论公民社会与服务型政府的构建

姚怀山，袁 圆

（延安大学公共管理学院，陕西延安 716000）

■社会学研究

论公民社会与服务型政府的构建

姚怀山，袁 圆

（延安大学公共管理学院，陕西延安 716000）

公民社会是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团，服务型政府是政府与公民关系发生根本性转变，即从官本位转变为公民本位的一种全新的政府管理模式，它不仅包括政府职能的转变，还包括政府体制、行政理念、运行机制等的全面创新。由于政府的自利性，公民社会能够弥补政府失灵、监督和制约政府权力，是服务型政府构建和发展的强大外部动力。

公民社会；服务型政府；外部动力

一、对公民社会的基本认识

公民社会（civil society）一词最早出现在古希腊先哲亚里士多德的《政治学》中，其原意是指政治共同体或城邦国家。十七至十八世纪，随着资本主义的发展，洛克、孟德斯鸠、卢梭等资产阶级思想家提出社会契约理论，以反对君权神授的思想，进一步发展和确定了“公民社会”的思想内涵与精神实质。现代意义上的公民社会理论则在黑格尔和马克思那里形成，他们将市场经济作为公民社会的核心部分，认为公民社会是相对独立于政治国家之外的社会自主领域。二十世纪以后，葛兰西、帕森斯、哈贝马斯以及科亨和阿拉托等人，通过对资本主义和社会主义在发展过程中出现的各种问题的不断研究和深刻反思，提出了重建公民社会的理论主张，认为应该把经济领域从公民社会中剥离出去，把民间公共领域和社会组织作为公民社会的主体，从而完成了将公民社会指向社会文化领域的当代转型。

对于“公民社会”的内涵，各国学者见仁见智，但大体我们可以将其划分为政治学和社会学两个层面。政治学意义上的公民社会强调其“民间性”，即公民社会主要是指保护公民权利和公民政治参与的民间组织和机构；社会学意义上的公民社会强调它的“中间性”，即公民社会是介于国家和家庭、企业之间的中间领域。［1］俞可平认为，公民社会是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。公民社会的组成要素是各种非政府和非企业的公民组织，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。由于它既不属于政府部门（第一部门），又不属于市场系统（第二部门），所以人们也把它们看作是介于政府与企业之间的‘第三部门’（the third sector）”。［2］一般认为，公民社会是指有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。它不同于传统的社会共同体，既不是建立在血缘联系的基础之上，也不是以营利为目的，而是社会成员基于共同的利益或者信仰而自愿结成的非政府的、非营利的社会组织。一般而言，公民社会通常包括非政府性、非营利性、相对独立性、自愿性、广泛性、专业性等基本特征。同时它还包含了人本主义、多元主义、开放性与公开性、参与性与法治性等一系列价值原则与精神内涵。

二、关于服务型政府的解读

简单而言，服务型政府就是为人民服务的政府。政治学意义上的服务型政府是为社会服务，行政学意义上的服务型政府是为公众服务。其核心价值是在社会本位和公民本位的理念下，通过民主与法制程序，将政府定位为服务者的角色，并进行合理分权、依法行政、提供公共产品和公共服务，以满足民众的一系列需求。

服务型政府这一概念在我国的提出，是基于我国进入WTO这一国际背景。长久以来，计划经济体制下的全能政府，已不能与市场经济下的国际环境接轨，因此，向服务型政府转变是我国社会经济发展和我国政府自身发展的需要。2003年SARS的爆发，将我国政府在公共服务领域里职能的缺失暴露无遗，同时也引发了公众对政府在公共服务领域里所作所为的大失所望。服务型政府正是在这一种内部因素和外部环境的共同作用下被提上了议事日程。

服务型政府首先是在我国地方政府和学术界提出的，之后被中央采纳。2004年，在中共中央党校举办的省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班的结业典礼上，温家宝总理发表了《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话，第一次提出“努力建设服务型政府”的口号。

谢庆奎教授认为，服务型政府首先是民主政府，即人民当家作主的政府。人民是国家的主人，政府的权力来自于人民的授权，政府的施政目标必须征得人民的同意，人民有权参与政府决策和执行的过程。人民的利益至高无上，政府为人民服务是天职，而且必须全心全意地为人民服务，才能符合“人民政府”的神圣称号，并实现社会公共利益的最大化。其次，服务型政府是有限政府，即政府的权力是有限的，不是无限的。计划经济时代的政府是管制型政府，其权力是无限的，无孔不入，无限膨胀；而市场经济时代的政府应该就是服务型政府，为市场服务，为社会稳定和经济发展服务。［3］

