论地方政府信用评级法律制度建设

杨 珊

(1.西南交通大学 政治学院，四川成都610031;2. 西南政法大学经济法学院，重庆401120)

我国地方政府发行债券试点的实践表明，债券市场融资正在成为一种重要的地方政府融资形式。而地方政府信用评级又是地方政府开展债券市场融资的前提，它影响发行债的初级市场和二级交易市场上的交易价格以及投资者的风险预期〔1〕。通过对地方政府信用进行评级，能提高地方政府的财政透明度，对融资风险和收益进行合理定价，还能利用资本市场实现财政监督。但由于地方政府信用评级在国内尚未形成统一明确的制度规范，这使地方政府信用评级在无序中展开。本文首先就我国地方政府信用评级的法律现状进行分析，剖析现行制度存在的主要问题，然后在此基础上就完善我国地方政府信用评级的法律制度提出建议。

一、地方政府信用评级的制度现状

政府信用从不同的角度理解有不同的定义，从经济学角度理解政府信用是当政府作为借贷活动中债务人一方时，政府承诺偿还债务的能力和愿望。但债券发行人和认购方之间信息的不对称，以及偿还债务的资产和收入来源的不确定性导致了信用风险。地方政府信用评级则是对政府所负债务能否如约还本付息的能力和可信任程度的综合评估和对债务偿还风险的综合评价〔2〕。对地方政府的信用评级通常包括地方政府治理状况、地方政府财政状况和地方政府债务规模等因素。

我国法律如何规范地方政府信用评级与地方政府是否能够发行债券有关。在地方政府发行债券的问题上，1995 年国务院下发了《国务院办公厅关于地方政府不得对外举债和进行信用评级的通知》，重申《预算法》关于地方财政不能搞赤字预算的规定，禁止地方政府对外举债。2009 年，财政部开始代理发行地方政府债券，2011 年，部分省市开始试点地方政府自行发债。无论是财政部“代理发行”还是地方政府“自行发行”，均无需进行信用评级且由财政部代理清偿债务。直至财政部出台《2014 年地方政府债券自发自还试点办法》(以下简称《办法》)，其规定部分地方政府试点发行自发自还债券，由国务院批准发行规模额度，地方政府需要进行信用评级。“禁止发行”、“代理发行”、“自行发行”到“自发自还”的地方政府债券发行路径表明，地方政府作为独立发债主体需要拥有自己独立的信用，因此，地方政府信用评级对债券合理定价，防范和控制地方政府债务风险意义重大。

由于缺乏一套完整的法律规范，地方政府信用评级基本靠“摸着石头过河”。我国目前与地方政府信用评级相关的直接法律规定只有财政部发布的《办法》和《关于2014 年地方政府债券自发自还试点信息披露工作的指导意见》(以下简称《意见》)。然而《办法》对信用评级机构仅做了原则性的要求，即“信用评级机构按照独立、客观、公正的原则开展信用评级工作，遵守信用评级规定与业务规范，及时发布信用评级报告”，而《意见》则主要对地方政府信息公开作出规定，对评级机构仅规定“中介机构所披露或出具的信息如含有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，应承担相应责任”。关于信用评级的规则目前主要包括中国人民银行、证监会等监管机构发布的将信用评级作为对金融市场监管手段的规章和文件，比较全面的信用评级规章主要包括三个:一是2006 年3 月29 日中国人民银行银发(2006)95 号《信用评级管理指导意见》。该意见对评级机构的设立、内部管理制度，评级规则、评级程序，评级资料保管等做了规定。二是中国证监会2003 年发布的《证券资信评级机构出具公司债券信用评级报告准则》。它规定了出具评级报告的基本规则、格式、框架、概要，以及首次评级报告及跟踪评级报告正文等内容。三是中国证监会在2007 年8 月24 日发布的《证券市场资信评级业务管理暂行办法》。其规定了评级机构从事证券市场资信评级业务必须取得业务许可，该许可由中国证监会授予，除此以外任何单位、个人不得从事证券评级业务。除上述规章以外，2006 年11 月21 日，中国人民银行以金融行业标准的形式发布了《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》(JR/T0030.1 -2006)，其内容包括信用评级的主体规范、业务规范和业务管理规范等。

