财政部财政科学研究所所长贾康：公共财政与我国新型城镇化发展

朱永行+荣艺华

城镇化是我国经济社会成长的有力引擎和潜力源泉

改革开放以来的30余年，我国坚定贯彻以经济建设为中心的基本路线，积极调整工业化、城镇化发展方略，工业化、城镇化加速发展，取得了巨大的成就，有力地支撑了经济30多年的高速增长。我国城镇化率以每年约1%的速度增长，2011年人口城镇化率已达到51.27%，城镇常住人口首次超过农村人口，达到了6.91亿人。城镇化水平的一路上升是前面30余年我国经济增长的重要内生因素之一，支撑了近年来年均9.8%的GDP增长，未来仍有继续支撑经济增长的巨大潜力。

根据揭示工业化以来市场经济条件下城镇化演进一般趋势的诺瑟姆（Ray M.Northam）曲线（见图1），城镇化率在达到30%之后开始加速，达到70%之后趋于平稳，城镇化率在30%～70%的区间为加速发展期。

图1 城镇化率的演进轨迹

按此经验曲线，我国的城镇化正处于上升最快的发展阶段，其所代表的“弥合二元经济”的成长过程，已经并将继续释放出中国这个世界第一人口大国的巨量需求，并可得到WTO框架下全球市场有效供给的回应，形成继续支撑中国经济高速增长的大循环。城镇化所蕴含的人口高密度聚集、人力资本培养、收入提高、消费提升，进城农民生活方式和社会地位的“市民化”改变，以及基础设施和公共服务的不断升级换代等等，将成为我国经济增长和社会发展的持久内生动力。从国际经验看，城镇化作为现代化的必然要求和主要标志之一，要在城镇化率达到75%～80%甚至更高时，其增长率才会明显趋缓，那么今后伴随着中国现代化进程的推进，城镇化水平的较快提升至少还有20个百分点的巨大空间。如考虑到目前城镇常住人口中还有1亿多人实为未取得户籍、未完成市民化、不能享受与户籍人口均等化基本公共服务的社会成员，则中国目前的真实城镇化水平应在35%左右，未来的提升空间还要更大些，对于支持经济长期高速增长的后劲更强。

因此，总体而言我国经济社会仍处于加速发展的重要战略机遇期，城镇化可以说是支撑我国经济持续增长的最重要的潜能与动力源泉。自从“十五”规划第一次把“积极稳妥地推进城镇化”作为国家重点发展战略并第一次把“工业反哺农业，城市支持农村，加大对‘三农的支持力度”作为城镇化的目标以来，城镇化在国家规划中的地位不断提升。“十二五”规划明确提出，“积极稳妥推进城镇化，坚持走中国特色城镇化道路”，“把城镇化发展战略放在经济结构战略性调整的重要位置上”。党的十八大报告，又进一步强调，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。国家层面上高瞻远瞩的现代化战略定位和新型城镇化概念的提出，成为我国工业化和城镇化快速发展的指导方针，也为解决我国改革发展进入“黄金发展和矛盾凸显相伴”时期所暴露的一系列经济社会矛盾，提供了重要着力点。积极稳妥地推进以“市民化”为核心的新型城镇化，对于加快现代化进程，支持结构调整和产业升级，弥合二元经济，实现城乡统筹发展，提振消费和扩大内需，推进基本公共服务均等化和社会和谐等，都有重要的现实意义和深远的历史意义。

以“市民化”为核心的新型城镇化，肩负着弥合

二元经济、实现城乡统筹发展的历史任务

需要强调，在我国30多年推进城镇化的过程中，必须高度关注的首要问题是城镇化进程中农民工的“市民化”问题。

以户籍测算，我国实际城镇化率在35%左右，远远低于发达国家近80%的平均水平，也低于一些与我国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平，并低于世界52%的平均水平。在多年城乡分隔分治的体制框架下，我国以往城镇化的基本特点是以流动就业的农民工为主体，以流动就业为主要形式，并未很好地完成农村人口向城镇人口“落户”迁徙，也就是城镇发展其实已大大滞后于农村人口转移。要真正使进城农民“市民化”，还存在主、客观方面的诸多障碍。如何克服这些障碍，以便消除在城镇公用基础设施和基本公共服务、社会福利与保障的供应方面对于进城农民工的歧视性政策和非均等化待遇，是新型城镇化和城乡一体化、可持续健康发展的内在要求和基本逻辑。按照党的“十八大”提出的城镇化质量明显提高的要求，需要通盘考虑，在城乡统筹中推进城镇化与新型工业化、农业现代化的协调发展，其实质和核心内容就是以人为本的农民“市民化”。