刘熙瑞教授认为，要弄清服务型政府的内涵，首先要明确两点：第一，服务型政府的目的是为了公民利益的实现，而不是自身利益的实现。也就是说政府要将公民利益作为自己一切工作的出发点和归宿，体现公民本位的行政理念。第二，在政府向公民提供服务过程中，处于基础性地位的是公民意志，而不是政府意志。这就是说，要由广大公民来决定要不要政府服务，服务多少，以及服务什么。而不是政府提供什么，人民就接受什么。据此，服务型政府就是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以公共服务为宗旨并承担服务责任的政府。［4］

综上，对于服务型政府的核心概念，我们可以将其理解为政府与公民的关系发生根本性转变后，即从官本位转变为公民本位后的一种全新的政府管理模式，它不仅包括政府职能的转变，还包括政府体制、行政理念、运行机制等的全面创新。服务型政府的本质就是真正做到将公民作为中心，一切以公民的利益为重。当然，服务型政府也不是完全规避了管制，必要的管制是对少数损害公众利益的人的管制，它也是保证社会发展、公民利益实现的条件，或者说是公民社会建设的另一种必须。

三、我国公民社会的现状与政府内部体制对服务型政府构建的制约

服务型政府的构建既依赖于公民社会的成熟，也依赖于政府自身的作为，作为内外两个必然要素，二者缺一不可。从以上对公民社会内涵的分析和服务型政府的职能来看，两者的本质恰恰是契合的。然而我国公民社会的成长与发展现状在目前却处于很不成熟的阶段，加之政府内部体制因素的影响，服务型政府的真正构建，尚有很长的一段路要走。

（一）我国公民社会的发展现状

公民社会在目前我国发展的不成熟，主要表现在以下几个方面：

第一，我国公民社会的发展还处于政府管制之下，缺乏自主性。当前我国较大的公民社会组织大多是由国家培育建立的，或者是政府机构部分职能的剥离。它们都与政府存在着千丝万缕的联系，其中不乏政府行政权力的延伸，甚至财政也来自国家行政拨款的支持。相对于国外而言，我国真正独立的公益性组织还比较少。在美国，现有行业协会就达20多万个，仅全国性的中介组织就有2万多个；在日本、德国、意大利等国，每一行业参与协会的企业通常占本行业总数的90%以上。［5］

第二，公民社会中公民参与意识薄弱。公民政治素质不高，素养参差不齐，对社会问题的漠不关心都是我国的现状。公民参与的前提是提高公民素质进而使关心政治的政治人增加。公民参与意识不强还有一个主要原因是公民对政府的不信任。所以，政府应公开信息，去倾听公民意见，积极鼓励公民参与政策的制定与决策。

第三，我国公民社会在法律制度层面的不规范。这主要是由于我国关于公民社会组织的法律法规不健全。具体表现为：一是至今我国仍没有一部就中介组织的组建、权利和义务以及基本的管理规范等进行一般性规定的法律。二是现有的对社会中介组织进行规范的法律法规层次不高。三是某些领域存在着较大的法律空白，无法可依的现象还很多。四是已经颁布的法律、法规，规范过于笼统，缺乏可操作性。［6］

（二）政府内部体制改革对服务型政府构建的制约

政府内部体制改革对服务型政府构建的制约主要表现在三个方面。

首先是政府权力的控制对服务型政府构建的制约。政府的自利性，决定了政府对权力的热衷，因此，由政府内部进行的体制改革，实行真正的放权行为就有一定的不可行性。我国政府从建国以来一共进行了三次较大的权力关系收放改革。从1949年新中国成立至1952年，实行大区分权，将全国分为东北、华北、西北、西南、中南、华北六个大区，将权力下放于地方，造成地方权力大过中央政府权力。从1952年至1957年，由于上个阶段地方政府权力过大，中央政府又将权力收回到自己手中，对地方进行统一指挥，再次造成地方政府缺乏自主性和灵活性。从1958年至1978年，中央与地方权力的统与放多次循环，一放就乱，一收就死的现象导致我国始终没有在权力分配方面找到一个平衡点，同时也制约着我国政府内部的体制改革无法找到一个权力的平衡点。尤其在地方均权、中央与地方权力划分的法制化方面不尽人意。而这些恰恰是经济发展、民主政治建设、政府职能转变的必然要求。

