农村校车安全事故背后的教育公平问题

李明珠

(兰州理工大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730050)

2014年7月10日，湖南省湘潭市雨湖区响塘乡金桥村乐乐旺幼儿园一辆校车，在途经长沙市岳麓区含浦镇干子村时翻入水库，致车上11人死亡，其中包括8名幼儿，而这起重大的交通事故只不过是近几年来频发的校车事故中的一例而已。为了应对频发的校车安全事故，进一步加强校车安全管理，保障学生交通安全，我们国家在2012年4月就出台了《校车安全管理条例》，而且，此后教育部也年年重申各地应遵循该条例保障校车安全，但现实情况是，在此条例颁布前的两年半时间里，共发生了22起校车安全事故，而此后校车事故量也并没有锐减，至今依然发生了21起，与此前数量相当［1］。可见，条例的出台与教育部的多次强调并没有遏制校车事故频发的苗头，反而折射出校车管理上存在的各种问题。校车虽然是合格校车，但是依然无法避免学童交通安全事故的发生。

根据公安部统计，我国每年死于道路交通事故的人数平均在10万以上，伤残达50万。而从2010年至今近五年来，全国至少发生43起校车安全事故，约8成均有致死情况，死亡人数达到153人，其中多数是幼儿［2］。而据北京师范大学教授袁桂平的调查，在近五年的校车安全事故死亡人员中，有74%是农村学生，伤残的农村学生占40%，49%的校车事故发生在义务教育阶段，50%在幼儿园。那么，造成农村校车事故频发的原因是什么，又应该如何解决呢?

一、校车安全事故起因分析

(一)专用校车不能满足需要，有关校车安全的法规没有落实到位

1.专用校车缺位，非法运营车辆存在重大隐患。校车经费是困扰校车安全的重要因素，而国家财政保障不到位则是校车经费困难的根本原因。校车经费财政来源与补贴数额没有明确的制度规定，财政补贴数量整体不足，无论中央和地方财政每年对校车的投入数量既不固定，数额也小，无法解决实际的校车购买需求;校车经费财政补贴地区间的不平衡，越是对校车需求更大的农村等边远山区，得到的财政补贴越少;校车经费使用缺乏有效的监督机制，一些地区和学校有挪用校车财政补贴现象。而且由于专用校车的高度专业性导致了其用途的相对单一，除了用作上下学时段接送学生外，其他空闲时间只能闲置，所以其较高的运维成本对于学校而言是一项较大的负担。特别是在经济欠发达地区的学校，往往会出现学校买得起，但用不起校车的现象。据统计，截至2011年4月，全国各级各类幼儿园、小学、初中共有用于接送学生上下学的车辆285000多辆，符合《专用小学生校车安全技术条件》的车辆有29 400多辆，占了10%多点，近29万辆的“校车”中，只有50600多辆是学校自己出资购买的，大量“校车”都是由学校向校车服务公司或者公交、客运、旅游公司租用，家长合伙租用也占了不小比例［3］。中央和地方财政对校车经费补体不到位，学校教育经费的困难，使得许多学校或校车运营公司为降低校车运营成本而使用不合格校车，农村把报废车、拼装车、微型面包车、两轮摩托车、三轮农用车、拖拉机作为校车，学生们乘坐这些交通工具上下学，给交通安全埋下了重大隐患。城镇私家车接送孩子上下学造成交通拥堵、能源浪费、空气污染现象严重，这也给交通安全埋下了祸根。

2.有关校车安全的法规没有落实到位，无法从法律上保障学生的权益。尽管政府不断加强对校车安全的监管，自2012年先后出台了《校车安全管理条例》《专用小学生校车安全技术条件》《专用校车学生座椅系统及其车辆固定件的强度》等校车安全监管制度和校车强制性国家标准。但是，频繁发生的校车安全事故，证明一系列的规章制度只是纸面规定，并没有落实下来，制度没能保障校车安全。教育部门虽然整合校园资源，撤并学校，使得大多孩子被迫坐车去学校，但孩子的出行安全没有明确的保障范围，再加上并没有明确的监管责任，教育部门在校车问题上并没有获得明确的事权以及管理权，很难协调相关部门。而交警部门主要致力于对路面的掌控，由于执法人员数量有限，集中整治后很难起到真正的杀一儆百的作用，难以从学校源头上加以控制，尤其是校车驾驶司机往往都是打“游击战”，所以仅仅从路面掌握难以处罚到本质上的超载运营［4］。所以在现实中，这些规定几乎是一纸空文，封闭的厢式货车、普通载人客车、公交车，甚至在一些农村地区，农用三轮车、手扶拖拉机和报废车辆等都会被作为校车使用，车辆超载更是普遍现象。

