集中管理体制与兵团人力资源开发问题研究∗

王政爱，张懿

(1.石河子大学药学院，新疆石河子832002；2.石河子大学马克思主义学院，新疆石河子832002)

兵团（新疆生产建设兵团的简称）是党政军企合一的特殊性社会组织，担负着屯垦戍边的特殊历史使命。兵团的经济和社会发展，对我国稳边固边起到不可替代的重要作用。人具有主观能动性，成为社会再生产过程中最核心的资源。兵团发展同样离不开人才队伍的引进、培养与开发工作。近年来，兵团在引人、留人、育人工作方面做出了巨大成绩，有力支撑了兵团经济和社会发展。但人才流失、能力素质较低等人力资源问题依旧制约着兵团的长期稳定发展。兵团作为一种特殊社会组织，在人才管理过程中具有与地方政府不同的特点。因此，有必要将兵团人力资源开发问题放入兵团体制的大背景中，才能得到符合实际的答案。

一、兵团及其集中管理体制

兵团内部实行“兵团—师（市）—团场”的垂直性治理架构，这决定了兵团区别于地方政府的集中管理体制[1]。对于地方政府而言，兵团更像一个大型国有企业，需要依法缴纳税收；对于团场农工而言，兵团是对其经济、政治和社会生活具有管辖权的类政府性组织。兵团人口主要集中于各农牧团场，从而兵团的人力资源主要由团场农工构成。

团场是兵团经营的基本单元和重要组织形式，是进行农业生产、工业化建设和服务业开展的重要场所，具有法人资格，承担着经济和行政管理双重职能。经济职能方面，团场具有经济主体地位，承担着经济组织的经营者，代表师部经营和管理团场国有土地，负责向农工发包农地使用权，向师部缴纳经营收益。行政管理职能方面，团场具有行政主体地位，对农工及辖区内其他社会人员进行管理。然而，团场行政主体地位具有残缺性，使其通过强化经济行为能力来维护自身运行，偏离了地方政府的运行轨道。因此，兵团的集中管理体制包括了经济管理职能和行政管理职能两个方面。其中，团场的经济主体地位使得农工产生经济依附关系，行政主体地位使得农工产生社会依附关系。团场的双重职能和双重主体地位，共同构成了兵团人力资源开发的制度环境。

二、集中管理体制下的兵团人力资源开发的优劣势分析

在兵团集中管理体制之下，团场与农工既有经济利益分割关系，又有社会管理关系，因此兵团人力资源开发具有特殊的优劣势。

（一）集中管理体制下的兵团人力资源开发的优势

1.经济建设能力稳步提高

在集中管理体制之下，兵团经济发展速度稳步提升，规模经济效益快速增长，为兵团人力资源开发活动提供了良好的经济基础。自2000—2012年，兵团国内生产总值在逐年递增且发展速度较为平稳，GDP增长率基本上保持在12%以上，2010年达到 26.18%。从 GDP占新疆比重来看，呈现出逐年上升的趋势，2000年兵团GDP占新疆的12.94%，2010年占新疆的 14.61%；2012年兵团GDP达到1 197.21亿元，占新疆的15.95%。充足的资金为兵团教育发展、职工培训、科技创新、医疗保健等提供了有力支撑。

2.人民生活水平逐步上升

在集中管理体制下，农工除与团场初次分割工农业经济收益之外，还在再次收入分配中享有国有企业农工享受的福利待遇。2000—2012年兵团人均国内生产总值呈持续上升态势，2006年起高于新疆，2011年起开始达到全国平均水平。2010—2012年兵团城镇居民收入以15%的速度、农村居民收入以20%的速度稳步提升，2012年兵团城镇居民收入达到19 641元、农村居民收入达到12 106元，比2010年分别高出5 082元和3 324元（见表1）。城乡居民收入均远高于新疆，城镇居民收入低于全国平均水平，农村居民收入远高于全国平均水平。2012年兵团城镇居民收入比新疆高1 720元、比全国低4 924元，农村居民收入是新疆的1.89倍、全国的1.53倍。持续增长的人均生产值和农工收入为兵团人力资源自我开发提供了良好的保证。

