资源依赖视角下农村社会组织发展模式研究*1

李熠煜，佘珍艳

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

伴随着村民自治制度的兴起以及市场经济的逐步深入，农村社会组织发展迅速，它承担着部分政府职能，在提供公共物品、维护农村社会秩序及满足人民日益增长的物质文化需要等方面发挥着重要作用。较之经济和公民社会比较发达的西方国家，我国的农村社会组织存在着资金来源不足、管理制度不健全、经营模式欠科学等诸多问题，需要政府的大力扶持、引导，使更多的农村社会组织在法制化轨道上运行。从本质上说，农村社会组织获得政府合法性支持与政府从农村社会组织获得公共服务的提供，二者是一个相互依赖的过程，存在着不可分割的资源依赖。文章运用资源依赖理论探讨政府与农村社会组织的相互关系，并在此视角下重点研究政府对农村社会组织的支持，从而探索农村社会组织发展的新模式以及农村社区治理的新方式。

一、 资源依赖理论的主要观点及应用

资源依赖理论萌芽于20世纪40年代，是组织理论的重要分支之一，70年代以来广泛用于研究组织关系。资源依赖理论强调组织的生存需要从周围环境中吸取资源，需要与周围环境相互依存、相互作用才能达到目的。这种组织间的相互依赖能够促进组织的进一步发展，被其他组织依赖的某个组织可以获得影响这些组织的权力。

1949年，塞尔兹尼克对美国田纳西流域当局的经典研究为资源依赖理论提供了坚实的基础。1958年，汤普森和麦克埃文确立了组织之间合作关系的三种类型，即联盟(包括像合资企业这样的联盟)、商议(包括合同的谈判)和共同抉择(遵循塞尔兹尼克的定义，被表述为吸收潜在的干扰性因素进入一个组织的决策机构中)[1]116。1967年，汤普森提出一个综合性的组织的权力——依赖模式，汤普森指出，一个组织对另一个组织的依赖与这个组织对它所依赖的那个组织能够提供的资源或服务的需要成正比例，而与可替代的其他组织提供相同的资源或服务的能力成反比例；随后，扎尔德引入了一种“政治经济”视角来解释组织变迁的方向和过程，但是这一方法着重于组织内外的政治结构，与汤普森的模式一致，扎尔德的焦点组织的自主性被削弱，因为对资源的控制(和与之伴随的制裁)掌握在另一个组织的手中，为了解决这一问题，组织从事于正式或非正式的联盟，包括横向联盟和纵向联盟[1]117。1978年，费弗尔和萨兰奇科合著的《组织的外部控制：一个资源依赖的视角》对资源依赖理论进行了综合阐述，其中包含四个重要假设：(1)组织最为关注的事情是生存；(2)没有任何组织能够完全自给自足，组织需要通过获取环境中的资源来维持生存；(3)组织必须与其所依赖环境中的要素发生互动；(4)组织的生存建立在控制与其他组织关系的能力的基础之上[2]117。 由此得出，组织生存发展所需资源无法自给自足，必须从外部环境中获取，这就形成了对外的资源依赖。组织对外部环境要素的依赖程度，主要取决于三个因素：(1)资源对组织维持运营和生存的重要性；(2)持有资源的群体控制资源分配和使用的重要性；(3)替代资源的可得程度[3]5。事实上，组织间的依赖关系通常不是单向性的，而是组织间相互依赖彼此资源以谋求更好地发展，这种依赖程度的高低主要取决于对方掌握的资源对自身发展的重要性和是否有其他资源可替代。

上个世纪60年代以后，随着组织理论和社会关系理论以及新制度主义的长足发展，资源依赖理论开始广泛应用于公司治理及组织行为分析中。由于该理论对组织间关系的内在政治过程和组织权力的关注度，亦使人们意识到可以用它来分析公共治理中的相关现象。根据资源依赖理论，农村社会组织与政府之间的关系也正是一种组织间的依赖关系，农村社会组织依赖政府所提供的政治合法性的保障以及由此带来的政策、资金、人员上的支持，而政府亦需要农村社会组织弥补公共服务公共产品提供的空缺。 萨德尔认为，政府与非政府组织之间的关系并不完全是单方面的顺从与服从的关系，而是彼此相互依赖的关系，这是由于它们都掌握着某些重要的资源[4]543-553。下文将从政府与农村社会组织的互动中分析考察它们之间的资源依赖状况。

