论人民法院司法改革的中心环节∗

蔡才昂，凌定胜

(1.华东政法大学上海201620；2.上海开放大学城市公共安全管理学院，上海200433)

司法摆脱皇权附庸的理论早在孟德斯鸠的经典论著《论法的精神》中已经确立，并逐步发展成为现代法治社会的标杆。世界上142个国家的成文宪法，有105部宪法规定了司法独立原则。其他国家虽没有直白的成文表述，但其司法实践无不遵循独立司法的宪法惯例，并确定了司法独立作为实现司法公正的不二法则。1987年8月联合国经济与社会理事会通过的《世界司法独立宣言》（草案）第2条规定：“每个法官均应自由地根据其对事实的认定和对法律的理解，在不受来自任何方面或由于任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、威胁或干涉的情况下，对案件秉公裁判。”第3条规定：“在作出裁判的过程中，法官应与其司法界的同行和上级保持独立。司法系统的任何等级组织以及等级和级别方面的任何差异，均不应影响法官自由地宣布其判决的效力。”我国加入世贸组织后，世贸协议充分尊重成员方的司法自主权，但也把各成员方内部的独立司法作为一项原则性要求。世贸协议的“透明度”原则要求各成员方的法律制度应保持统一性、独立性，包括立法、执法和司法的统一规范性和独立性。司法独立，不仅是我国作为世贸组织成员方所应当履行的义务，也成为中国迈入全球一体化的门槛。

党的十八届三中全会报告提出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。”“健全司法权力运作机制，完善主审法官、合议庭办案责任制，让判者裁判、由裁判者负责。”十八届三中全会的报告阐明了司法改革“独立”的目标方向与改革“公正”的价值取向。报告所依据的就是《中华人民共和国宪法》第126条之规定：“人民法院依照法律规定独立行使审批权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”就人民法院而言，司法改革就是“从审判制度上保证人民法院依照中华人民共和国宪法独立公正地行使审判权”。

一、司法改革应揭示中国司法体制的矛盾两重性

民主法治是西方资产阶级革命通过暴力的形式确立，并由无产阶级专政新型国家通过民主改革得以发展和逐步完善起来的。社会主义改革是社会主义制度的自我完善与发展。同属上层建筑的司法制度改革，旨应揭示中国司法体制的矛盾性及其双重性：一是中国社会治理对司法需求的空前历史紧迫性与中国司法的先天不足性之间的矛盾。二是这种紧迫需求性与司法权威本身尚未获取社会理性认同之间的矛盾。我们认为，只有揭示司法改革的这对矛盾性，才能为当前中国司法改革定性、定量，才能解决司法改革的中心环节、检验标准等一系列问题，才能为司法改革的启动、深化提供内源性动力，才能克服审判实践的或然性，抑制司法改革中各种悲情的躁动和暗涌，降低改革的成本，保证改革的顺利进行。有学者曾经说过:“审判独立——尤其独立于行政机关——本身不具有终极的价值，它本身不是一种目的，而只具有一种工具性价值，它的最终目的是确保另一价值的实现——法官公正而无徇私地解决争端。”[1]

