新生代农民工居住保障模式探究

贺小燕，安增军

（福建江夏学院 工商管理学院，福建 福州 350108）

新生代农民工居住保障模式探究

贺小燕，安增军

（福建江夏学院 工商管理学院，福建 福州 350108）

文章立足于构建新生代农民工的居住保障模式，就我国当前环境下新生代农民工的居住现状进行分析，提出目前新生代农民工居住过程中存在的问题及产生的社会影响，结合我国几种典型的居住模式，创新我国新生代农民工居住保障模式，并对该模式的实施给出相关建议。

新生代农民工；居住现状；居住保障模式

一、引 言

随着时代的发展，农民工这一主要劳动力提供群体出现了明显的变化，1980-1990年出生的年轻劳动力逐渐成了这一群体的主要力量。但是老一代农民工住工棚、喝稀粥的艰苦生活条件已经远远不能满足新生代农民工的需求。在新型城镇化“以人为本”的理念下如何更好地保障农民的权益、解决进城农民的住房问题让他们在城镇中安居乐业成为各地方政府和用工企业一个亟待解决的重要课题。

新生代农民工指的是1980年以后出生、16周岁以上的青年农民工［1］。2010年2月中央一号文件中要求采取有针对性的措施着力解决新生代农民工问题，让新生代农民工市民化。新型城镇化下新生代农民工在融入城市时面临着住房、户籍、工作、文化和公共服务等问题。其中住房是新生代农民工融入城市的首要问题。

目前我国对于其住房保障的研究主要有：一是对其住房影响因素的研究。柴海瑞（2008）指出农民工群体居住面积小、环境差、设施条件简陋。户籍制度、城市土地政策、城市外部环境、政府管理等因素是影响新生代农民工居住的原因，住房保障缺失导致农民工群体住房难甚至是无住房［2］。陈云凡（2012）通过长沙25个社区的调查提出社区环境和居住条件直接影响住房状况，收入状况、教育程度、婚姻状况、住房类型和工作行业间接影响住房状况［3］。二是对政府提供住房保障的研究。郝俊英，张煌洽（2009）指出政府应为农民工修建廉租房或免费公寓满足其居住需求，用人单位应为其发放租金补贴或是直接建造农民工公寓等［4］。这些研究都是从单一的角度分析新生代农民工的居住问题，没有提供一个全方位的整体解决方案，本文则从多个角度考虑如何满足新生代农民工的需求，构建了一个保障新生代农民工居住的综合体系。

二、新生代农民工与传统农民工特征对比

新生代农民工是在改革开放下成长起来的新一代农民工群体。他们既潜移默化了传统农民工共有的一些特征也带有不同于传统农民工的时代烙印。

（一）文化水平有一定程度的提升，但职业技能仍然较低

新生代农民工大都接受了九年义务教育，文化水平较老一代农民工已有较大提高。据中国劳动力市场网的统计，受过专门职业教育、具有一定专业技能的中专、职高或技校水平的劳动力占总需求的60%左右，而在新生代农民工中这部分人不到30%（见表1）［5］，说明新生代农民工的职业技能素质还不能有效满足市场需求。因此，对新生代农民工进行职业技术培训是提升其职业技能素质的必经之路。

表1 新生代农民工的人力资本特征

（二）价值观念更加城市化，消费观念更为开放

在国家统计局住户调查办公室2010年对10个省的新生代农民工的调查中，想留在城市不想回去的占到45.1%［5］。而新生代农民工的乡土情结相对淡薄，不少人是在城市成长甚至在城市出生。受城市文化观念的影响，他们的务工目的更趋向于融入城市生活，享受与城市居民同等的高品质物质生活。他们大多是少子女家庭，家庭负担较轻，更倾向于将打工收入用于享受生活及自身发展，因此消费观念会更为开放。根据上述特征，如果新生代农民工的居住社区能够提供一些在其消费能力之内的城市健康生活与娱乐的设施，例如超市、桌球室、棋牌室、卡拉OK、电影院等等，将极大地丰富农民工的物质与精神生活。