二、 政府与农村社会组织资源相互依赖现状

在农村社会组织资源稀缺，尤其是资金匮乏的情况下，农村社会组织获得的资源有限，政府的适当扶持尤其是政策层面的支持是促进其健康发展的有效途径。

(一) 农村社会组织对政府的资源依存

1.政府合法性资源供给是农村社会组织合法生存的前提条件

合法性最早是由韦伯提出的，后由新制度主义将之应用于解释组织现象的机制，通常被理解为某种组织获得外界支持、信任和理解的程度。就社团而言，社团由于符合国家的道德法律制度体系而被承认享有的合法性，对于社团的存在和发展都是至关重要的。

农村社会组织对政府合法性资源依赖主要体现在政治合法性、行政合法性、法律合法性三个方面。政治合法性对农村社会组织的发展至关重要，它涉及组织的内在方面，如组织的宗旨、活动意图等，生长于公共空间的农村社会组织首先要解决政治合法性的问题。行政合法性的基础是官僚体制的程序和惯例，行政合法性是指获得体制内相关组织支持的制度保障，在动员体制外资源的过程中也能更加便利的利用体制内力量；法律合法性的获得为农村社会组织的正当活动提供依据，只有经过严格制度嵌入成为合乎体制要求的农村社会组织才能在权限范围内运营自如。农村社会组织的政治合法性、行政合法性及法律合法性源于广义政府的法律制定，权威性授予或赋权。政府作为唯一合法提供法律法规、政策的主体，其对农村社会组织的支持首先体现在制度上的供给，它是农村社会组织是否合法生存的首要条件。

1998年，国务院修订了《社会团体登记管理条例》，规定国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关，国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位，申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。同年，颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，以规范民办非企业单位的登记管理。通过这些法规，“归口登记，双重负责，分级管理”的管理体制正式确立。2012年，为进一步加强社会团体行为规范，维护社会团体正常活动秩序，规范社会团体开展合作活动，保护社会团体合法权益，民政部制定了《关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》。

具体到农村社会组织管理方面，2010年，我国修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，该法明确规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，这就划清了国家政权机关和农村集体组织即乡镇政府与村委会之间的界限，实现了村民自我管理、自我教育、自我服务的愿望。2008年，十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》建立新型社会化服务体系中“加快构建以公共服务机构为依托，合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”；加强农村基层组织建设中“创新农村党的基层组织设置形式，推广在农村社区、农民专业合作社、专业协会和产业链上建立党组织的做法”。2013年，为贯彻落实《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》精神，加强部门间协调配合，促进我国农民合作社持续健康发展，经国务院同意，建立全国农民合作社发展部际联席会议制度。

2.政府的财政政策及资金资源投入是农村社会组织有效运营的保障

经济基础决定上层建筑，农村社会组织的正常运营离不开财力支持。一般而言，农村社会组织的资金主要来源于会员会费、民间捐赠、服务收费、政府补贴，其中政府补贴在整个资金中占有相当比重。按照资源依赖理论，农村社会组织对政府的依赖程度主要取决于三个方面：政府拥有的资源对农村社会组织的生存是否是必需的；政府对农村社会组织提供的资源是否有充分的控制能力；除政府以外，农村社会组织能否从其他地方获得大量所需资源。作为一个有机开放系统，农村社会组织无法做到自给自足，必须从外部环境获取生存与发展必备资源，政府补贴对农村社会组织而言是必不可少的投入；农村社会组织在向政府寻求资源时，政府有能力控制财政补贴的额度和流向并有足够的能力决定是否向农村社会组织提供所需物资；除去资金中占比重较大的政府补贴，农村社会组织很难获得其他充裕的替代资金来源。由此，农村社会组织对政府资金存在着很强的依赖。

近年来，中央政府加大了对农村的投入，十七届三中全会为推进农村改革发展，更是明确提出以“加快以合作经济为基础的新型农业社会化服务体系”、“培育农民新型合作组织”等为主要内容的一系列关于发展农村合作经济的行动纲领。为此，中央政府在财政上实施了一系列优惠措施，并加大了财政投入力度。