表1 2010—2012年兵团、新疆、全国居民收入（单位：元）

3.人力资源质量基础较好

兵团集中管理体制对农工考核过程中，包括了对农工素质水平的考核标准，这有助于组建具有较高自身素质的农工队伍。根据全国第六次人口普查，2010年兵团人力资源总量达到193.73万人，人力资源率为74.3%。平均教育年限达到9.04年，高级人力资源占20%以上，均高于全国和新疆水平。且兵团人力资源以壮年人力资源为主，同时可供开发的潜在人力资源较多，具备很强的开发优势。

4.具有良好的政治优势

在集中管理体制下，兵团在近60年的艰苦奋斗与屯垦戍边中形成了以“热爱祖国、无私奉献、艰苦创业、开拓进取”为主要内涵的兵团精神，凝聚着三代兵团人对边疆的热爱，是兵团人用真情和热血铸就的精神丰碑，是兵团人用之不竭、取之不尽的精神源泉和动力，是兵团人力资源开发的巨大精神财富。同时兵团建立伊始，就继承了人民解放军优良传统，传承了人民解放军完备的政治工作机构和政治思想工作制度，为兵团人力资源开发缔造了良好的政治优势。

5.人文资源的多样性

兵团分布有37个民族，主要民族为汉族、维吾尔族、哈萨克族、回族和蒙古族，少数民族人口近15%左右，分布兵团14个师175个团场。由于人力资源生存发展社会文化环境的多样化，兵团有着丰富的民俗文化资源、屯垦文化资源和自然旅游资源，这些是兵团吸引外部财富、人才、科技流入的诱因和特色所在[2]。

（二）集中管理体制下的兵团人力资源开发的劣势

1.产业结构不合理

由于兵团所处的自然环境，具有集中管理权威的兵团和师团在成立之初和发展过程中做出了优先发展农业的战略决策，使农业成为兵团的主体产业。兵团产业结构不合理具体表现在：一、二、三产业之间不合理，第一产业比重过大，第二、三产业比重较小。农、林、牧、渔业之间不合理，农业比重过大，林、牧、渔业比重过小；第二产业中工业、建筑业大，其它行业小；第三产业中交通运输业、批发零售业过大，信息业、金融业等过小。

兵团产业结构过分单一，也制约着兵团人力资源的有效开发。从业人员的就业情况呈现以下特点：总从业人数逐年增加，第一产业人数比例减少，第二、三产业人数比例增多。第一产业从业人员比重从2005年49%下降到2012年的39.4%，第二、三产业从业人员比重自2000年51%上升为2012年的60.6%。但从业人员仍然以第一产业为主，大多集中在技能要求不太高的第一产业，以及素质要求相对不高的第二、三产业，例如对劳动力素质要求较低的建筑业、制造业、批发和零售业。

2.职业培训力度不够

团场具有的经济主体地位和行政主体地位的双重性质，使兵团和团场更加注重与农工分割经济收益，相对忽视了对农工的教育培训力度。不足方面主要表现为：一是培训结构不够合理，人才培训学科行业单一，职工培训针对性较差，缺乏全方位的培训。二是培训与考核相对脱节，考核目标不明确，考核内容随意性较大。三是重培养理论教育，轻专业技术教育，忽视成人教育，导致职业培训对兵团人力资源建设没有达到预期的效果。

3.农地产权残缺的衍射效应

农地是兵团的主要生产资料。兵团的农地属国家所有，兵团、师团和连队行使代理人的职责。团场双重主体地位形成了农工经济主体地位事实上的残缺。从产权角度分析，兵团农地所有权属于国家，实行委托代理机制；地方农地所有权属于农村集体，实行村民自治机制。农地产权的委托代理在一定程度上导致了兵团农地使用权的残缺，代理机制使作为理性经济人的团连领导，依然具有利润最大化和效用最大化动机，一定程度上侵犯了农工的农地使用权，这不仅干扰了农工家庭经济积累，而且也干扰了农工自身人力资源素质的自我开发和积累。

4.团场医疗卫生条件差

医疗卫生条件是保证人们身心健康的基础，对人力资源存量的积累起着至关重要的作用。在集中管理体制之下，优势医疗资源多集中于建制城市地区，而在团场地区相对稀缺，存在着卫生资源分布不均、连队卫生室建设不到位、团场卫生人才缺乏的现象，兵团47%的城镇人口拥有70%的卫生基础资源，53%的团场职工仅占有30%的卫生资源，50%的连队卫生室十分简陋、房屋破旧、面积狭小、基础设施差、常用药品无法保证，团场高层次卫技人才“下不去、留不住、用不上”，难以满足团场职工的需要。

