；加强对农业环境的保护；建立环境污染公共监测预警机制；专项拨款支持农村饮用水源保护、污染治理。

建立绿色考核机制，彻底改变地方政府“唯GDP”观。将环境保护目标纳入对本级或下级政府负有环保监管职责的部门和责任人的考核内容，作为其政绩考核评价的重要依据；建立绿色考核奖惩机制，奖励优秀，同时严惩环境保护目标责任未完成和绿色考核不合格的部门及负责人。

建立政府环境保护行政问责机制，全面督察政府环境行为。首先，加强对政府环境保护行政问责的法律约束，为地方政府制定相应的规章制度提供统一的法律指引。法律要明确界定政府履行环保行政职责中的失职、违法等行为，一旦各级政府出现环境违规违法行为，对主要责任人要给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，主要责任人要引咎辞职。其次，探索构建独立于政府领导体制的行政监察垂直领导机制，使行政监察机关摆脱本级人民政府权力的束缚，通过对政府环保行政的有力监管，保障政府正确地履行其环境职责。

政府要构建完善的环境信息公开制度体系。这个体系要将环境信息的监测机构、统计机构、发布机构的职能有机结合起来，用制度规范和约束监测、统计、发布过程，确保公众的环境知情权得到保障。另外，还要建立社会公众问责制度。在政府部门或媒体中设立环境投诉中心，鼓励公众检举政府环境违法行为；赋予公众行政诉讼权利，疏通公众对政府环境违法行为的诉讼渠道，将环境公益诉讼纳入政府工作范围，通过环境公益诉讼途径对政府环保行政工作进行监督。