具体考察，城镇化是一个涉及经济、社会、空间等多重因素的复杂的人口迁移过程和社会发展进步系统工程，未来几十年间，我国将有3亿～4亿人口从农村转为在城镇定居。以实现城乡一体化为目标，积极推进集约型可持续发展的新型城镇建设，同时亦促进农业现代化，才能缓解环境、资源制约，以及收入分配等方面的矛盾，促进人际关系和谐。要走出集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化新路，必然要求以“市民化”为核心，即最终消除户籍制度的歧视，使进城务工定居常住人口以及农村居民，享受一视同仁、国民待遇式的基本公共服务均等化待遇。

我国的城乡二元结构是历史原因、传统工业化发展战略和城乡分治体制的产物。改革开放以来，我国努力发展市场机制，但是在一定阶段上城乡二元结构尚无法得到根本改变，总体而言区域差距和城乡差距还一度有所扩大，“一条腿长、一条腿短”的局面制约了国民经济平稳快速发展，积累了不少矛盾并趋于凸显。以城乡统筹理念推动新型城镇化，有利于减少城镇化过程中对农民造成的权益损失，让进城农民工、农村居民能够与城市居民一样得到公平的公共福利和发展机会，最终使大量农村富余劳动力进城并真正融入城市，拥有和城镇居民同等的身份、社会地位、社会保障等各种待遇。因此，引导好中国这种以“市民化”为核心的城镇化进程，发挥城镇化红利，需要对阻碍市民化的现行户籍制度及其附属的福利制度、农村土地制度、城市社会管理、社会保障制度、城市规划体制、行政区的协调机制等一系列制度，创建条件进行相应的变革。必须在弥合二元经济的历史过程中，通过经济实力、财政实力、制度建设、经济手段和其他各种调控手段与政策措施的优化组合，走出一条伴随新型工业化、服务业升级，同时推进新型城镇化、农业现代化，而最终达到城乡一体化一元经济和谐境界的“中国道路”。

在此过程中的一个明显的现实矛盾，是在城市区域吸引人口聚集的同时，以财政为后盾的公用事业、公共服务对新入居民的有效供给滞后。仅强调理念和政策导向还远远不够，必须在“以行控财、以财行政”的财政分配中，基于客观条件的演变，着力支持上述使全社会成员共享国民待遇的这一融合过程走得尽可能快一些、平稳一些。所以，有必要专门讨论财政支持如何匹配的问题。

推进以“市民化”为核心的城镇化，必须以一元化的

公共财政作为支持后盾

我国传统体制下成型、改革开放后仍有延续的城乡分治的二元经济结构，形成了以户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共投入制度等在内的一系列二元社会制度体系，已产生和积累的矛盾和问题妨碍着城镇化质量的提升。随着大批农村人口进入城镇，近年来，农民工占全国非农就业比重迅速提高，如：2011 年农民工总量已达到2.53 亿人，占非农就业总量的50.7%，首次超过一半。但是，全国80%被统计为城镇人口的农民工都是流动就业，其中举家迁徙的农村人口只占20%左右。这20%举家迁徙进城就业的农民工虽已成为城镇新居民，但大都还缺少一个户籍身份的认定，他们长期在城镇从事服务业或在工厂打工，逐渐融入了城镇的社区生活，成为城镇居民不可或缺的重要组成部分，但是却因为非市民的身份，在福利、住房、教育、医疗等方面实际仍受到歧视性政策等诸多限制。