三、集中管理体制下的兵团人力资源开发现状分析

由于集中管理体制的影响，兵团人力资源开发活动呈现出具有自身特色的优势与劣势。这种优势与劣势继而影响并形成兵团人力资源开发活动的特征。

（一）数量供给相对充足

根据全国第四、五、六次人口普查，兵团总人口由1990年的214.35万人增加到2010年的260.72万人，年均人口增长率为2.16%；人力资源总量由1990年的144.26万人增加到2010年的193.73万人，年均人力资源增长率为3.43%。1990年到2010年之间，总人口增长率为21.63%，人力资源增长率为34.29%，人力资源率增加7.01%，人力资源的增长速度远高于总人口的增长速度，人力资源率提升较快，兵团人力资源的供给在不断地增加，可投入生产过程中的活劳动数量较为充足。

（二）整体质量波动较大

兵团人力资源质量变化深受不同时期的迁移机制的影响。一是1954—1979年期间，受党和国家号召，3万转业军人和22.7万知青迁入兵团，他们文化程度较高，学历层次高于全国平均水平，人力资源质量相对较高。二是1980—1990年期间，由于社会经济发展差异造成迁移和政策性返城，大批内地城市知青返迁，致使兵团较高层次人才的流失，高层次人才数量下降，人力资源质量降低。三是20世纪90年代以来，由于知识青年返迁和第一代老军垦职工退休，兵团劳动力短缺，团场采取吸引外省劳动力的办法，新引进的农工综合素质普遍不高。据2003年抽样调查，新职工中文盲占15%，小学和初中文化程度占80%，高中和大专以上文化程度约占5%，其中大专以上学历的不足0.5%[3]。新引进的农工现已占到兵团职工的80%以上，这些农工大多来自经济相对落后的地区、以传统的小块田作业为主，对兵团农业大规模、机械化作业一时很难适应。同时他们移民兵团主要是谋生或获取经济利益，小农意识强，缺乏兵团精神，人力资源质量呈现下降趋势。

（三）人才资源流失严重

人才资源是人力资源中最核心的部分，反映着一个地区的核心竞争力。由于地区经济发展的不平衡和兵团所处的自然环境劣势，导致大量高层次人才选择离开兵团。2012年兵团拥有各类专业技术人员11.97万人，比2000年减少1.07万人，年均减少0.68%。据统计，20世纪80年代末90年代初，兵团流失各类人才30多万人，大多是医疗、科研、教育单位的骨干和技术、管理人才[4]。对近六年兵团人才流失情况调研发现，2007—2012年间兵团共流失人才3 952人，其中2007—2009年间流失1 880人，2010—2012年间流失2 072人，人才流失呈继续上升态势，这对兵团人力资本积累将起到消极的作用。

（四）人口出生率持续下降

由于兵团农业投入的加大和计划生育宣传教育的深入，兵团职工生育预期发生变化，20世纪90年代兵团人口发展呈现出“低出生、低死亡、低增长”的态势，人口出生率基本保持在9‰左右，人口死亡率基本保持在3‰左右，人口自然增长率基本保持在5.5‰左右。2005年以后兵团人口出生率大幅下降，人口死亡率却逐步上升，人口自然增长率持续下降，近10年年均人口出生率不到6‰、人口死亡率却达到了4‰，人口自然增长率年均下降0.2个百分点，特别是2012年兵团人口出生率为5.67‰，人口死亡率却达到5.62‰，人口自然增长率几乎为零。这对兵团人力资源储备极为不利，很容易造成垦区师团农业一线劳动力短缺。

（五）人口区域分布不平衡

2012年，兵团共有人口264.8万人，大部分集中在北疆师团。从人口规模看，人口最多的八师达到57.11万人，人口最少的十四师仅有1.41万人，还不到2.50%；处于天山北坡经济带的六师、七师、八师、建工师、十二师总人口占兵团的46.89%，聚集了将近兵团一半人口[5]。从人口密度讲，人口密度最大的石河子市，城镇常住人口达到29.89万人，人口密度为221.74人/平方公里，是兵团人口密度的6.24倍。人口区域分布的不均衡，兵团难以做到科学合理地分配和利用资源，屯垦戍边职能很难充分发挥，对兵团很好地完成屯垦戍边的历史使命产生很大的不利影响。

