从中国经验出发建设中国民主政治

房宁

编者按：

又到“两会”。本刊策划一组稿件，试图帮助读者从理论和实践两个方面，认识了解我国政治制度的独特优势。还开辟了小栏目，请到几名专家学者为“两会”献言。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“加强社会主义民主政治制度建设”的要求。中国的民主政治建设要从中国的实际出发，要根据自身实践经验进行，这是根本之道。

中国民主政治建设的四大基本经验

中国的民主，是在追求民族独立、国家富强和社会进步的长期奋斗和探索中逐步形成的，历史文化传统和基本国情对当代中国民主有着深刻影响。在长期和反复的探索中，中国民主建设取得了自己的重要经验。

第一，在经济社会发展进程中，把保障人民权利与集中国家权力统一起来。

从世界范围看，近代以来的民主政治最早可以溯源到1215年英国的《大宪章》。《大宪章》是西方近现代民主的起源，其核心内容是权利保障，当年是通过设置法律和机构以保障贵族的权利，它开辟的政治实践经数百年的演化，发展为现代西方的宪政体制和议会民主。保障权利的价值在于以制度形式建立普遍的社会行为规范，并进一步形成经济活动预期，从而激励民众从事生产和创造性活动的积极性、主动性。从18世纪欧美工业化时代，到日本19世纪的明治维新，再到20世纪中国改革开放，人类工业化时代民主政治的实践经验共同验证了保障人民权利可以为经济社会发展带来巨大的发展动力。

改革开放给中国人民带来了前所未有的经济、社会自由，权利的开放和保障，激发了亿万中国人民的生产积极性、主动性和创造性。在资源禀赋没有发生根本性变化的条件下，由于人民生产积极性的变化，中国经济出现了历史性的飞跃。这是中国民主政治产生的巨大社会推动力的结果。

然而，权利保障还只是中国改革开放和民主建设的一个方面，中国民主政治建设的另一个方面，集中国家权力则是当代中国民主政治最具特色之处。中国共产党的长期执政地位，即“共产党领导”是国家权力集中的制度体现。

西方舆论将中国模式称为“威权主义”，并将所谓“威权主义”定义为：经济自由与政治专制的结合。尽管在西方甚至中国国内有不少人是这样理解中国的，但这却远不是事实。中国模式与所谓“威权主义”根本不同，二者的根本区别在于：中国现行政治体制，并非如专制政治之下以一人、一党、一集团的一己之私为目的之体制，中国现行政治体制是用以集中资源，统筹安排，实现工业化、现代化的战略性发展之体制。在中国，权力集中是现象，权力目的是本质。中国集中程度较高的政治权力与政治体制是用于国家的战略性发展，保证中国实现更具效率的集约化发展的政治体制。这是中国民主模式中与保障人民权利同等重要的另一要素。

第二，在工业化阶段，选择协商民主为民主政治建设的主要方向和重点。

将民主政治在形式上分为“选举民主”和“协商民主”，在很大程度上是一个中国式的分类方法。西方一些国家的学术界里，有人针对西方普遍实行的竞争性选举存在的缺陷和导致的问题，提出以审议式民主或民主协商来补充和调适西方政治制度。但这些讨论更多的还是停留在思想理论上，议论于非主流学者的沙龙中。在中国则不同，协商民主已经在中国有了长期而广泛的实践，已经成为中国民主的重要形式，它的主要价值在于：其一，有利于减少社会矛盾，扩大社会共识。竞争性民主由于强化分歧和“赢家通吃”效应，容易造成利益排斥。而协商的本质是寻求利益交集，寻求最大“公约数”，照顾各方利益，促进妥协、促进共同利益形成。而这也正是处于工业化转型时期、社会矛盾多发时期，唯一可以缓解社会矛盾，促进社会和谐的方法。其二，有利于提高民主质量。协商民主与选举民主、多数决定的民主机制也不是截然对立和矛盾的，协商民主可以让各种意见充分发表出来，通过交流讨论使各种意见取长补短，避免片面性，尽可能趋于一致；也有助于把“服从多数”和“尊重少数”统一起来。其三，有利于提高决策效率，降低政治成本。竞争性民主以及票决民主、选举民主的前提是公开的竞争与辩论，这种民主形式具有自身的优点但也有明显的弱点，这就是分歧与矛盾的公开化。分歧与矛盾的公开化会使具体问题抽象化、原则化，形成价值对立和道德评判，其结果是提高了达成妥协与共识的交易成本。而协商民主是求同存异，在一般情况下回避尖锐矛盾，不公开分歧，结果是有利于妥协和共识的达成，有利于减少妥协的交易成本。