3.相关主体安全责任意识不高，超载现象严重。有些车辆基本上没有去安监部门登记车辆运营，校车司机也没有经过正规的职业培训和安全培训，安全意识、责任意识和守法意识都非常淡薄。司机除了自己基本工资以外，校车运营的油费、保险费、过路费等加起来一个月的开支需要七八千元，成本高、利润低，所以，为了多拉学生、多赚钱，根本不会考虑是否超载，不遵守交通纪律违规行驶普遍存在。据《校车安全管理条例》规定，校车载人不得超过核定的人数，不得以任何理由超员。但在发生事故的校车中，有的学校临时雇用社会车辆，每月收取学生100元的乘车费用，因超载严重，部分学生有时要站着乘车。几乎所有的涉事校车都不符合标准。有些校车驾驶员，为了节省燃油费用，宁愿冒被交警查处的风险，实行超载。更有甚者，为了多拉些学生，一个座位上挤两三个;甚至把车内的座位拆下来，以扩大车内空间，让学生一个挨一个地站在车厢内。以上诸种，人为地促成了“超员”现象的发生。

(二)教育资源配置不公平

农村校车安全事故频发的另一个原因是:自2001年开始至今的撤点并校政策使得学生的上学距离成倍增加，不得不乘坐各种不规范的校车，从而带来了交通隐患。2001年国务院出台了一份名为“国务院关于基础教育改革与发展的决定”的文件①该文件第十三条要求地方政府“因地制宜调整农村义务教育学校布局”，表示要“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校。，根据该文件的精神，中国开始整合农村教育资源配置，实施了农村“撤点并校”，将临近村落的学校进行合并，发展成中心学校。“撤点并校”在大量补贴资金的推动下迅速席卷农村，在这一政策的实施下，在10年时间内，我国农村普通小学数减少了近一半，其中县镇以下的村小和教学点是主要的撤并对象。

“撤点并校”的最合理理由就是因为人口结构变化，适龄生源不断减少，造成农村教育资源利用率不足，所以要“优化教育资源配置、改善办学条件”。但事实上，学校减少的幅度比生源减少的幅度要大得多。而且，由于许多地方政府盲目跟风，不顾学生就学路程、寄宿条件等，为合并而合并，给广大农村学生及其父母带来了更重的负担。

撤点并校的直接后果就是，乡村孩童的交通成本增加。我国《义务教育法》规定，一个学校的辐射半径应是2.5千米，但学校布局调整后学生平均上学距离从1.6千米增加到4.05千米。2011年10月，《时代周报》的记者在宁夏采访时发现，合并后的小学与学生家庭的距离甚至超过了15千米。在增加的上学距离面前，交通工具迫在眉睫。上海一家评估机构曾按美国校车案例测算，中国专用校车需求空间约为80万～100万辆。而现实情况是，中国在校中小学生约2.33亿人，保守按1.5亿中小学生计算，当前符合标准的专用校车仅为1万辆左右，学生千人保有量仅为0.12辆。然而紧缺的不仅是车辆，还有安全保障。同期在各类中小学生安全事故中，有32%发生在上学、放学途中，其中交通事故占19.64%［5］。

更令人痛心的是，近几年一些恶性的安全事故发生在幼儿园的孩子身上。不少专家指出，由于幼儿园阶段的教育不属于义务教育范畴，它的发展无法可依，问题更难解决，更应引起社会足够的重视。专家介绍，国外的校车主要是针对中小学生的，从未有学龄前儿童坐校车上幼儿园的，幼小的孩子更应该就近入园。

因此，在2014年，无论是从媒体报道的情况来看，还是从学术调查研究结论来看，很明显，撤点并校在某些地区不仅没有带来农村教育的欣欣向荣，反而导致上学难、辍学增多、公共安全事故频发等问题。甚至还有研究显示，缩小城乡教育之间差距的愿望也未实现，反而有进一步拉大之势。