在过往的改革中，尤其在审判方式改革层面，存在着权力重新分配的“重新洗牌”式的现象。改革的出发点与归宿是权力制衡，其价值取向指向裁判权的互相制约，而忽视了公正与效率的最高最终标准。公正是诉讼的第一价值，效率是诉讼的第二价值。判定司法改革成效的标准，也应以公正与效率作为终局价值取向。公正的裁决不仅体现为案结事了，社会矛盾的消除，社会秩序的恢复，还体现为社会伦理效益：包括对社会合法关系的保护而实现管理秩序的维护，对冲突行为的预防和抑制，对正义的伸张，社会公德的倡导和社会对司法的正面评价，党和人民群众的关系得以密切，等等。不公正的裁决，不仅直接侵害当事人合法权益，更导致社会公众对统治阶级的消极评判。至于诉讼周期的延伸、国家赔偿程序的启动、审判资源的浪费更是不在话下。由于诉讼是局部人民内部矛盾在社会冲突中的最终解决途径，诉讼周期也成了这种矛盾得以存续的最后期间。审判效率的提高，诉讼周期的缩短，各种违法犯罪行为对社会意识形态的冲击也因正义的及时伸张而消弭，社会关系得以及时调整，社会生活得以恢复，冲突双方因诉讼所承受的社会舆论压力由于得到及时的评判而消除，涉讼滞留标的物也得以尽快回归经济生活。因此，司法在追求公正的前提下提出成本效益论，就是要降低诉讼成本，提高审判效率，节约有限的审判资源。从而使公正能在低成本下实现，但公正并不因此而廉价，公正只是对更多的人来说是更加容易获取罢了。因此，公正与效率，应当成为检验司法改革成败的唯一标准。

二、司法改革的中心环节

推行司法改革，就是要按照党的十八届三中全会的精神，建设具有中国特色的社会主义司法独立运行机制。改革扎根于中国的实际情况，坚持马列主义毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”的重要思想和科学发展观。改革涉及多个层面：一是人民法院司法管理体制改革；二是法院内部司法行政管理制度改革；三是审判方式改革。

首先，马克思主义观点认为，“坚持党的领导与完善党的领导是辩证的统一”。“法治中国”已成为党的治国方略。独立司法体制不仅是执政党对司法管理体制所作出的政治承诺，而且为宪法所确认。党对人民法院的绝对领导应当是对人民法院的政治路线、方针、政策的领导，使人民法院审判事业坚持社会主义方向，而不是对人民法院具体审判业务的领导。对具体审判业务的指导也不是实现党领导人民法院的具体形式或有效途径。司法独立体制改革，不仅不是削弱、摆脱执政党的领导，恰恰是新形势下巩固党的执政地位，改进和完善党的执政方法的重要举措。司法独立当然输出司法统一。人民法院实现人财物的垂直管理之后，更有利上级法院的主要职能的实现，那就是：保证法律在其辖区内的统一适用。司法统一于党于国均是执政事业的磐石。

其次，人民法院内部司法行政管理制度层面的改革。这是人民法院司法改革的第二层面和中心环节，也是释放司法改革的活力所在。由于长期受计划经济体制和原苏联高度集权模式的影响，我国人民法院的司法行政管理制度长期体现着浓厚的军事色彩和行政色彩。从法官的着装到案件的流程管理，乃至法官等级与行政职级对接折算，等等，无不为这种色彩所体现。其导致的结果就是法院的权威与法官的职业荣誉感始终无法确立。社会主义改革是社会主义发展的动力。改革就是要解放生产力、发展生产力。如果说经济体制改革的成功在于实现了政企分开，增强了企业的活力（其根源又在于确立了职工在企业中的主人翁地位）的话，那么，“司法”做为提供“正义”这一公共产品与服务的机构，其改革也应剑指司法生产力的解放与发展。司法改革的中心环节应定位在法官独立人格的形成，合议庭的独立审判主体的确立。理据是合议庭做为审判组织，构成了国家司法体制的最基本单位，是人民法院运行三大诉讼法国家机器的载体。《中华人民共和国人民法院组织法》第10条规定：“人民法院审判案件，实行合议制。人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。人民法院审判上诉案件和抗诉案件，由审判员组成合议庭进行。”