一是体现在对农村社会组织相关税费的减免上。《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2006]1号)提出，“积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，加快立法进程，加大扶持力度，建立有利于农民专业合作社发展的信贷、财税和登记等制度”。《中共中央、国务院关于积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2007]1号)要求，“大力发展农民专业合作组织。……要采取有利于农民专业合作组织发展的税收和金融政策，增加农民专业合作社建设示范项目资金规模”。2008年，财政部、国家税务总局出台《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》规定，“对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税。” 另外，政府不断加大投入强度和工作力度。《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》(银监发[2009]13号)提出，“加大对农民专业合作社的信贷支持力度”。2012年，中共中央、国务院印发《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》提出，“继续发展农户小额信贷业务，加大对种养大户、农民专业合作社、县域小型微型企业的信贷投放力度……培育和支持新型农业社会化服务组织。通过政府订购、定向委托、招投标等方式，扶持农民专业合作社、供销合作社、专业技术协会、农民用水合作组织、涉农企业等社会力量广泛参与农业产前、产中、产后服务。” 2014年，中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》 扶持发展新型农业经营主体中，“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，有关部门要建立规范透明的管理制度。”

二是鼓励项目扶持。2010年，农业部印发了《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》，提出支持农民专业合作社承担的涉农项目主要包括：支持农业生产、农业基础设施建设、农业装备保障能力建设和农村社会事业发展的有关财政资金项目和中央预算内投资项目。凡适合农民专业合作社承担的，均应积极支持有条件的农民专业合作社承担。

三是完善配套制度。2007年，财政部颁布了《农民专业合作社财务会计制度(试行)》，具体规定了会计核算的基本要求，明确说明了对会计科目的使用。该制度的颁布对于规范合作社会计工作，保护合作社及其成员合法权益起到了积极作用。

3.政府的行政引导是构建新型农村社会服务体系的必要保证

在改革初期，为了提高农民的生产积极性和主动性，国家适度从农村经济领域退出，市场开始得到培育并活跃起来。随之，国家放松了对农村社会领域的管制，政权边界回缩到乡镇一级，村级事务在法律规范层面不再属于国家，而是农民的自主空间，政府从法律上从村级彻底退出，政府对农村社会的管理由控制过渡到服务，对正处于发育阶段的农村社会组织给予行政上的指导。这种指导主要体现在两个方面：一是方向上的引导。政府根据当地状况以及经济发展需要，制定出组织的发展规划，使之在沿着社会主义方向的前提下与农村市场经济和农村基层民主相协调。同时，尊重农村社会组织的相对独立性和自主性，不直接参与其管理，并取消对其的行政控制，还其自身本来面貌，引导农村社会组织独立走向市场。二是人员上的培训。人才与资金一样是制约组织发展的重要因素。农村社会组织由于根深于农村这一文化相对保守，教育相对落后的特殊地域，组织成员知识、技能普遍有待提高。

2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要加快构建新型农业经营体系，“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”；“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。”

(二)农村社会组织是政府治理的有益补充

市场失灵需要政府调控，政府失灵有赖于社会组织补救。市场主体被认为是理性经济人，追求利益最大化，单纯依靠市场力量不可能解决社会公共需要问题，这就需要政府的介入弥补市场失灵。但由于政府社会保障及社会资源整合等能力的不足导致政府治理能力存在欠缺， 这就需要动员政府和市场之外的第三种力量——社会组织来实现社会自治。根据资源依赖理论，组织生存发展所需资源无法自给自足，必须从外部环境中获取，这就形成了对外的资源依赖。在经济基础薄弱，覆盖面广的农村，政府有限的财力、物力不可能完全解决农村公共服务供给匮乏的问题，而提供公共产品和服务作为一项政府的经济职能，政府必须承担起公共服务供给重任，当农村公共服务供给能力缺失时，政府有必要在自身权限范围内从外部寻求社会力量一道共同承担。这时，扎根于基层的农村社会组织对公共物品的提供拥有他人或组织无可比拟的优势。

首先，农村社会组织产生于农村社区内部，能够深刻地了解农民切实需要，针对需要提供相应的产品和服务，同时农村社会组织类型的多样性决定了服务的多样化、丰富化，能够满足农民多层次、多方面的需求。农村社会组织提供的公共服务越完善，政府在公共服务中所承受的压力就越小。以农村的道路建设为例，在农村社会组织发达的地区，它们承担了部分道路维修的部分职能，减轻了政府的财政负担。

