科学发展观与我国少数民族政策的创新取向

赵 刚

(延边大学 马克思主义学院，吉林 延吉 133002)

创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。创新的内容丰富，包括理论创新、体制创新、科技创新以及其他方面的创新。我国少数民族政策在毛泽东思想指导下，创新出民族平等、民族团结、民族区域自治、各民族共同繁荣的基本原则和基本政策。在邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下，创新和完善了民族区域自治这一基本国策、基本制度，用一系列战略、决策、机制推进了民族地区的改革开放和社会主义现代化建设。科学发展观自形成以来，就表现出对理论创新和实践创新的强烈需求，将科学发展观与我国少数民族政策的创新结合起来，成为党的民族工作和民族理论研究的重大使命。科学发展观的基本思想，如发展的第一要义、以人为本的核心、全面协调可持续的基本要求、统筹兼顾的根本方法应成为少数民族政策创新的灵魂。在当前大力推进少数民族地区经济社会快速发展的背景下，研究科学发展观与我国少数民族政策创新取向的内在联系具有重要意义。

一、少数民族政策创新的逻辑起点：加快少数民族和民族地区的经济社会发展

科学发展观把发展作为党执政兴国的第一要务、第一要义，揭示了发展对于社会主义初级阶段的中国所具有的决定性意义。科学发展观视阈中的发展即是以经济建设为中心的发展，是经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”的全面发展、协调发展，又是经济与人口、资源、环境相协调的可持续发展。经济发展既是解决我国所有问题的关键，也是解决我国少数民族和少数民族地区问题的关键。

以经济发展为中心解决少数民族问题是建国以来我国民族政策制定的缘起。早在新中国成立之初，党和国家就认识到我国民族问题日益表现为经济发展问题，“让各少数民族得到发展和进步，是整个国家的利益”,[1]实行民族区域自治政策，“不把经济搞好，那个自治就是空的，一系列的经济问题不解决，就会出乱子”，[2]由此形成了国家帮扶少数民族发展经济的策略思想。从根本上看，国家帮扶少数民族发展经济是为了实现“事实上的平等”，是为了经过民族合作、民族互助,以求得共同的发展和共同的繁荣，这是“社会主义在民族政策上的根本立场”。[2]十一届三中全会之后，党和国家的民族工作重心实现了由阶级斗争向经济建设的转移，民族工作的总方针是帮助各少数民族的政治、经济和文化的全面发展。[3]为此,国家出台了“支援不发达地区发展资金”、“少数民族贫困地区温饱基金”、“民族教育专项补助经费”、“支持老少边穷地区经济发展专项低息贷款”、“扶贫专项贴息贷款”、“牧区扶贫专项贴息贷款”等支持少数民族发展的政策措施。通过国家的大力帮扶，少数民族和少数民族地区获得了较快的发展。然而，从国家的整体来看，我国民族问题依然表现在少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化的发展方面。为此，党和国家将加快少数民族和民族地区的经济文化发展确立为民族工作的主题，使之成为社会主义民族政策的根本原则。西部大开发就是这一根本原则的集中体现，它既是一项经济政策，又是一项民族政策，是解决经济问题和解决民族问题相统一的政策体系。

在国家一系列帮扶政策的支持下，民族地区经济社会发展取得了巨大成就，人民生活水平显著提高。2008年，民族地区经济总量由1952年的57.9亿元，增加到30 626.2亿元，城镇居民人均可支配收入由1978年的138元增加到3 389元。[4]这些成绩的取得充分显现了党和国家民族政策的正确。然而，在我们看到民族地区发展的同时，也深刻地认识到民族地区的发展与党和国家的民族政策目标存在着明显的差距。此外，党和国家的民族政策随着社会主义市场经济的发展和我国对外开放程度的加深也存在着不符合民族地区发展实际的问题。如何破解这些难题，关键的是用科学发展观统领党的民族政策创新。