第三，随着经济社会进步，循序渐进不断扩大和发展人民权利。

在众多的发展中国家，民主政治之路并不平坦，许多国家经历了坎坷和曲折，遭遇了“民主失败”。民主的本意是实现多数人的统治，但为什么推行和扩大民主会在一些国家导致混乱？其中一个重要原因是人民权利的扩大超过了政治制度和体制的承载能力，形成了权利超速现象。

马克思主义在中国的意识形态中占主导地位，马克思主义的权利观认为，权利不是观念的产物而是经济社会发展的产物，权利是伴随着经济社会文化的发展而不断扩大和增长的，并非与生俱来，也不是单纯靠政治斗争争取来的，权利在本质上是历史的、相对的。人们只有在具备了条件的情况下，才有可能享有相应的权利。中国主张要随着经济、社会和文化的进步，逐步发展和扩大人民的权利，逐步提高人民享有各种经济、政治、社会和文化权利的质量。

人民权利需要宪法和法律的确认和保护。宪法和法律确认的首先是一种社会价值准则，是对社会应然状态的肯定，但毕竟法不能规定和产出现实。宪法和法律的实施，法定权利从文本到实现，是一个实践过程。人民的权利本质上是经济发展、社会进步的产物，而不是法的产物。因此，中国发展人民权利的根本之道是以经济建设为中心，大力发展社会生产力，通过不断促进经济社会发展来为人民权利的发展创造条件，带动人民权利的扩大和发展。这是中国在经济社会快速发展，在人民权利意识不断上升的复杂的社会环境中依然保持社会稳定的重要的经验之一。

第四，在民主政治建设和政治体制改革中，采取问题推动和试点推进的策略。

采取正确的策略进行民主政治建设和政治体制改革至关重要。经过多年的反复探索，中国形成了以问题推动改革和通过试点推进改革的重要经验，成为推进民主政治建设所采取的基本策略。

改革开放以来，中国政治体制改革策略被形象地称为“摸着石头过河”，即从实践中的问题出发而不是从观念出发，是通过实验分散进行而不是轻易采取“一揽子”方案。所谓从问题出发，是将改革的起点设定于具体问题，从现象入手。现象大于本质。改革从现象入手不会偏离事物本质，而是在尚未认识事物本质的情况下，圈定本质的范围，由表及里、由浅入深地进行改革的尝试，通过部分地解决问题，从量的积累到质的改变。

改革必须尽可能地通过实验、试点，逐步推广。这也是中国改革和民主建设一项重要的、成功的策略。政治体制改革和推进民主政治具有高度的风险和重大责任，政治体制改革一旦失误，后果严重甚至难以补救。当然，改革不可能没有风险，任何改革都必然要面对风险，但政治体制改革不能冒没有退路的风险，不能冒后果不可挽回的风险。政治体制改革一旦遭遇重大挫折甚至全面失败，国家和人民就要承受不可弥补的损失，几代人的生活就有可能被毁坏。这种风险是任何负责任的政党、政府和政治领导人不应当也不可能承受的。因此，政治体制改革的所有设想、方案和实验，都必须遵守“退路原则”，应预先进行风险评估，提前准备退回预案，以作为风险防范的重要措施。而民主建设和政治体制改革要经过试点加以实施和推进的目的之一，就在于分散风险。试点可以规避整体风险，可以规避颠覆性风险，本身就是退回机制的一部分。改革难免失误，只要在一定范围内则可以承受。失败和失误是探索和认识的一部分，只要不牵动全局，失误或失败会加深对事物规律性的认识，反而有利于找出更加科学、正确的方法。

推进中国民主建设的三项基本策略

由于工业化发展的阶段性等诸多历史与现实条件制约，中国民主建设不能采取扩大竞争性选举的策略，这是中国民主政治建设和政治体制改革在未来长时期中都要面对的一个重要限制性因素。在这样的历史性的约束条件之下，中国的民主政治建设只能采取积极稳妥地扩大和推进有序政治参与、重点发展民主协商以及建立、完善权力制约和监督体系的总体策略。