其次是传统的管制型政府向服务型政府转变存在相当难度。管制型政府包含管理型政府和统治型政府两种形态。管理型政府的主要职能是对公民的管理，而统治型政府的主要职能则是对公民与社会的控制。尽管管制型政府的出现与存在有其历史必然性，亦体现过自身的管理优势，尤其是在我国计划经济时代发挥过重要的作用，但进入市场经济后的社会形态必须要求政府进行转型，而我国两千多年来的政府体制都是管制型的政府，计划经济时代和改革开放初期，我国政府的管理模式也并未发生根本性的转变，政府及其工作人员早已习惯了这种驾轻就熟的管理方式。服务型政府的建立并非与管制型政府天然对立，但服务型政府的核心是以人为本，是关注并解决各种民生问题，建立完善的公共服务和公共政策体系，以保障和实现人的基本权利。因此，无论是行政理念、行政道德还是行政方法，都对政府及其工作人员提出了巨大挑战，而要单从政府自身方面来实现这种转变，不仅道路漫长，也充满艰难和阻力。

第三是“官本位”思想对服务型政府构建的制约。伴随着长期管制型政府产生的官本位思想也与服务型政府所倡导的公民本位的思想相违背。形成官本位思想的根本原因就是封建社会及建国后计划经济体制所造就的政府对一切社会资源的绝对支配权。在这种背景之下，政府以及其中掌握权力的人就会顺理成章地把自己看作是社会的主人，而忽视了人民的主人地位。另一方面，官本位往往也会造成公权私用，而公权私用最终将导致腐败现象的盛行，从而使政府形象和职能发生变异和变形。在这种官本位和自利性的意识之下，政府本身缺乏职能转变的动力，要想通过政府自身内部的体制改革来实现服务型政府就是天方夜谭。

四、公民社会的发展是服务型政府构建的外部动力

服务型政府的建立，需要全社会的共同努力，它既是政府的责任，也是全民的追求，但由于政府内部改革存在的局限性，单从政府内部进行的体制改革入手去建立服务型政府就存在着较大的难度。因此，公民社会作为一种外部动力，用以促进服务型政府的构建就成为一种必然，我们甚至可以说，公民社会的成熟与完善是服务型政府建设的基础性和必要性选择。

（一）公民社会能通过弥补“政府失灵”促使服务型政府的构建

随着社会经济环境的发展和社会公众多样性的需要，公共服务性项目空前增多，公民对政府提供公共服务的范围和质量也越来越重视，但是由于政府诸事大包大揽的习惯性模式，行政事务繁多与官僚化思维，导致其提供的公共服务数量、效率和质量均不能跟上公众的需求。公民社会是公众组成的，它发端于民间，扎根于民间，最接地气，因此也最能了解人民群众的需求，并能及时提供给公民满意的公共服务。

美国经济学家约翰·斯蒂格利茨说：“对那些提议对市场失灵和收入分配不平等采取政府干预的人们，经济学家提醒他们也不要忘记政府同私人市场一样有缺陷。政府并不是某种具有良好意愿的计算机总能做出对社会有益的无私决策。”［7］事实确实如此，当市场失灵，作为另一只看得见的手，政府虽能发挥其修复和矫正市场的作用，但它并非无所不能，其自身同样存在失灵、失效和失败的风险与可能。因此，建设服务型政府既非单纯的市场促进，亦非政府的单边行为。传统政府由于其高高在上、缺乏竞争、效率低下以及自利性等固有弊端，它不仅不能顾及社会生活的各个方面，也会造成对资源的浪费，甚至为公众提供他们并不需要的公共服务。而公民社会由于其自愿性、底层性、广泛性和专业性等特征和优势，常常能在政府力所不逮的领域为民众提供他们真正需要的、甚至是精细的、个性化的服务，这种服务不仅能弥补政府的失灵，修复政府的形象，而且还能够让政府了解公众的真正需求，从而有效影响和促进政府职能的转变，促进服务型政府建设的进程。另一方面，政府对公民社会的肯定、扶持、发展本身就是服务型政府建设中的一个有效举措。