科学发展观坚持了以经济建设为中心的根本任务，深刻认识到发展是硬道理的本质要求是坚持科学发展，要着力把握发展规律，创新发展理念，破解发展难题，由以前的“唯生产力论”、“速度论”转移到既要速度也要质量，既要增长更要效益。适应科学发展观的要求，党和国家对民族地区的政策要突显科学发展的理念。一是要始终围绕着民族地区的经济发展来制定民族政策。科学发展观强调科学发展，但并不是否定增长速度，相反,一定的增长速度有利于实现科学发展。国家要多出台有利于民族地区发展的战略规划，如像兴边富民行动计划、扶持人口较少民族发展规划、少数民族事业“十一五”规划等这样的政策。二是要支持民族地区调整经济结构。经济结构不合理是制约我国民族地区经济持续快速健康发展的突出问题。国家民族政策要引导民族地区发展优势产业和特色经济，进一步把民族地区的资源优势转化为经济优势。坚持走中国特色新型工业化道路，积极构建现代产业体系，推动产业优化升级。[4]三是要引导民族地区推进自主创新。长期以来，我国少数民族地区的发展存在着较强的外部依赖，明显缺乏自主创新的能力，而自主创新是转变经济发展方式的关键。国家民族政策要适应市场经济的要求，逐步改变计划经济年代使用较多的“帮钱”、“帮物”政策，转到方向上的指引、政策上的优惠和过程上的帮助，根本目的是激发少数民族和民族地区的自我发展能力，由“输血式”增长向“造血式”增长转变。

科学发展观的基本要求是全面协调可持续，发展不是片面的发展、不计代价的发展、竭泽而渔的发展，而是又好又快的发展，是要实现经济社会永续发展。全面协调可持续，抓住了发展的内在规律，是一个相互联系、相互促进的有机整体。比照科学发展观的基本要求，我们不得不承认我国少数民族地区存在着严重的可持续发展问题和经济社会发展不协调问题。在实现少数民族地区的全面发展和可持续发展过程中，国家的民族政策应起到引领和推动的作用，即以政策导向引领少数民族地区树立和实践科学发展观，以优惠的政策支持推动少数民族地区的全面发展、可持续发展。其中关键性的问题表现在：一是推动少数民族地区的经济发展与文化和社会发展相协调问题，做好少数民族文化的传承和保护工作，采取措施帮助少数民族地区发展科、教、文、卫等社会事业。继续坚持国家帮助的总政策，国家的物质援助是少数民族地区文化和社会事业发展的关键。继续坚持民族优惠政策的导向作用，完善民族文化政策，民族教育政策，民族人口、卫生事业等政策。二是完善民族地区的生态保护补偿机制。生态保护补偿虽早已出现在党和政府的规划之中，但迄今为止，我国还没有一套比较严密的、可操作的生态补偿制度和法律体系。在少数民族地区建立生态补偿机制的原则是：坚持开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则。[4]需要探索的生态补偿机制有财政转移支付中的生态补偿问题、区域间生态补偿方式问题、保护环境的税收政策问题、市场化生态补偿模式问题，以及生态保护的立法、执法问题等。此外，还应提高西部资源型产品的价格，消除东西部产品的“剪刀差”，提高西部输出资源的补偿率。三是贯彻统筹兼顾的根本方法。统筹兼顾是实现科学发展、全面发展、协调发展、可持续发展的根本方法。国家的民族政策贯彻统筹兼顾，核心是解决我国民族政策的“一刀切”和“趋同性”问题。民族政策的“一刀切”和“趋同性”是与我国民族问题的复杂性不相符的。国家的民族政策要统筹各个少数民族群体、各个少数民族地区，兼顾不同民族、不同阶层和不同利益群体的利益，以此为基础制定民族政策，才是真正符合少数民族实际的民族政策。

科学发展观既承接了以往经济发展理念在民族政策制定和执行中的引领作用，又将经济发展的科学性、全面性、协调性和可持续性渗透到民族政策的制定和执行之中，从而转变了民族政策发展的趋向。

二、少数民族政策创新的逻辑基准：重视公平和正义、协调民族关系

公平正义是科学发展观的内在要求。科学发展观要求在社会主义建设的各方面都贯彻公平正义的理念，要逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利。公平正义是科学发展观的价值诉求，科学发展观是实现公平正义的有效机制。公平正义的科学发展观作用到少数民族问题上，就是要“着眼于维护社会公平正义，进一步解决好少数民族群众最关心、最直接、最现实的利益问题”，[4]而这也正是党和国家民族政策的指向。