其次，农村社会组织的非营利性决定了它不以追求利润最大化为目标，从而能够保证提供公共服务过程中的公正性，其公益性宗旨更是赋予了自身较强的使命感，并内化为组织文化，成为组织理念，在提供公共服务时能够保证其效率。尤其体现在妇女儿童服务、文化艺术娱乐体育、农技推广与服务、社会治安、就业培训与信息等方面上。农村社会组织的参与满足了民众公共服务的需要，缓解了政府公共服务供给的压力。

整合农村资源，提供公共物品，因此，在政府无法顾及的公共领域发挥自身独特作用的农村社会组织，就能成为政府在农村治理的有益补充，二者共同构建政府负责、多元主体参与的社会治理新局面。

三、农村社会组织发展模式：政府与农村社会组织合作治理

(一)农村社会组织发展模式内涵与框架

基于资源依赖视角，政府与农村社会组织能各自为对方提供生存发展所需资源，二者存在依赖关系，且这种依赖是不对称的，农村社会组织的运营离不开政府的支持。因此，农村社会组织未来的发展模式不仅仅应该是依靠自身的力量，而是一种政府与社会组织合作治理的新模式。在政府引导下，农村社会组织和政府一块积极参与到农村公共服务中来。政府在公共服务中吸纳更多的农村社会组织力量参与其中,在不断完善其法律制度的前提下，提供一定的资金、人员保障，做好信息沟通工作，加强监督管理，与农村社会组织共同分担公共服务提供的责任，以提高公共服务质量。

政府应该推动与农村社会组织的公共服务合作,将农村社会组织的公共服务纳入政府整体公共服务的安排中,并为这一目标提供合理的制度框架,提高农村社会组织公共服务的能力,为其提供与公共服务目标相一致的政策、资金、人员支持，从而构建一个政府与农村社会组织互动合作的框架，创新农村社会治理模式。

(二) 政府与农村社会组织合作治理路径

1.建立健全农村社会组织法律法规

目前，我国针对农村社会组织的法律正逐步完善，但专门的农村社会组织法至今仍然空缺，已有的政策条例只涉及农村社会组织的某些方面，缺乏系统、全面的规定。为保证农村社会组织的顺利运营必须立法先行，为其创造良好的法律环境，以制度的形式引导并规范其发展。

宏观上，首先中央政府可在对现有农村社会组织进行考察及预测可能出现情况的基础上制定农村社会组织的基本法，将现已存在的农村社会组织纳入监管的法律规范框架内，对其进行统一规范。基本法应对农村社会组织的概念、性质、地位等有明确的法律界定，清晰划定农村社会组织的范围，明晰权责关系，明确登记管理机构，适当放低组织登记门槛，合理规定组织注册程序、资格认证，规范组织财产关系等。该法主要立于全国的高度对所有农村社会组织进行规范约束，赋予农村社会组织合法身份，维护村民合法权益。其次，立法部门应对不同类型的农村社会组织制定专门的法律法规。如2007年，正式通过实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》为经济类农村社会组织——农民专业合作社提供了法律保障，合作社因而得以凭借法律赋予的地位开展正常的运营活动。所以，政府对不同性质、不同功能的农村社会组织应区别对待，加快制定符合组织自身发展规律的法律法规。

微观上，加快建立农村社会组织地方性规章制度。在遵循上位法与下位法一致性的原则下，地方政府在立法权限内应积极探索符合本地农村社会组织特点和现状的地方性法规和规章。如，2011年，江西省为支持、引导农民专业合作社的发展，规范农民专业合作社的组织和行为，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，促进农业和农村经济的发展，根据《中华人民共和国农民专业合作社法》等有关法律法规，结合实际，制定《江西省农民专业合作社条例》。因此，各地方政府应从当地实际情况出发，因地制宜制定具有操作性和针对性的地方规章制度，为当地农村社会组织的发展营造良好的法律环境。