原最高法院院长肖扬指出：“人民法院改革的指导思想是努力建立公正、廉洁、高效、运作良好的审判工作管理体制。”其核心就是要建立富有生机活力的合议庭独立审判制度。就司法改革第一层面与第二层面的关系来说，人民法院的司法体制改革与法院内部的司法行政管理制度改革是两个截然不同的概念，但两者又是统一的辩证关系。人民法院的司法体制改革是人民法院实现内部司法行政管理制度改革的前提和保障，人民法院的内部司法行政管理制度改革是人民法院司法体制改革的表现形式，是法院司法体制改革在审判实践中的具体体现。人民法院的司法行政管理制度又最终体现为合议庭权责制的落实，合议庭成为真正的独立审判主体。换言之，法官独立办案实现了法院独立办案。落实合议庭权责制度就是实现了司法独立审判的法则。独立审判的实现，形成了独立的司法运行体系，该体系不仅隔离了来自法院本身的行政干扰，更为重要的是排斥了来自法院外部的行政干预。正如马克思所说：“法官除了法律就没有别的上司。”合议庭权责制度的形成，为司法独立的实现营造了一个一维空间。在这个空间，法官只忠诚于法律。公正判决完全依赖于法官的法律良知、内在道德和涵养形成的内心确信。它切断了非法定因素对司法权的渗透，从而实现了真正意义上的司法独立。

此外，合议庭的独立审判原则也是由“直接言词”原则所决定的①“言词原则”决定诉讼程序具有“听讼”的性质。这种“听讼”的司法过程亲历性的原则，要求裁判结果除了法官的意志外，应排除任何权力的渗透。“审”和“判”的内在联系决定了“审”成为“判”的必然前提，两者的结合确立了“审判”的统一性和独立性。。这就涉及到第三层面的改革问题。第三，审判方式改革。笔者认为，这是属于工作方法层面的改革，强调以庭审方式为核心，以“举证”和“采信”规则为主要内容，实现公正高效的诉讼价值取向。审判方式改革是司法改革的一个低层面改革，但如果这一问题没有解决，改革的力度始终是有限的，是不彻底的。因为审判方式改革的不彻底最终导致人民法院体制上的“内生资源”和“外部资源供给”的不足而导致的“司法地方化”问题[2]。原最高法院院长肖扬曾经说：“我们现在的改革还只是法院的改革，还不是司法改革，现在的改革只是起点。”审判方式改革应当突出、强化庭审的功能，定位庭审承担当事人充分辩评和质证、认证的功能。合议庭权责制度的确立使合议庭在失去“行政把关”之后，更加自觉地注重庭审功能，一系列围绕“举证”与“采信”两大环节的证据规则将应运而生。

三、合议庭权责制的构建

每当我们呼吁独立审判之际，社会回应普遍诟病、质疑当前法官素质（包括思想道德素质和专业业务素质）尚不足以开启这场改革。这种回应不应成为我们固步自封的阻力，更不能成为扼杀这场改革的借口。与其说是由于法官素质尚不足以应对这场改革，倒不如说是由于这场改革的迟缓启动才导致法官素质的现状。“素质论“实际上还是既得利益集团借以行政权力对裁判权的“杯葛”和“干预”。妄论这种误导对司法独立的干预，其本身就是以牺牲效率为前提的。实践证明，司法腐败并不因为行政审批程序的增加而减少，繁琐的行政审批程序本身反而可能增加腐败的环节。只要权责分明，即便弱化行政管理，即使是独任审判也能实现公平。否则，即使层层把关，反而容易滋生腐败。而且“责任可以因为人多而趋向模糊，荣誉可能由于人多而微不足道”[3]。司法改革的成功取决于司法力量与司法生态环境的高度协调，真正意义上的公正的实现需要法官素质的提升，更需要合议庭权责的明确。

构筑合议庭独立行使审判的权责制度，应遵循审判规律②笔者认为：就审判规律而言，审判阶段更倾向于“公平”，执行阶段更追求“效率”。。在权责一致的基础上实现审判权的运行。具体内容包括：

（1）权责内容体系。这是合议庭独立行使审判权的核心系统，它确立了合议庭清晰的审判主体，划分了合议庭与法院内部其他科室不同的职责分工，明确了合议庭独立行使裁判权所应配置的权限和应当承担的责任。它体现了人民法院独立行使司法审判权的最终落实，树立了法官独立人格、职业荣誉感和使命感。