（三）社会参与意愿和群体意识更强，维权手段更为理性

新生代农民工比老一代农民工有更强的平等意识和维权意识，对获得平等的就业权、劳动和社会保障权、教育和发展权、政治参与权、话语表达权以及基本公共服务权等方面，都比父辈有更高的期待。各地方政府若能充分考虑其低收入的现实状况，从金融、社保、教育等方面提供优惠政策，帮助新生代农民工在城市安居乐业并且繁衍生息的，将从根本上解决他们的后顾之忧。

三、新生代农民工居住现状及存在问题

（一）新生代农民工主要居住现状

半月谈2011年社情民意调查中心调查结果显示35.5%的被访农民工对居住情况表示不满意［6］。改善新生代农民工的居住条件是未来应当抓紧做好的首要工作。

由于新生代农民工行业分布的特点，新生代农民工和上一代农民工在居住情况上也有所差异。国家统计局住户调查办公室数据显示：新生代农民工居住在单位宿舍的比例高达43.9%，居住在工地工棚和生产经营场所的为6.5%和8.2%，租房的比例合计为36.8%，在务工地自购房的比例为0.7%［7］。从以上数据变化可以看出，各用工企业为了吸引农民工就业，更多地提供了单位宿舍，在一定程度上改善了新生代农民工的居住条件。然而不能忽视的是仍然有36.8%的新生代农民工选择了在外租房。

（二）新生代农民工居住存在的主要问题

（1）建筑结构不合理，居住条件差。超过8成的农民工居住条件差，设施不完善。居住成套单元房（有厨房和卫生间）的比重低，只有22.7%。居住筒子间楼房的占6.2%，居住城镇里的普通平房的占16.6%，居住郊区的普通平房的占19.2%，居住简易宿舍的占24.8%，居住地下室的占0.6%，9.9%居住其他类型的房屋［7］。大部分的农民工居住在城乡结合部、城中村等地方，这些地方的住房大都年久失修、建筑结构不合理，部分房屋甚至属于危房。这样的居住环境明显不能满足新生代农民工的生活要求。

（2）市政设施不完善，环境条件差。目前城中村和棚户区等农民工聚居地由于开发强度普遍过大，市政公用设施发展滞缓，公共基础设施不完善，电线和通讯线路杂乱，煤气管道不通，给排水容量不足。中国青少年研究中心2010年发布的新生代农民工工作专题研究报告指出：所有被调查人员的居住地都有电以外，自来水、煤气等基本生活设施的拥有率在80%左右，电话的拥有率不到15%，而宽带设施拥有率仅5%［7］。这些不仅影响了农民工的正常生活，对整个城市整体服务功能的提高也起到了很大的制约作用。防灾救护能力弱，安全隐患多。

（3）居住时间较短，流动性较强。从表2的数据分析可以看出，有五成以上新老两代农民工居住时间不超过两年，其中新生代农民工中有43.2%的人居住时间不超过一年，新生代农民工的居住时间呈现短期化和不稳定的特征。流动性强与新生代农民工的定居意愿是相矛盾的。这种流动不仅是指城乡之间的流动，也包括他们在城市之间以及不同工作之间的流动。而他们居住区位的选择和居住时间是随着他们这些流动而变化的［8］。

表2 新老两代农民工居住时间表 %

（4）建筑布局混乱，土地浪费严重。当前，城市中心地带土地利用率已达到极限，城市的扩张和发展只能向城郊推进，城中村和棚户区的存在是城市土地资源的极大浪费。这些地区的主要特点是低矮的房屋成片聚集而占用大量土地。违法违规建筑严重破坏了原本空间结构和社会与自然的和谐，城市的空间结构与城市长期的发展产生严重的冲突，整个城市发展建设呈现无规划状态。