民族政策中的公平正义依据的是马克思主义的民族平等原则，强调的是“任何民族都不应该有任何特权，各民族完全平等，一切民族的工人应该团结和融合”。[5]在中国新民主主义革命时期，中国共产党反对民族压迫和民族剥削，将“无产阶级平等要求的实际内容都是消灭阶级的要求”[5]贯彻到革命之中，推翻了中华各民族身上的“三座大山”，建立了社会主义的新中国，为民族平等团结和公平正义的真正实现奠定了基础。新中国成立后，为改变社会主义时期各民族间“事实上的不平等”，党和国家秉承公平正义理念，出台一系列促进民族平等团结的政策措施，从而使中华各民族从新中国成立的第一天起，就开始团结成为友爱合作的大家庭。[2]在“左”倾思想盛行时期，民族政策在追求公平正义道路上曾走过弯路。改革开放后，党一方面确认我国民族关系是社会主义的团结友爱、互助合作的新型民族关系，另一方面又实事求是地认识到我国民族问题集中表现在少数民族的迫切发展方面，国家民族政策延续着公平正义理念，以一系列帮扶措施发展少数民族的经济、政治和文化。胡锦涛曾对党和国家帮扶少数民族发展的历程作过总结，他认为：“新中国成立以来，针对长期形成的少数民族和民族地区发展落后局面，中央有针对性地采取了多方面的政策措施，取得了显著成就。党的十六大以来，中央加大支持力度，制定和实施了一系列政策措施，大力推动少数民族和民族地区加快发展。实践证明，这些政策措施是有力有效的，不仅要继续贯彻落实，而且要加大力度”。[4]这一评价是客观的。

然而，近一个时期以来，党和国家帮扶少数民族的政策是对汉族的“新的不公平”言论散播开来，“第二代民族政策说”是其显著代表，其质疑少数民族的计划生育政策和高考加分政策，认为这是对汉族的“反向歧视”。那么，到底我国民族政策是“公平”的，还是“不公平”的？对此，我们要具体地历史地看。首先，公平正义具有鲜明的时代性，不存在“永恒的公平正义原则”，民族政策是针对特定人群设定的，必然会存在对其他人群而言的“不公平”。其次，公平正义是受生产力发展水平和社会制度制约的，在不同的历史条件下,其实现的方式和手段是不相同的。在社会主义初级阶段和各民族发展水平不平衡的前提下，民族政策必然是倾向照顾少数民族。最后，公平正义是有条件的,它总是相对某种规则或相对某种不公平状况而言的,它不是否认差别,更不能是绝对平均主义。因此可以说，我国民族政策是在“不公平”的道路上追求着真正的“公平”。

“公平正义”赋予我国民族政策以新取向。虽然说平等团结是我国民族政策的基本原则，但是到了社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的新时期，单单强调平等团结难以适应日益复杂的民族利益矛盾冲突。民族利益矛盾集中体现在权利公平、机会公平、规则公平和分配公平要求上。随着改革开放的深入，这些公平性要求越发强烈。民族政策在科学发展观指导下，要把公平和正义理念放在首位，通过民族政策的不断丰富和完善来协调利益矛盾，调整民族关系。

民族政策协调民族利益矛盾，实现各民族公平正义的基础是生产力的发展，只有发展经济，才能彻底消除贫困，维护社会公平正义。民族政策的创新，必须把加快少数民族和民族地区经济社会发展，逐步缩小差距，实现区域协调发展，最终实现全国各族人民的共同富裕作为根本出发点。在当前，就是围绕着全面建成小康社会的客观要求，协调好各民族之间、不同区域之间以及经济社会之间的和谐发展问题。