使农民工及其家庭成员市民化，需要构建统一的就业、社保、定居等制度，需要处理农民工因其农民身份形成的农地权利的合理传承的制度安排，需要解决农民工参与城市社区治理的市民权利的确认与落实等一系列问题。在户籍等问题后面的物质层面的资源配置，首先是公共服务的相应提升和公用事业的扩容。政府是城镇化的规划主体，公共财政是政府处理城镇化问题公共资源配置的主要手段，按照公共财政的内在逻辑和职能体现，消除我国财政的二元特征遗存、构建我国一元化的公共财政，是破解二元结构，走向以“市民化”为核心的城乡一体与现代化过程的重要机制支持后盾。这种一元化的公共财政应体现在以下方面。

（一）按照十八大提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的精神，构建符合公共财政要求和透明高效配置公共资源所需要的全口径预算管理体系，在真正的“全景图”下优化“结构图”，使可用公共资源在优化配置中最充分地支持“市民化”过程

全口径预算管理（Full-Covered Budget Management， FCBM）就是要对全部政府性收支，实行统一、完整、全面、规范的预算管理，即凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出，都应纳入政府预算管理范围。从公共财政建设角度来看，无论是预算内还是过去所称的政府预算外或制度外收入等，都必须纳入全口径预算管理。

2003年10月党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确提出“实行全口径预算”。此后，国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》 中进一步提出“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理”。随着改革的深化，我国已经初步确立了以公共收支预算（政府一般收支预算）、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算为主要内容的政府预算体系，形成了各自相对独立又统一协调联结的有机整体。2012年，财政部门已明确宣布“预算外资金”概念退出历史舞台。党的十八大报告，再次明确强调“全口径预算管理”的原则和要求。在此制度规范框架中，我国应乘势推进一元化公共财政服务于“市民化”的具体机制创新和法律体系建设。

完整的政府预算体系是财政管理制度运行的基本平台。在这个预算体系平台上，应真正废除各级政府和部门的“自筹”和执收执罚中的“收支挂钩”制度，政府部门所有权力环节只能通过财政收入形式获得各种收入，并从事预算法案通过的活动，切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系，从而真正实现财政部门统揽政府收支的一元化财政，使其能够真正成为接受立法机构和社会公众委托与问责的主体。要以“全口径预算”为契机，在政府一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保障预算之间形成统一、对接、协调和均衡的体系，建立规范透明的资金往来渠道，必要时也可建立类似的特别预算或专门预算，从而稳步推进政府预算体系的完善与健全。全口径预算管理体系的内在逻辑，正是在建立一套涵盖所有政府收支项目的预算报表体系的基础上，结合推进预算的编制、审批、执行、监督审查的各个阶段的民主化、法治化水平，使公共资源首先真正形成“全景图”，再在越来越充分的公众参与和监督之下，形成资源配置、资金运用中以公众利益最大化为取向的“结构图”。这是包括预算法律制度规范、预算会计体系、预算权配置、预算管理的范围、预算管理模式及预算报告体系等要素在内的系统工程，也是支持“市民化”过程的最合理、最高效的公共资源配置体系。

（二）在新时期进一步强调全面协调发展，服务全局，积极消除歧视性的、非均等化的问题与弊端，不断推进基本公共服务均等化新举措的出台，最终实现基本公共服务城乡一元化体制和运行机制

在城乡之间提供大体相当的基本公共服务，是公共财政的重要职责和“市民化”必备条件。但是城乡分治下城市偏向型的公共品供给制度，已累积形成城乡差距、农村基本公共服务供应短缺、城乡公共服务不均等现实问题。尤其是，随着城镇化进程的加快，大量农村人口涌入城市，而与之相关的收入分配制度、城乡经济差距、国土开发利用、环境资源开发、社会保障制度、文化教育医疗等改革措施，往往无法匹配和无力跟进，造成了农民工在城镇的非市民化现状，歧视性的、非均等化的问题表现为“半城镇化”、“浅城镇化”问题。这种按照人们的身份和地域，以“城乡分离式”提供公共服务的体制，需渐进消除。在推进基本公共服务均等化过程中，应积量变为质变，致力于消除二元因素，实现城乡之间及整个国家基本公共服务的一元化，即构建面向全体国民、城乡一体、标准统一的基本公共服务体系。这种一元化是城乡居民平等享有基本公共服务和以“市民化”为核心的城镇化的制度基础和保障。