第一，分层次扩大有序政治

参与。

政治参与是民主政治的一项重要内容。在我国的民主政治实践中，政治参与占有重要地位，是人民群众在共产党领导下实现当家作主的民主权利的重要途径。我国的政治参与的主要途径是政策性参与，即通过民意征询系统，把国家的法律与政策建立在征询和反映人民群众意愿基础之上，通过征询人民群众的意愿使党的执政方略和各级政权的法律法规、政策能够准确地反映和代表各族人民的根本利益。实行分层次的政治参与是保证政治参与有序性的关键。在现代的民主形式之下，即间接民主政治实践要处理的一个基本关系是“精英”与“群众”的关系。民主的题中应有之义是人民群众的政治参与，但由于信息不对称、经验不对称以及利益局限性，客观上限制了人民群众进行政治参与的能力与范围。分层次政治参与方式是克服和超越群众参与局限性的根本方法。所谓分层次参与是以利益相关性、信息充分性和责任连带性为标准设计和确定政治参与的主体、对象和方式。区分不同的政治事务，以利益相关程度、信息掌握程度和责任连带程度为尺度，引导相关性强的群体及代表进行分层次的政治参与，而不是不分层次、不看对象的所谓全面的政治参与。这样做既从总体上保证了人民群众参与国家政治生活的权利，又可以防止无序参与带来的无效与混乱。

第二，推进协商民主，提高协商民主质量。

党的十八大正式提出中国式的协商民主概念，提出完善协商民主制度和工作机制，把推进协商民主广泛、多层、制度化发展作为未来中国民主政治建设的重点。发展协商民主，需要进一步扩大协商民主范围，推进民主协商的体制化、制度化。提升协商民主的质量是未来中国协商民主发展的关键问题。在未来发展中国式的协商民主中，社情民意的客观、准确、全面的发现和反映机制是发展协商民主，提升协商民主质量的重要相关制度，应纳入中国民主政治建设的议事日程。协商民主较之选举民主，其表达机制相对薄弱。因此，在重点发展协商民主的背景下，加速建设中国的社情民意调查系统就显得十分必要。当前，我国社情民意调查工作尚存在缺陷和不足，未建立起专业、系统和完善的社情民意调查系统，由此导致协商民主的基础并不牢固。在这方面，我国应广泛学习借鉴国外相关经验，结合本国国情和现实需要，加快建立和完善专业化的社情民意调查机构和体系，特别是应当建立相对独立的专业化、职业化的民意调查机构，以促进协商民主质量的提高。

第三，建设和加强权力制约和民主监督体系。

在现阶段不以扩大竞争性选举为民主政治建设策略选项的条件下，权力制约与民主监督具有更加重要的地位和作用。

所谓“把权力关进制度的笼子”，核心思想是建设和完善制度性的权力制约体系。在我国未来的政治体制改革中，应沿着分类、分层、分级建立权力制约机制的方式推进权力制约体系建设。所谓“分类”，是分别在党委、政府、人大、司法等主要权力机关之中首先建立完善的内部权力制约机制。所谓“分层”，是区别中央和地方以及部门，根据条件和需要建立各具特色的权力制衡机制。所谓“分级”，由于中国当前所处发展阶段以及处于当前发展阶段的政治制度的历史的限定原因，中国的政治权力将长期处于相对集中的形态。因此，中国政治体系中的权力制衡机制并非均衡和均质的，处于权力不同层级上的制衡机制应有所区别。

在缺乏竞争性选举的民主形式类型中，民主监督的地位和作用更加突出。特别是在我国实行社会主义市场经济的条件下，民主监督作为一种重要的民主政治形式更是不可或缺的。民主监督是保障人民赋予执政党、国家权力机关和政府机关的各项权力不变质，保证权为民所用、利为民所谋的根本方法。从一定意义上讲，民主监督是保障现阶段我国民主政治发展正确方向的关键因素之一。只有实行有效的民主监督，其他的民主形式才能真正发挥效力；进一步讲，只有实行和加强有效的民主监督，我国社会主义民主政治的性质才能得到真正体现。因此，民主监督是现阶段中国特色社会主义民主政治建设需要大力加强的重要领域。

（作者为中国社会科学院政治学研究所所长）