二、如何解决校车安全问题

中国的情况非常复杂，各个地区发展校车面临的问题也不一样。在教育资源和经济资源整体都占优的城市，就近入学与发展校车的矛盾并不突出，有些地方两者甚至是可以兼得的。但是在农村，两者的矛盾变得尖锐起来。许多呼吁优先保证就近入学的人，他们实际上考虑到的也是农村的情况，去年末几次大的校车事故都是发生在农村，这是因为在各种资源都有限的情况下，农村教育不得不经常面临公平与效率的抉择，就近入学与发展校车谁优先同样是这种逻辑的延伸。

(一)当务之急是规范校车管理，健全政府主导下的校车安全监督机制

1.加快落实《校车安全管理条例》的执行工作，继续做好完善校车安全规范的立法工作。因为2011年为校车事故最多的一年，达到了14起，所以在温家宝总理的推动下，2012年4月5日，《校车安全管理条例》由国务院公布并实行。《条例》对校车的管理责任主体、校车使用地区、制定和修订校车安全国家标准的部门、校车驾驶人资格、校车通行安全、校车乘车安全、相关责任等进行了规定。2012年5月1日，国家标准委发布《专用校车安全国家标准》，此《标准》被业界称为新校车国标，由两项强制性国标《专用校车安全技术条件》和《专用校车学生座椅系统及其车辆固定件的强度》组成。这两项国标明确了校车及座椅系统的各项技术指标和试验方法，更加注重车辆安全性能、车辆配置的人性化、车辆安全管理的可操作性。但是，就我国立法实际而言，在农村校车安全保障与发展等方面的立法与规范还存在很大不足。立法缺失，带来的是农村校车发展的无法可依、无法可施，严重影响到农村校车的安全运行及发展。为此，基层政府必须从实际出发，实事求是，制定出符合农村地方校车发展的法律法规，对农村校车的类型、设计、制造标准、运营管理、通行规则等多方面进行严格规范，建立健全农村校车安全法规体系，保障农村校车安全发展，从而更好地维护农村校车安全运行秩序，避免不合理的校车运行以及更好地避免“黑校车”的存在。

2.健全政府主导下的校车安全监督制度。《校车安全管理条例》虽然注意到校车安全监督的重要性，但在具体规定中存在以下问题。首先，条例指出由地方政府负总责，各部门齐抓共管校车安全工作，但并没有建立相应的工作机制，即负总责的机构没有明确、各部门对校车安全的分工没有明确、各部门工作衔接机制没有明确，其结果很可能会造成各部门之间要么都争着管、要么都不管的局面。建议由各级政府成立专门的校车安全监管机构，直接负责校车安全监管工作，并有权协调其他行政部门。其次，条例将校车安全管理工作划归学校不妥。如果学校是对自有校车进行管理，那实际上是让学校对自己监管，其效果取决于学校的自律性，这显然并不可靠;如果让学校管理其他主体的校车，一方面学校作为事业单位没有相应的行政管理权，另一方面，其他主体的校车运营权并不由学校决定，对其他主体校车安全状况，学校事实上无法监管。

因此在农村校车发展中，基层政府要加强对农村校车的管理，对农村校车进行统一的安排调度，同时，逐步完善以基层政府为主导的，多种利益相关方参与的运作机制，严格完善校车的准入标准体系。基层政府是农村社会公共服务的主体，为此，要更好地做到为人民服务，有关部门应当建立、健全校车安全管理信息共享机制，确保信息共享，资源共建，履行好校车安全管理的相关职责。作为利益相关各方，也必须承担起自身责任。生产校车的企业应当建立、健全产品质量保证体系，保证所生产(包括改装)的校车符合校车安全国家标准;不符合标准的，不得出厂、销售。同时，生产校车和承包校车者必须负责好对车辆的维护和安全保障，确保校车安全运行［6］。

3.制定车辆安全性能的特殊化标准，严格校车准入制度。校车作为一种特殊车辆，对其安全技术性能应有特别的规定，可以说，高规格的校车准入制度，是校车安全运行的前提保证，这也是我们当前亟须解决和完善的一项工作。