（2）组织结构体系。它是合议庭内部的组织架构体系，作为合议庭权责体系的承载者，并由此衍生出合议庭成员之间及其与审判长、庭长的权责关系。后文将重点再作论述。

（3）运行机制。这是裁判权在合议庭组织结构体系中有效运行的实现方式，是以庭审和证据为中心的审判流程的动态外在表现。

（4）框定系统。它是上述权责体系、组织结构体系、运行机制以规章制度形式体现出来的结果。

以上系统，明确了合议庭独立行使裁判权应承担的职责和所具有的权限，基本反映了三大诉讼的基本内容和活动方式。权责体系的构建，使合议庭成为司法裁判权运行的中心，合议庭成为独立审判、自负责任、自我约束的司法主体。合议庭权责制度的建立，也为人民法院内部司法行政管理制度注入生机与活力，人民法院科学的司法行政管理制度也将围绕合议庭为核心而重新构建。

四、重构合议庭的几大关系

落实合议庭独立审判的权责制度有赖于几方面关系的协调，包括：审判长的角色定位及其与合议庭成员的关系；合议庭与庭长的关系；合议庭与审判委员会之间的关系。

(一)合议庭成员之间的关系

《法官法》将助理审判员列入法官的序列，由于审判员是由同级人大常委会任免，而助审员是由法院任免，这种法院任免法官的制度本身就值得商榷。在审判员与助审员共同组成的合议庭中，结合我国当前审判队伍的现状，建立“主审法官”制度尤有必要。在主审法官制度的设计上应把助审员定位为“法官助理”，明确其作为法官助理的职责分工，同时考虑保证其作为法官助理的工作积极性和作为增加合议庭透明度的一个重要因素。

(二)审判长选任制

审判长选任制严格体现审判直接原则，解决“审”与“判”脱节的弊端，是建立科学的法官制度、推进人民法院人事制度改革的重要措施。根据现有法律规定，选任制并没有赋予审判长在合议庭之外的任何权力，审判长的职权范围仅限定在合议庭之内，其职能开始于审判程序启动之时，结束于程序终结之际，而且即使在此期间也没有授予审判长任何行政管理上的权力。其职能仅体现在对案件的审判流程管理起主持和协调作用。审判长的这种职权并不能为其合议表决时带来更多的表决权，审判长与合议庭成员行使着平等的表决权。关键在于实行审判长选任制之后，应避免把“审判长”与行政上的“长”相混淆，避免将原业务庭长的行政权力在庭长与审判长之间重新分配。避免了在建立合议庭独立审判的权责机制之后，特别是实行审判长选任制之后，在合议庭内部重新设置了行政长官管理模式。

(三)合议庭与庭长的关系

合议庭作为独立的审判单位，其职能体现为单一的审判职能。就目前而言，合议庭与业务庭长之间的行政管理关系将长期存在。第一，合议庭作为单一的审判组织，各合议庭之间绝对独立，对各自审理的众多个案无论是事实认定抑或法律适用所体现出来的共性，需要在各合议庭之上有一个相对宏观的审判管理层面予以总体平衡、把握；第二，节约审判资源、提高审判效率这些外部问题是合议庭自身所无法解决的，需要运用行政管理手段进行合理配置。需要庭长对各合议庭的审判力量进行统筹、调度。第三，加强合议庭的行政管理也是审判规律的必然要求。比如一个合议庭审理的案件的判决结果须以另一个合议庭的判决结果为依据，行政协调就显得尤为必要，等等。因此，如何重新定位庭长的权责是我们面临的一个新的课题。笔者认为，合议庭作为一线审判队伍，由于业务庭长最贴近基层，对合议庭的业务统筹协调和服务监督的职能非庭长莫属。在落实审判长选任制之后，应该对庭长进行统筹协调和服务监督作具体规定：对“统筹协调”的具体范围和层面，“监督服务”的具体方式等一系列问题进行实际操作层面的规定；明确庭长指导合议庭统一适用法律的具体途径、方式和范围；庭长除了亲任审判长对个案直接审理外，庭长的职能更多地应从原来的“管案”转变为“管庭“，充分利用庭长既贴近审判实践又能对各合议庭进行宏观管理的特点，及时总结审判工作经验，发现新情况，解决新问题。逐步实现庭长由“行政化”管理模式向具有法官职业特点的“职业化”管理模式转变。