四、我国现行解决新生代农民工住房问题的几种典型模式

（一）上海模式

上海模式主要实施地区为上海市嘉定区马陆镇。政府招商3亿元建设三处民工公寓，建成的10幢公寓楼已由附近公司、工厂整体包租给近万名工人居住。公寓由政府、物业、包租企业和外来务工者共同组建的“管理委员会”进行服务和管理，小区内设立了警务站、商铺、食堂、医务站、健身场所等设施满足农民工的居住需要。民工公寓的建设及良好的硬件设施和管理方式为民工营造一个整洁、温馨、安全的家。

上海模式是由政府牵头引进资本，建设民工公寓，再由工厂整体包租给农民工。这种方式对政府和工厂都没有资金压力，难度就在于引进资本。由于民工公寓的租金不可能很高，这类项目投资收益相对其他房地产项目的收益要低很多，较难引进合适的投资者。

（二）重庆模式

参照经济适用房政策，重庆市鼓励企业在工业园区为农民工建设集体宿舍或经济公寓；通过适当补贴，鼓励街道、社会单位和集体将存量房、闲置房改建为适合农民工租住的“阳光公寓”。“阳光公寓”内生活配套设施齐全，提供各项公共服务，住房租金按每张床每天一元的低价标准收费。此模式在保障了农民工基本的住房需求的同时提高了居住的质量，受到农民工的欢迎。

重庆模式主要以企业作为农民工宿舍或公寓的建设主体，加重了企业的经济负担，实际运行中，真正有实力实施该项目的企业并不多。

（三）长沙模式

长沙模式是政府利用城乡结合部的农村集体用地建设农民公寓，建房资金主要通过财政拨款和社会筹集等方式解决。花园式小区，健身、阅览室、影视室园林绿化各项配套设施齐全。农民公寓主要提供集体宿舍，房屋租金每人每月50～70元（含物业管理费）。

长沙模式是以政府为主体建设农民公寓，资金主要来源于财政拨款，这种方式无疑会加重政府的负担，该模式的可持续性不太强。

（四）湖州模式

湖州模式主要在湖州、南通两地实行，降低建立住房公积金账户的门槛，把非公有制企业的农民工纳入到住房公积金范围之内。针对农民工收入偏低且流动性大这一特点，湖州市在政策突破方面大胆实践，推行了首次建制低门槛、辞工离城随时取、租房房租能提取、买房贷款有优惠、困难家庭有贴息、农村建房也支持等做法。农民工获得了初步“市民待遇”，增强了城市归属感。

湖州模式的特色是将农民工纳入住房公积金范围，让农民工也享受到公积金制度的优惠，有很好的参考价值。只是农民工的安居乐业还需其他的配套措施共同实现。

从以上几个模式可以看出，虽说地方政府采用了各种途径来解决农民工的居住问题，但在具体操作中由于受到资本压力、政府财政压力、配套措施不完善等因素的影响，每种模式或多或少都存在一定的问题。

五、创新新生代农民工居住保障模式的基本思路

虽说各地推出相应的居住模式能部分地满足新生代农民工的需求，但不能系统、全面地解决农民工的居住问题。基于此笔者提出了由低成本供应体系、公共配套体系和社会保障体系三者结合的新生代农民工居住保障模式来满足新生代农民工的生活与居住需求。具体居住保障模式如图1所示。

图1 新生代农民工居住保障模式

（一）建立低成本住宅供应体系

1.制定土地优惠政策

（1）降低土地成本，适应农民工收入水平。土地成本是房屋成本中重要的一块。农民工普遍收入不高，政府应通过降低土地成本来进一步降低房价，提供农民工买得起的房子。

从表3的数据看出，新生代农民工的收入偏低，无法承受城市商品房的价格。因此政府在修建廉租房、公租房时应考虑降低房屋成本，提供给农民工住得起的房子。从政府角度来说，降低房屋成本最可行的方法就是降低土地成本，如划拨特定的土地修建农民工住所等。