首先，应借鉴国外校车安全标准制定内容上的相关规定，结合我国车辆状况实际，制定、优化现行车辆安全技术标准，突出校车车辆技术性能的高标准，在车辆的制动、碰撞、紧急出口、车内结构等方面予以特殊规定，全面提高校车的安全标准。据统计，在美国，坐校车的安全系数是坐家庭轿车和公共汽车上学的40倍。法律还规定，小型校车因为受到冲撞容易出事，所以每个位置上都必须装有安全带。大型校车在座位上装配了防撞安全座椅，虽然相对比较安全，但很多州也规定必须装配安全带。

其次，出台有关校车车型标准化的规定，统一校车车型和规格。针对各地学校规模、学生人数的差异性，确定几种校车车型以供各学校选择，规定其他车型一律不得用于校车运输。这既有利于统一车辆规格，便于管理，又能有效杜绝当前非专用校车及“黑”校车的上路运输。目前的现实情况是，很多地方未能严格推行校车准入制度，很多车辆刷上黄漆就可以充当校车来使用，比如这次湘潭校车事故的车辆，本身就是一辆报废的面包车。

4.明确校车运营的责权分工，解决经费短缺问题。当前，如何让学校买得起、学生坐得起专用校车成为我国校车发展亟待解决的问题。随着我国校车发展的起步，部分省市和地区对校车出台了一些地方法规，探索了对校车规范化管理和经营模式，并取得了一定的成效，但仍解决不了校车运营中存在的管理、责任、亏损等“瓶颈”问题。对此，我们可以借鉴国外的一些经验。在美国、加拿大等国家，经营资金由政府对校车企业给予补贴。同时政府采取商业经营方式，招标拍卖校车经营权。学校只负责监督安全和制定校车运行规则，这样就减少了风险责任承担;承运校车公司只要加强安全服务、履行合同，就会有稳定的收入保证。据统计，美国政府平均每年要为一个正常孩子坐校车支付520美元，为特殊儿童支付2400美元。这些费用如何支出，要由纳税人共同决定［7］。这给人的启示是，校车其实也是一个公共服务问题，因此，它需要政府来承担有关的职能。而从农村、城乡结合部的问题来看，许多孩子不得不到离家很远的地区上学都是因为政策的调整所致，政策调整了又没有相关的福利保障，他们的校车问题更是需要公共财政补偿。

5.提高校车驾驶人的准入门槛，建立校车驾驶人资格考核机制。只有通过一系列考核获得校车驾驶资质的驾驶人方可从事校车驾驶。校车驾驶人的资格考核，除了设定驾龄、安全驾驶信用等要求外，还要在驾驶技能、心理素质、人员管理及急救等方面做特别规定，为安全驾驶校车、减少事故提供保障。美国的校车司机都是经过特别挑选的专业司机，大多为女性，这是因为女性比男性更加细心谨慎。相关法律还规定，一个司机如果在4年内罚单超过3张，就没有资格当校车司机。中国的《校车安全管理条例》第二十三条也有类似规定:比如说校车驾驶员应取得相应准驾车型驾驶资格3年以上，年龄不超过60周岁;最近连续3个记分周期内没有满分记录;无饮酒或者醉酒后驾驶记录;最近1年内无驾驶客运车辆超员、超速等严重交通违法行为等。

(二)长远对策是合理配置教育资源

此次国务院法制办出台的《校车安全管理条例》第三条有如下规定:县级以上地方人民政府应当根据本行政区域居住的学生的数量和分布状况等因素，依法制定、调整学校设置规划，保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学，缩短上学距离，减少交通风险。这说明政府已经注意到农村撤点并校带来的问题，但其实撤点并校只是表层的原因，更深层的原因还是城乡教育不公平的问题。所以在大规模向社会征求意见的过程中，有许多意见提出，解决学生上下学的交通安全问题，不能仅考虑校车本身的安全，校车再安全也会有风险。

所以，与其把钱花在校车上，不如用于就近建校上。一辆专用校车就要几十万元，再加上每年几万元的运行费用，超过农村建一所小学或教学点的费用，既不安全，又不经济。但就近入学面临的问题是农村生源稀少——现在农村地区有的村庄只有十几个学生。这并非因为农村人口减少所致，而是因为多数学生选择了“择校”——到城市有着优质教育资源的重点学校就读。显然，城乡教育资源的不均衡才是农村生源稀少的根源，所以要解决校车安全问题，更重要的是要合理配置教育资源。