二、地方政府信用评级法律制度存在的主要问题

《办法》和《意见》中如此简略的规定无法满足对地方政府信息评级进行全面规范的要求。《办法》对评级机构的要求是“遵守信用评级规定与业务规范”，其初衷虽是希望直接适用现行的相关法律规定，然而，目前信用评级的一般性规定仅适用于企业债券，而且尚存在的诸多问题，根本无法将其简单适用于地方政府信用评级。

1.缺乏针对地方政府信用评级的专门性法律规定

我国地方政府信用评级的特殊性决定了地方政府信用评级需要专门的、有针对性的法律规则。其特殊性主要表现为以下几个方面:一是评级机构缺乏地方政府信用评级经验，其评级结果的准确性短时期内无法得到验证。评级机构针对地方政府的信用评级，在评级思路、评级要素等方面不同于企业，而且评级行业在地方政府评级的一些关键点上尚存争议，这样的情形将导致同一地方政府由不同评级机构进行评级的评级结果可能差异很大，即使是同一地方政府相同的评级机构采用不同的评级方法，其评级结果也可能差异很大。二是相比企业，地方政府作为特殊的受评主体，其依靠权力和公共资源影响评级机构评级结果的可能性更大，评级机构的独立性面临更大考验。在地方政府信用评级中，由于制度环境的原因，需要大量的定性分析。例如，我国中央政府对地方政府债务缺乏明确的责任划分，从民事理论上分析，地方政府是独立的法人，应当独立承担民事责任。然而我国是单一制国家，中央政府将不得不对地方政府债务负有一定责任，但是中央政府承担债务责任的限度并不清楚。虽然在客观基础上进行主观判断是评级的特性之一，但是也必须防止评级机构在地方政府压力下借信用评级的特性背离评级的基本准则妄加评级。三是地方政府财政信息缺乏透明度，政府的财政收支平衡状况、债务状况并非完全透明，评级机构无法获得足够的信息。造成这种局面的原因包括:地方政府债务认定困难，由于地方政府债务形成原因复杂，往往是通过不同的途径和融资平台在不同的时期利用不同的财务手段和法律手段而形成的，各级别地方政府包括省、市、县甚至乡镇均有负债，且多为隐性债务，分散不易统计;同时债务认定标准各地均不相同，缺乏规范的统计口径;地方政府也担心债务完全披露会影响其信用，均不愿意主动披露本级政府债务。评级模型分析过程中需要原始的、准确的数据，然而在这种情形下，评级机构利用地方政府提供的数据进行的量化分析公信力受到质疑。加强地方政府财政透明度，对地方政府提供的数据加以印证是地方政府信用评级的关键要素。同时，在地方政府没有建立完整的资产负债表的情形下，评级机构如何绕开这些重要材料予以评级也是投资者和公众关心的问题。

地方政府信用评级的上述特殊性表明，必须有新的、专门性法律制度回应信用评级的要求。例如，虽然评级机构通常将评级方法、评级模型等视为核心机密不愿公开披露，但是地方政府信用评级面临着评级标准和方法是否可靠的问题，因此，对地方政府信用评级必须适用有别于一般的管理，应根据其特点和风险深入细化的制定管理规则。同时，评级具有局限性，包括报告数据的局限、分析内容的局限和观点的主观性〔3〕。政府财务信息不公开客观上将凸显信用评级的局限性。因此，地方政府信用评级更要求增强评级行业透明度，强化评级行业信息披露，向投资者全面充分披露评级方法和程序、评级机构的内部管理制度等信息，这将有助于投资者在评级机构信息透明的情况下对风险进行充分的评估和分析。