表3 新生代农民工收入调查

（2）加强宅基地流转，采取以地换房的模式。宅基地换房是按照承包责任制不变，可耕种土地不减，尊重农民自愿的原则，高水平规划建设富有特色和生态宜居的新型小城镇。农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准换取小城镇的一套住房［9］。表4列出了农民与政府在宅基地换房中的权利与义务。

表4 宅基地换房的权利义务

2.改造小产权房为廉租房

所谓“小产权房”是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发，所以叫作“乡产权房”，又叫“小产权房”。

笔者认为对于那些违法违规占用农地开发建设的小产权房项目要坚决地予以取缔。但是对于那些在农村集体建设用地上建设的小产权房，只要符合城乡总体规划和建筑标准，可以把这部分的小产权房转为由政府主要投资的保障房，提供给新生代农民工居住。这样不仅可以解决小产权房的问题还可节省政府建造保障房的成本。

3.建立农民工住房公积金制度

地方政府应逐步完善农民工的住房公积金制度，对农民工在城市租房、购房给予资金支持。

（1）参照现有的城镇职工住房公积金制度，逐渐建立起适合新生代农民工的住房公积金制度。新生代农民工扎根城市的愿望强烈，在城市工作时间长久，有固定收入，对新生代农民工建立起住房公积金的准入和退出制度，既能够有效地使新生代农民工们融入新城市的生活中，又可以有效地减轻政府的负担。

（2）建立全国联网的住房公积金信息系统和灵活的住房公积金异地转移机制。住房公积金切实成为新生代农民工的保障屏障，最为关键的是要建立住房公积金异地转移制度，做好农民工输出地与输入地的公积金中心交接工作。新生代农民工的高度流动性使得住房公积金的异地转移制度必须完善成简便、高效、可行的“一站式”服务，建立全国联网的住房公积金信息系统和灵活的住房公积金异地转移机制。

4.提供相应的住房使用补贴

住房使用补贴又称“人头补贴”，即对住房需求进行补贴，是对消费者进行补贴。对新生代农民工提供资金补贴，提高农民工的购房能力，即农民工在购买经济适用房和租廉租房等保障性住房时，给予一定的货币补贴。农民工不是没有住房需求，而是没有能力，如果能在住房补贴上给予农民工适当的货币补贴，农民工定会成为推动消费性住房需求的新生力量。

5.严格保障性住房的进入和退出制度

建立住房申请人的动态核查制度。首先对申请者的家庭收入、居住状况等进行严格审核，把好“入口关”；其次完善申请者情况公示制度。采用适度公开方式，在一定范围内对申请人情况予以公示，并在其入住后作定期核查。如发现有虚报、隐瞒或伪造证明等现象以及转租等违规行为，应立即取消其申请或居住廉租住房的资格。

建立及时退出机制，明确保障性住房的退出条件和监管机制，只要租住者的经济条件改善到一定标准，就必须从廉租住房中迁出，让其他更多的低收入者享受到保障性住房的福利。可参照表5上海现行廉租房的退出机制［10］。

表5 上海现行廉租住房正常性退出机制安排

住户出售其保障性住房，应该统一由政府收购，形成闭路循环的模式，以出口反制入口，切断与市场商品房交易活动之间的联系，使得申购人不能从倒卖中获益，大大削弱其购买、租赁动机，保障真正需求者的利益。

（二）提供便利的公共配套体系

1.设计符合农民工需求的建筑物

据国家统计局调查数据显示，2011年举家迁徙的农民工有3 279万，占外出农民工总量的20%左右，农民工家庭化趋势开始显现。因此以家庭为主的新生代农民工对房屋设计的要求也发生了变化。政府应充分考虑他们的需求设计出建筑面积较小、功能齐全的适宜农民工小家庭居住的房屋。

2.完善公共设施配套和公共管理制度

为满足新生代农民工融入城市生活的需求，首先其居住社区应建设适合新生代农民工消费能力、文化层次的各类生活、娱乐、教育配套设施，主要包括超市、电影院、桌球室、棋牌室、网吧、中小学校等等；其次由于新生代农民工社会参与意愿和群体意识更强，维权手段更为理性，因此他们要求完善公共管理制度：如设“维权会”、“法律援助服务站”等。第三，为了进一步提升新生代农民工的职业技能，社区管理机构可以和职业培训机构合作，以优惠的价格向农民工提供职业技能的培训服务。