1.政府要增加对农村教育的投入。长期以来，很多地方政府和教育主管部门为了打造“地方名校”，一味地把大部分资金投入到城市的重点中小学的建设，而对农村教育投入寥寥无几，如此造成了城乡教育差距拉大，强校愈强、弱校愈弱的现象。所以，各级政府要建立和完善教育公共财政的投入体制，加大农村教育投入，坚持教育经费投入的总量，从根本上解决农村教育经费不足的突出问题。调整各级政府支出结构，提高农村教育支出在财政支出中的比例，加强税收制度的完善，激励社会和个人对农村教育事业的支持力度。同时要想办法在社会生活中鼓励各种社会捐款流向农村学校，强化城市优质学校对薄弱学校的帮扶，从制度上建立“手拉手”的整体帮扶关系，实现城市对农村学校的支持。

2.农村师资紧缺，教师学历低、工资待遇低是当前农村教育不公平中亟待解决的问题。目前农村不少地区优秀师资流失，大量代课教师的出现说明现行农村教师培养、聘任制度上存在着严重的缺陷。城乡教师工资待遇差距太大，使得农村的大批优秀教师流入城市，这更加大了城乡师资力量的悬殊，对本来就落后的农村教育而言，无疑是雪上加霜。当务之急，要建立一套补偿机制，着力提高工作、生活条件相对落后的农村教师待遇。尝试打破城乡二元的传统格局，推行城乡一体化的基础教育的做法值得重视和推广。农村教师除了和城市同一级别的教师统一工资标准外，还有额外补贴。在师资分配上，政府要按照公平原则进行适当的调整，建立农村学校教师“进得来、出得去”的合理流动机制和农村学校教师“留得住、待得长”的保障机制。积极鼓励城市优秀教师，特别是青年优秀教师到农村学校轮教，把其作为提升、晋职的条件，并作为制度固定下来，以解决农村学校优秀教师缺乏的问题。

总而言之，如果地方政府不增加对农村教育的投入，不提高农村教师待遇，农村教育资源不能得到优化，即使在农村建再多的学校，也无法保证学生都能就近入学。学生不能就近入学，学生的人身安全自然也难以保证。所以政府不妨把买校车的钱，甚至更多的资金投入到农村教育资源优化、提高教师待遇、增加农村教育教学设施上，只有这样，才能把那些“择校”的农村学生吸引回来，就近建校才有意义。

退一步说，如果我们不能创造条件让学生就近入学，并保证他们接受教育的公平性，那么发展校车依旧是必要的，我们期待规范的校车制度的出台来最大可能地减少校车事故的发生。同样，如果我们不是单纯为了安全而让学生就近入学，而是充分保证他们在就近入学后还享受到了更优质的教育资源，那我们可以把有限的资源先投入到教学上，毕竟发展校车只是整个教育系统不断发展和完善的一部分，它不是改善教育状况的根本方法。所以，关于校车的争论虽然看似激烈，但是未必要做非此即彼的选择，也不应以多数人的意见淹没少数人的声音，只有结合本地实际，从公平与效率的角度去权衡利弊，才能为校车发展打开一个良性的路子。

［1］李文姬，贾立平.超载致村镇校车事故多发［N］.法制晚报:2014-07-14.

［2］2014年校车交通事故［EB/OL］.http://www.chinanews.com/sh/2014/07-14/6384133.shtml.2014-7-19.

［3］李秀卿.2011平均每月一起校车惨剧，合格校车仅3万辆［EB/OL］.http://news.ifeng.com/shendu/fzzm/detail_2011_12/28/11630047_0.shtml.2011-12-28.

［4］方昌勤，翟琴琴.农村校车安全问题的对策与思考［J］.现代商贸工业，2012，(3):54.

［5］叶铁桥，陈一村.中小学撤点并校十年利弊引争论［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/c/sd/2011-12-24/053523686705.shtml.2011-12-24.

［6］胡晓欢.农村校车安全保障的路径选择及其价值担当［J］.长春理工大学学报，2014，(4):49.

［7］安晓敏，邬志辉.美国中小学校车制度及其对我国的启示［J］.外国教育研究，2011，(4):61.