为实现基本公共服务均等化服务于“市民化”的目标，首先，需加快建设统一、规范、透明、合理、有力的财政转移支付制度；其次，应建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，切实增强各级财政，特别是县级财政提供基本公共服务的能力；再次，建立健全区域基本公共服务均等化协调机制和加强中央政府各部门与省级政府间的协调磋商，逐步使区域间基本公共服务范围和实际标准基本一致，推动相关制度和规则衔接，做好投资、财税、产业、土地和人口等政策的配套协调。

（三）使财政分配与国家主体功能区规划、宏观经济和区域发展、土地制度改革等实现全面的协调配合

新型城镇化的推进，涉及主体功能区规划建设、产业结构调整、农村土地流转制度、社会保障制度、户籍制度改革等方面综合的顶层规划和体制机制改革。公共财政在支持新型城镇化建设的进程中，要在规划的政策支持和体制改革等方面积极与国家十二五规划和主体功能区规划、国民经济发展战略、区域发展战略等国家规划，以及土地制度改革等，实现全面的协调配合。

按照国家基本公共服务体系“十二五”规划和实施主体功能区规划、区域发展战略的要求，公共财政要大力促进公共服务资源在城乡、区域之间的均衡配置，缩小基本公共服务水平差距。其中，为进一步消除相关的体制、制度和政策性障碍，增强以“市民化”为核心的城镇化发展的动力和活力，公共财政要配合土地、户籍、投融资体制、社会保障等方面的体制改革和制度创新，提供改革所需要的基本财力保障和制度配套支持。

土地是城镇化的重要载体，而与之相关的重大现实问题是农村基本农田土地使用权的流转制度，和城镇化必然征用土地的“农转非”全套制度如何合理化。已可看清：在我国农村土地的集体所有制无法与市场、法制完整匹配、路子越走越窄的制约条件下，所谓使土地“私有”的方向又至少于政治上在中国不可行，如何处理土地制度这一重大而棘手的难题，是中国统筹城乡和实现民族复兴愿景面临的巨大历史考验之一。笔者认为，未来的改革大方向，可以按照“排除法”，选择集体所有制、私有制之外的唯一余项——国有制，把必保的基本农田和其他所有土地，都纳入“国有”法律框架后，其中对基本农田确立永佃制，在非基本农田用地上则一揽子、一次性、一劳永逸地处理好宅基地、“小产权房”等历史遗留问题（物质利益补偿可以分步按合约实现），进而给予全体社会成员国民待遇，其后即有可能进入一个统一市场中土地产权的规范化、一元化状态：就是我国全部土地都是国有土地，其使用权可透明、规范地流转，凡是土地使用权流转环节上的租金，就进入国有资本预算（基本农田另行处理，实际上可不要求或象征性低标准要求务农者上交农地的地租）；凡是其流转和持有环节上应征缴的税收，就进入一般公共收支预算。生产要素包括土地要素的流转、配置，均可进入无壁垒状态。政府应专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划，同时非农田建设用地由一套市场规则和特许权规则来调节其交易或特定用途配置。除与基本农田用地封闭式流转和发展规模化经营之外，真正把所有土地资源放上统一市场的一个大平台。这个前景，是配套于城乡统筹发展和以“市民化”为核心的城镇化历史过程的一个值得探讨的可选改革方向，如果一旦形成决策思路，公共财政理应支持其方案化实践，推进优化。

（四）使城镇化建设中的财政资金和城投债资金，在来源清晰、风险可控的原则下，相互协调、有序配合

城投债在我国城镇化发展进程中，挥了重要的作用，大大促进了城镇基础设施的发展。但另一方面，作为单一的投融资机制，城投债又具有较大的风险性和不可持续性。

在城投债融资渠道变窄，新型城镇化资金压力较大的情况下，可考虑将公共财政资金与城投债资金以统一规划、风险各担、协调有序的方式联合运用。相关的联合机制设计还需要进一步的考虑完善，但应该在一元化财政框架下来进行。

责任编辑：印颖 罗邦敏

参考文献

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