（三）建立完善的社会保障体系

1.改革户籍管理制度

加快统筹城乡发展，逐步取消户籍制度，破除对农民工的制度性歧视是促进新生代农民工的重要政策。

有城市户籍的居民，生下来就可以享受城市居民的一切福利待遇；而农民工在未解决城市户籍以前，无法享受城市居民福利待遇。这是长期形成的体制性障碍。我国户籍政策的长远目标应该是统一的公民（居民）户籍，消除城市（镇）户籍和农村户籍的区别。解决“农民工”的城市户籍问题，要根据不同城市的实际情况，区别对待，分步到位。对于长期在城镇工作且有稳定住所的农民工要给予他们相应的户籍，让他们更快地融入城市，享受城市生活的便利。

2.完善社会保障体系

应专门为农民工定做一套适应其需求的社会保障体系包括养老保险、工伤保险、失业保险和医疗保险等。对于新生代农民工来说，社会保障不仅是权益保障的问题，而且直接影响其能否在城市定居与生活。政府应从财政支出中划出专门的资金对农民工的社会保障提供资金支持。保障体系的建立要适应农民工低交费、低水平、广覆盖、可接转和可持续等特点。建立健全与农民工社会保障相关的法律法规，最大程度确保农民工的权益。

［1］刘俊彦，吕鹏.中国新生代农民工发展状况及代际对比研究报告［R］.北京：中国青少年研究中心，2007.

［2］柴海瑞.浅析农民工居住保障问题及原因［J］.经济理论研究，2008（9）：130-133.

［3］陈云凡.新生代农民工住房状况影响因素分析——基于长沙市25个社区调查［J］.南方人口，2012（1）：17-24

［4］郝俊英，张煌洽.城市农民工住房问题分析［J］.中国房地产，2009（1）：73-74.

［5］国务院发展研究中心“促进城乡统筹发展，加快农民工市民化进程研究”课题组.农民工的八大利益诉求［J］.发展研究，2011（12）：97-100.

［6］吴桐.新生代农民工动态：近半未稳定就业难享社会保障［J］.半月谈，2011（7）：18-20.

［7］国家统计局住户调查办公室.新生代农民工的数量、结构和特点［R］.北京：国家统计局，2012.

［8］郑志华.新生代农民工居住状况与发展趋势［J］.中国青年研究，2011（1）：19-24.

［9］崔宝敏.天津市“以宅基地换房”的农村集体建设用地流转新模式［J］.中国土地科学，2010（5）：39.

［10］何灵，郭士征.廉租住房保障退出机制：现状、问题与对策［J］.华东经济管理，2010（2）：1-4.

A Study on Housing Security Mode of the New Generation of Migrant Workers

HE Xiao-yan，AN Zeng-jun
（School of Business Administration，Fujian Jiangxia University，Fuzhou 350108，China）

Based on the establishment of the housing security mode of the new generation of migrant workers，the paper car⁃ries out an analysis on the current housing situation of the new generation of migrant workers.It proposes the existing problems and their social impacts during the living process of the new generation of migrant workers.It also makes some innovations on the housing security mode by combining several typical settlement patterns in China.Finally，it puts forward some recommen⁃dations for the implementation of this mode.

new generation of migrant workers；housing situation；living security mode

F323.89；F323.6

A

1007-5097（2014）05-0041-004

10.3969/j.issn.1007-5097.2014.05.009

2013-11-27

福建江夏学院社会科学基金项目（2012B017）

贺小燕（1976-），女，湖北监利人，讲师，管理学硕士，研究方向：房地产经济；安增军（1955-），男，福建福州人，教授，硕士生导师，经济学博士，研究方向：区域经济。

余志虎］

●中国经济