(四)合议庭与审判委员会的关系

合议庭和审委会都是人民法院的审判组织，合议庭在审委会的直接领导（注意：不是指导）下开展工作，对重大疑难案件和合议庭意见有重大分歧案件，审委会的决定，合议庭必须服从执行。审委会做为法定的审判组织，其功能不应弱化，相反更应强化。有人认为“因为审委会讨论案件的范围过宽、数量过多，势必会造成独审审判员与合议庭功能上的减弱”。问题的症结并不在于审委会制度本身，而在于审委会的运行机制。审委会对合议庭的指导本身就区别于庭长的行政管理模式，审委会委员制的管理模式更不能与业务庭庭长首长制的管理方式同日而语。审委会制度本身更多地是赋予了司法裁判权的功能，其立法精神与合议庭独立制度同出一辙。笔者认为，现有的审委会制度尚未上升到改革的层次，而是一个完善的过程。首先，在统一的审委会组织下设立刑、民商、行政、执行等专业审委小组分别讨论不同类型的案件。各小组应吸纳各审判领域的精英分子，摆脱审委会与行政职务挂钩的传统模式，实现审委会成员的“精英化”。其次，推行审委会组成人员的回避和听审制度，确保审委会的程序合法。在会审的至少三日前，应向当事人告知审委会的组织人员，并明确其回避请求权。再者，建立审委会的责任追究制度、例会制度、议事表决制度，等等。

1985年，在米兰召开的联合国第七次防止犯罪与犯人待遇大会专门通过了《司法独立的基本原则》并获得联大的支持。这个原则确立了法官个人与法院独立审判相同的审判主体地位。其中第11条规定：“法官的任期、独立、保障、充分报酬、任职条件、退休金及退休年龄均应由法律予以充分保障。”第12条、第16条到20条都体现了法官独立地位的各种保障规定。许多国家在本国的宪法中也明文确立了法官的独立原则。日本宪法第76条规定：“法官具有独立性，只受本国宪法和法律的拘束。”德国基本法第97条规定：“法官具有独立性，只服从宪法和法律。”然而，见之于我国现有的法律规定，涉及到独立审判原则的只有1982年宪法和1983年修订后的《人民法院组织法》。尽管1983年组织法的修订在当时背景具有一定的现实意义，但相对于1979年《人民法院组织法》中“人民法院独立进行审判，只服从法律”的规定，在1983年修订后的组织法中却没有充分的体现，这不得不说是一个遗憾。《法官法》在总则中除了传承上述精神外，在第8条界定法官的权利时也只作了“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的排除性规定，法官、合议庭、法院在审判中的独立主体资格在《法官法》中并没有得到确立。在今后的立法中应予以充分重视。

如果说中国经济体制改革的初始阶段尚缺乏理论准备的话，当前具有中国特色的司法改革同样也是摸着石头过河，且必须受现有立法框架的约束。司法改革必须在法律规定的范围内进行，否则更有可能导致“违法改革”。司法改革无论是开展理论上的探索或制度上的创新，均应最大限度地根扎于我们的本土资源。改革步伐也应当是循序渐进式的，毕竟在我们的国度里，无论是社会公众还是法官本身的心理承受能力都决定了改革应当是一个过程，甚至是一个漫长的过程。马克思辩证唯物主义要求我们，真理的发展性决定了对真理的客观评价必须在特定的历史条件下进行。对司法改革的评估应当在特定的时间、空间内进行，中国的司法改革的每阶段应体现着时代的精神，并协调于经济、政治和社会体制改革，孜孜不倦地追求着公正与效率的永恒主题。司法改革，必将从经验成为科学。