民族政策协调民族利益矛盾的核心是实现好、维护好、发展好各族群众的切身利益。我国少数民族群众最现实的利益问题是解决贫困问题，表现在解决“吃饭难”、“上学难”、“就业难”、“看病难”等民生要求方面。应该说这些民生问题不单是少数民族所独有，只是少数民族群体表现得更为突出。我们既要站在少数民族角度来解决这些问题，又要站在整个中华民族的高度来看待这些问题。民族政策既要从少数民族群体的普遍性出发来制定，更要关注少数民族的特殊方面。例如，现行的少数民族高考加分和计划生育政策，就是只看到少数民族群体的普遍性要求，“一刀切”特点明显，而没有看到少数民族个体性差异。这种“一刀切”有时会激起汉族群体的“不公正”认识。因此，必须运用“公平正义”理念来思考我国民族政策的创新和完善。

民族政策协调民族利益矛盾的根本保证是制度设计。制度高于政策，有了制度才能保障公平。我国民族政策的总政策是民族区域自治政策，它是我国的基本政治制度。民族区域自治制度总体而言适合我国国情，但是在实施中仍然存在着诸多问题，突出表现在：《民族区域自治法》不能得到有效实施，将《民族区域自治法》的原则性规定具体化为法律规范比较滞后。民族区域自治地方大多经济、社会发展落后，严重阻碍着民族区域自治的发展。还有，在民族区域自治制度下，国家的帮扶措施落实不到位也比较突出，包括配套资金减免规定落实不到位，财政转移支付力度小、不规范，资源开发补偿规定不落实，生态建设和环境保护补偿不到位等。民族政策是民族区域自治制度的组成部分，民族区域自治制度实施中的问题也就是民族政策完善的重点。

通过民族政策协调民族利益，推动了社会公平正义，巩固和发展了平等、团结、互助、和谐的民族关系，使各族人民和睦相处、和衷共济、和谐发展。

三、少数民族政策创新的逻辑终点：实现少数民族的“人的全面发展”

科学发展观的核心是以人为本，以人为本的发展观就是社会的一切发展既依赖于人的发展又为了人的发展，人的发展是目的是核心。人的发展包括政治、经济、文化等各个方面，因此，人的发展是指人的全面发展，而不是片面的发展。人的全面发展是整个马克思主义的最终诉求,也是社会主义新社会的本质要求。在社会主义初级阶段，强调人的全面发展，贯彻以人为本的科学发展观，就是把“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民首创精神，保障人民各项权益，不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效”。[6]

我国民族政策在本质上是实现少数民族全面发展的政策。早在新中国成立之初，党和国家就确立了这样的政策指向，毛泽东指出：共产党实行民族平等的政策，不是压迫、剥削少数民族，而是要帮助少数民族，帮助少数民族发展人口，发展经济和文化，“如果共产党不能帮助少数民族发展人口、发展经济和文化，那共产党就没有什么用处”。[2]改革开放之后，在以经济建设为中心的前提下，党和国家非常注重少数民族的全面发展，江泽民指出：“在新的历史时期，搞好民族工作，增强民族团结的核心问题，就是要积极创造条件，加快发展少数民族和民族地区的经济文化等各项事业，促进各民族的共同繁荣”。[7]科学发展观形成后，党和国家用科学发展观统领民族工作全局，强调“既要大力发展经济，又要大力发展各项社会事业，促进人的全面发展”。[4]少数民族的“人的全面发展”既是民族政策的战略目的，又是民族政策创新的取向。

追求人的全面发展，破除了以物质利益为根本目的的传统发展观，为民族政策的创新树立了“以人为本”理念。“以物为本”的传统发展观，片面追求经济增长，忽视社会全面进步，结果造成“有增长无发展”，产生严重的社会问题。我国少数民族地区受传统发展观的影响，出现了经济发展迟缓，地区发展差距被拉大；生态环境恶化，持续发展动力不足；文化发展滞后，人们思想观念与时代脱节；社会建设缺失，分配不公，失业率上升等问题。[8]面对这种失衡发展，我国民族政策要发挥导向功能，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，在帮助少数民族发展经济的同时，大力搞好社会建设，在民生问题上要多出台政策措施，不断提高民族地区的社会发展水平和少数民族群众的生活水平。