（二）公民社会能通过监督制约政府权力促使服务型政府的构建

公民社会作为第三方，它对政府职能、政府权力的行使具有制衡和监督作用。首先，公民组织的独立性和自主性决定它在经济上不以国家财政为收入来源，因此可以自由的表达意愿而不受任何利益的驱动和制约。其次，在管制型政府体制下，政府的作用很大，政府及其官员行为的随意性也很大，直接阻碍着制度的变迁和经济的发展，其根本原因在于社会力量过于弱小，社会组织化程度低，不能形成对政府及官员行为的应有制衡和监督。［8］而随着公民社会的成长与壮大，政府及其官员不再是无人监管，服务型政府所要求的以民为本，通过公民社会对政府权力的监督制约就能得以实现。第三，公民社会的成熟与强大，它会从多方面要求政府政务公开，信息透明，操作规范，这种社会力量无疑会对政府及其雇员产生强大的压力，从而促使政府行为的合法与规范，而合法与规范则是服务型政府建设的前提。第四，我国目前对政府及其工作人员的监督形式尽管多种多样，但均属于体制内监督，因此，公民社会作为一种外部力量，其监督职能在服务型政府构建过程中无可替代。

（三）公民社会能通过公民参与意识的增强促使服务型政府的构建

公民社会的发展与成熟，必然促使公民关心与参与公共事务意识的增强，而公民的广泛参与能够给服务型政府的构建提供新的动力和新的思路。如果不能全面提高公民的参与意识，服务型政府的构建就是一句空话。在当前的我国社会，随着公民参与意识不断增强，尤其是通过互联网络等新的传播工具，对贪腐、民生等社会问题的发现和解决起到了一定的作用，但这并不能从根本上解决问题。另一方面，政府也通过设立政务公开举报电话和举报信箱，建立领导接访日制度，定期通过信访直接听取群众的意见和建议；公民也可以通过信访、申诉和举报的形式来表达个人意愿，维护个人正当要求，保证自己的合法权益不受公共部门和公共管理者的侵害，但这些也是远远不够的，因为它们都属于事后补救，而非“防患于未然”，更非从源头和根本上“一劳永逸”的解决问题。只有公民社会这个“平台”和“中介”的建立，才能使更多的公民参与其中，才能使更多的公民提升社会参与意识与参政议政能力，从而与政府内外呼应，真正使政府向着服务型的方向迈进。

综上所述，相对于政府自身的局限性，公民社会作为独立的第三方，在我国服务型政府的建设过程中作用重大，它不仅能够弥补政府职能的缺失，也能为政府服务提供新的思路与方法，更能对政府职能与权力进行有效的制约和监督。因此，除了政府本身的改革、组建、职能转换外，公民社会的发育与成熟尤为重要，正如我国服务型政府这一概念的提出是为适应外部环境的变化一样，公民社会的发展和完善同样也可以作为促进服务型政府构建的强有力的外部动力。可以说服务型政府的构建促进了公民社会的发展，也可以说公民社会的发展必然会选择服务型政府。

［1］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2002：327－328

［2］俞可平.中国公民社会：概念分类与制度环境［J］.中国社会科学，2006（1）：110－111.

［3］谢庆奎.服务型政府建设的基本途径：政府创新［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2005（1）：126－132.

［4］刘熙瑞，井敏.服务型政府三种观点的澄清［J］.人民论坛，2006（5）：16－17.

［5］金太军.政府失灵与政府经济职能重塑［J］.经济体制改革，1998（2）：33－39.

［6］井敏.构建服务型政府理论与实践［M］.北京：北京大学出版社，2006（11）：182.

［7］斯蒂格利茨.经济学（上册）［M］.黄险峰，张帆，译.北京：中国人民大学出版社，1997：502－503.

［8］兰华.我国公民社会发展与服务型政府建设—治理理论视角［J］.山东大学学报（哲学社会科学版），2005（5）：103－108.

［责任编辑 刘国荣］

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1004－9975（2014）02－0034－04

2014－01－06

姚怀山（1963—），男，陕西吴起人，延安大学公共管理学院教授，硕士研究生导师。