四、集中管理体制下的兵团人力资源开发战略选择

通过以上分析集中管理体制影响下的兵团人力资源开发活动，笔者认为，调整兵团人力资源开发策略，必须要以屯垦戍边历史使命为核心，以促进经济持续增长为目标，以调动参与主体的积极性为主线，协调兵团集中体制与市场经济自主性，为兵团人力资源开发创造良好环境，笔者提出以下宏观政策建议：

（一）兵团人力资源开发源泉：适度增加人口

人口资源是人力资源的基础。兵团一直保持着低出生率，人口迁移又呈现出外流趋势，造成兵团人力资源数量下降。一是适度调整计划生育政策，增加出生人口和延长生育间隔，改变兵团目前人口数量增长过慢和老龄化的状况，扩大人口资源规模。二是积极采取有利于人口迁入政策，大力引进内地人口来兵团创业，不断扩大人口储备，为兵团人力资源开发提供坚实的基础。

（二）兵团人力资源开发的关键：多层次多渠道培养人才

人才资源是人力资源的核心资源。一是重视发展基础教育，严格实施九年义务教育，不断改善办学条件，为兵团人力资源可持续发展夯实基础。二是积极发展职业教育，重视在农牧团场建立职业技术培训学校，采取“走出去、请进来”方式，以“技术等级”培训为主要形式，以使用生产技术培训为主要内容，积极组织大规模的冬季培训，大力开展“科技之冬”活动，让职工在学技术、用技术中提高，全面提高兵团人力资源的文化水平。三是大力发展高等教育，以素质教育和能力培养为核心，注重通才教育与专才教育相结合、专业教育与素质教育相结合，培养学生独立获取知识的能力、锲而不舍的创新能力、团队意识和协调控制能力，为兵团经济社会发展储备高层次人才[6]。

（三）兵团人力资源开发保障：医疗卫生条件改善

医疗卫生条件是保证人们身心健康的基础，对人力资源存量的积累起着至关重要的作用。由于兵团体制特殊，没有自己的财政和税收，造成医疗保障缴费负担重、覆盖范围小、水平较低。一是加大卫生事业经费投入，积极改善医疗卫生设施，扩大卫生技术人员队伍，增加每万人拥有的床位数，逐步改善兵团职工医疗卫生条件。二要积极健全团场医疗卫生机构，特别是边远农牧连队卫生所，逐步缩小城镇与团场医疗卫生治疗差距。三要积极健全师、团、连三级卫生医疗防保网，健全医疗保险和大额医疗补助制度，实施贫困农牧团场、贫困人口医疗救助计划，不断提升职工健康水平。

（四）兵团人力资源开发目标：合理配置人力资源

人口居住的边远性，导致兵团经济发展缓慢、产业结构调整困难，对兵团人力资源合理配置特别是人才的配置效果影响很大。一是加快兵团城镇化建设。兵团应根据各师团实际，科学规划城镇化建设目标，整合相近相邻团场建城建镇，推动城镇化建设步伐。二是加快兵团产业结构调整。兵团产业结构的调整，应重点加强二、三产业发展，随着二、三产业的做大做强，才能使第一产业剩余劳动力逐步转移，减少从事第一产业人口数量，平衡人力资源结构。三是加大对贫困团场和基层连队人才引进的支持。贫困团场和基层连队经济相对落后、生活条件比较艰苦，对人才的吸引力十分有限。在贫困团场和基层连队人才引进上，兵团应制定优惠政策，给予丰厚待遇，积极动员自愿来兵团创业的人才到贫困团场和基层连队就业。

（五）兵团人力资源开发核心：健全市场机制

人力资源市场化是人力资源配置的发展趋势，也是兵团人力资源开发的迫切需要[7]。兵团人力资源配置只有由静止封闭状态走向自由流动、走向市场的状态，才能科学合理配置好人力资源。一是按照人力资源开发的要求，打破条块分割和部门壁垒，建立跨地区、跨行业、跨所有制的人力资源开发管理体系，确保人力资源的优化配置。二是积极推行市场中介执业资格制度，鼓励民间资本建设人力资源市场，吸引国内外人力资源中介加盟，实现人力资源中介组织市场化。三是发挥现有市场的功能和作用，加强宏观管理和监管力度，形成统一、开放、竞争、有序的人力资源市场体系。