追求人的全面发展，在社会主义初级阶段就是实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，这是民族政策实践“人的全面发展”的“抓手”。人民群众的利益既有在满足了基本生存条件下的安全、享受、发展利益，又有随着物质生活水平提高日益增长的精神文化利益，还有保障自身权益要求的政治利益，以及在教育、就业、收入、财产和发明创造等方面的合法权益。这些利益问题在少数民族身上有的表现得非常突出，如发展利益、政治利益和文化利益等。民族政策协调解决人民群众利益，就是要做到：一是民族政策要始终维护和解决少数民族的利益需要，把少数民族人民的利益作为出台民族政策的本质和落脚点。二是民族政策除了要解决少数民族和民族地区加快经济社会发展的整体利益问题外，还要解决少数民族的个体利益、群体利益，民族政策的具体政策和实施政策的相关措施可进行灵活性的改变，以解决一定地区、一定人群的特殊利益。三是由于利益的多样化和复杂化，民族政策协调解决民族利益要坚持历史与价值相统一的原则，树立以不断解决少数民族根本利益作为价值导向的民族政策发展观。

追求人的全面发展，核心是人的发展问题，以人的发展状态作为衡量社会进步程度的标准，人的发展包括人的需要、人的素质、人的才能的发展，“人的多层次需要的满足，人的整体素质的提高，人的自由全面发展，是社会发展的根本取向和最高价值”。[9]民族政策在促进人的发展上，是以满足和提高少数民族个体人的物质文化需要，培养和使用少数民族精英为显著代表。由于人的需要是多层次的，所以少数民族整体素质和才能的提高也不是一朝一夕就能完成的。总体而言，我国民族政策在促进少数民族个体人的发展上任重而道远。在民族政策的创新上，要围绕我国社会的基本矛盾来解决少数民族个体人的需要，民族政策应能改变少数民族地区落后的社会生产，不断满足少数民族人民日益增长的物质文化需要。民族政策应适合“人才强国”、“科技强国”战略，提高少数民族个体人的素质和能力，开发少数民族的人力资源是实现少数民族“人的全面发展”的重要一环。

人的全面发展还涉及到人的其他自然性问题和社会性问题，马克思主义认为，人的全面发展内容众多，是一个漫长的历史过程，只有到了共产主义社会才能真正实现，但这并不是说社会主义初级阶段就没有人的全面发展，中国共产党人是最高纲领与最低纲领的统一论者，最高纲领规定了最低纲领的价值取向，科学发展观属于最低纲领，它所主张的人的全面发展符合共产主义最高纲领的价值追求，科学发展观要求从社会主义初级阶段的实际出发，根据现实可能，努力促进人的全面发展，科学发展观指导下的民族政策创新，就应该把实现少数民族的“人的全面发展”作为民族政策创新的最高价值追求，作为民族政策创新的逻辑终点。

四、结语

科学发展观与我国少数民族政策的创新是事物发展中的矛盾体，我国少数民族政策要创新是历史时代的要求，也是各族人民群众的要求。科学发展观作为马克思主义中国化的最新成果，它为当代中国所有的发展进步插上了腾飞的翅膀。在科学发展观指导下，我国少数民族政策的创新，要更加重视少数民族和民族地区的经济社会发展，要更加关注社会的公平正义和更加追求少数民族的“人的全面发展”。科学发展观为我国少数民族政策的创新指明了方向，我国少数民族政策在科学发展的指导下必将不断丰富和完善。

[1] 中共中央文献研究室.毛泽东专题著作摘编[M].北京:中央文献出版社,2003.1075.

[2] 国家民族事务委员会政策研究室.中国共产党主要领导人论民族问题[M].北京:民族出版社,1994.57，179，78，86.

[3] 国家民族事务委员会，中共中央文献研究室.新时期民族工作文献选编[M].北京:中央文献出版社,1990.85.

[4] 民族工作文献选编(2003-2009年)[M].北京:中央文献出版社,2010.459，259，97，168，377，95.

[5] 马克思恩格斯列宁斯大林论民族问题[M].北京:中国社会科学出版社,1978.131，127.

[6] 十八大报告学习辅导百问[M].北京:党建读物出版社，学习出版社,2012.8.

[7] 江泽民文选：第一卷[M].北京:人民出版社,2006.183.

[8] 徐晓萍，金鑫.中国民族问题报告[M].北京:中国社会科学出版社,2008.88.

[9] 科学发展观重要论述摘编辅导读本[M].北京:新华出版社,2008.83.