2.释放农村社会组织自主性空间

农村社会组织的自主性是其主体地位的确证，是其拥有一定能力，享有权利能独立承担责任的表现。释放农村社会组织的自主性空间，是有效合作模式建立和发展的基础性条件。

首先，农村社会组织要与政府保持平等对话。我国公共领域最明显的问题就是舆论力量无法转化为国家力量、意见表达有效性问题。在许多公共事务上，公众虽然取得舆论上的胜利，但主导权和最终决策权掌握在政府手中，公共事务的公平公正处理很大程度上只能依靠政府的道德自觉。哈贝马斯强调，在文化和利益多元化的今天，相信国家可以超于一切社会冲突成为当然的理性和良知的化身只能是自欺欺人的意识形态[5]64。农村社会组织要摆正自己的地位，作为独立主体与政府开展对话，充分利用组织给政府带来的无形压力保持自身自主性，因为在农村社会组织中经过充分整合后代表舆论中间力量的公共意见不能获得政府的必要回应，很可能导致政府的信任危机甚至威胁到政府的合法性。

其次，农村社会组织与政府的平等互动需要制度化的安排。随着基层民主政治的建设和农村社会组织促使民意的聚结式表达，政府及政府官员越来越重视民众的呼声，政府与民众的互动也越来越频繁，但是，不得不看到这样一个现实：推动政府与公共领域之间互动层次越来越高的是开明的政府强有力的措施，而非制度上的安排，所以要寻求农村社会组织与政府的长期平等对话更重要的是有制度上的安排，以强制规定为其保驾护航，这样农村社会组织在与政府共同探讨公共事务时其平等独立的地位有了制度上的保障。

3.推动政府向农村社会组织购买公共服务

政府向社会组织购买公共服务，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。实践证明，公共服务的供给应打破以往的由政府包揽的状态，寻求供给主体的多样化，在减轻政府负担的同时，更能应社会所需针对性的提供产品和服务。在农村地区，由于公共机构尤其是政府机构的本性以及公共物品供求关系的特点，使得政府独自供给公共物品难以做到高效同时又令村民满意。而中国传统的乡土性使带有地缘特点、宗族特点的农村社会组织具有天然优势，在获得本群体心理认同，利用社会资本方面起着政府不可替代的作用。此外，农村社会组织自民众中兴起，又为民众所利用，其功能主要因民众需要而衍生，是民众利益的忠实代表。所以，除开政府和市场，由农村社会组织来提供农村的公共物品不乏为一种既合理又有效的方式，政府在无法管或管不到的地方把职能让渡给农村组织，并对其进行资助和引导。

4.强化农村社会组织自身能力建设

在市场化，现代化的今天，农村社会组织发展壮大的根本条件在于自身觉悟和能力的提高，不能消极等待国家 的“恩赐”和社会的支助。尚处于起步阶段的农村社会组织应努力克服资金、人才匮乏，管理机制不健全等弊端，牢牢把握农村公共服务供给主体多元化、社会化机遇，利用政府购买公共服务这一契机，不断加强自身能力建设，提升专业服务水平，积极争取与政府的长期合作。

首先始终坚持“民办、民管、民受益”的原则。 遵循民办原则是社会组织成立的前提，可以有效保证农民的主人翁地位；坚持民管是社会组织活动的基础，组织成员参与组织各项决策、活动，可以有效避免盲目决策、暗箱操作、管理混乱等行为；坚持民受益是组织的核心，是各类农村社会组织的出发点及落脚点，是组织生命力之所在。

其次完善运行机制。科学制定组织章程。内部机制的良好运行需要组织章程的指导。章程是组织内最高的制度性规定，具有统领性和权威性，成员必须遵守，不得违背。限于科学文化水平的制约及组织自发性等特点，农村社会组织较难产生科学、合理的示范性章程。因此，引领组织走向规范化、程序化，建立完善科学可行的内部章程是农村社会组织亟待解决的问题。健全选拔机制。农村社会组织的干部配备要充分尊重民意，在组织内部实行民主选举。不断完善和创新选举办法，只要有利于把德才兼备、真心为农民服务的优秀分子选拔出来的方法都可试行。健全理事会、监事会等管理机构，进一步明晰其权责范围，遵循民管原则，防止一人独大或少数人决断现象的出现。内部监督与外部监督相结合。内部监督以监事会和组织成员为主体，确保组织在国家法律法规及自身章程规定的范围内开展经营活动。外部监督主要来源于组织外部的利益相关者，包括权威性的政府监督，带有大众导向作用的媒体监督，掌握资金资源的捐款者监督等，这些监督都能对农村社会组织形成强有力的约束，使其在职责权限内沿着有利于农村社会发展的方向运行。对于农村经济类组织，还应重视财务会计制度、利益分配机制的完善，加快建立健全公开、审计，风险防范等机制。

参考文献：

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