2.企业信用评级的相关规定不能简单适用于地方政府信用评级

首先，与信用评级有关的规则大体上散布于《证券法》、《公司法》、《企业债券管理条例》、《可转换公司债券管理暂行条例》、《贷款通则》等法律法规中，它们几乎只有原则性规定，非常简略，无法形成一个可以依照执行的规范体系。而且这些由主管部门发布的部门规章和操作指引层级比较低，仅仅适用于该主管部门管辖下的单一的金融产品的信用评级，并不适用政府债券的信用评级，而且各个不同部门规定的标准和规则也各不相同。

其次，评级机构市场准入方面的规定不完善。中国人民银行、证监会、保监会、发改委在各自职权范围内对信用评级进行监管，但是最初对评级机构进行资格认定的是中国人民银行。例如中国人民银行于1997 年12 月16 日公布认定了九家信用评级机构的企业债券资信评级资格，但并未规定任何准入标准，只是要求其他机构所进行的企业债券信用评级人民银行不予承认。随着我国债券发行审批权的转移，2003 年，国家发展改革委也以通知的形式认可了几家评级机构的评级资格。中国人民银行的［2005］第2 号令《短期融资券管理办法》规定，企业发行融资券均应经过在中国境内工商注册且具备债券评级能力的评级机构的信用评级，并将评级结果向银行间债券市场公示，但是没有成文的标准可依，更没有相关机构对评级机构的资格进行实质性审查的规则。直至2006 年中国人民银行发布《信用评级管理指导意见》，2007 年证监会发布《证券市场资信评级业务管理暂行办法》，才提出了评级机构准入的条件，其他监管机构在此方面则缺乏规定。现行的评级机构准入方面的规范仍然存在着各监管机构各自认定准入资格、监管机构设立的准入条件或者不明确或者不统一，而对于监管部门内部是如何认定评级机构准入的程序则几乎没有规定。

再次，评级机构治理结构和内控制度的规定不完善。例如《信用评级管理指导意见》中规定信用评级机构应建立信用评级工作制度和内部管理制度，但是对于信用评级工作制度和内部管理制度的具体内容并未做出具体要求。评级机构在评级过程中，一般采用定量评估与定性分析相结合的方法，其中定性分析有一定的主观成分，因此在确定等级的时候很难立刻判断该评级结果是否公正、准确。为了保证评级结果的公正、准确，建立系统完善的评级工作制度和内部管理制度非常必要。

最后，信用评级机构的法律责任亟待加强。《办法》未规定评级机构的义务和法律责任，依据其他法律规范，评级机构对其违法行为主要是承担行政规章确定的行政法律责任，因此，对于评级机构的震慑力往往依赖于对违规的机构施以不予采用的行政处罚。但是对于信赖评机构的投资者和公众来说，则无法因评级机构的过错而追究其法律责任。尽管理论上根据《侵权责任法》等法律可以追究评级机构的法律责任，但是信用评级是一个非常特殊的行业，关于过错的认定、因果关系的证明、责任的范围都需要特殊的规则来加以确定。

三、地方政府信用评级法律制度的完善

地方政府信用评级的前述特殊性表明地方政府信用评级才刚刚起步，需要对评级机构加以引导和支持，帮助其建立声誉资本。由于地方政府作为受评主体身份的特殊性，建立统一的监管部门、加强对评级机构的监管，完善评级机构信息披露制度就成为解决评级机构利益冲突的重要途径。同时，还需加强评级机构市场准入、选聘机制、评级质量管理机制、评级机构民事责任、政府信用评级的发布机制等一系列法律制度建设。

1.培育评级机构声誉资本

信用评级是一种经验商品，评级结果只有经过长期的市场检验，评级机构才能获得其赖以维持的声誉。由于我国评级机构之前几乎没有开展地方政府信用评级的经验，因此，废除国务院关于禁止地方政府进行信用评级的规定，更大范围地推动地方政府信用评级是促进评级机构发展、帮助其积累经验、培养声誉资本的重要途径。其次，应充分发挥信用评级揭示风险的作用。根据以往地方政府融资平台债券发行情况，债券发行获得政府审批后，信用评级便被视为一种形式要件，债券发行利率差异不大，难以体现评级结果的差异。在现行地方政府债券发行的审批制度下，应要求严格遵循市场定价的原则，透过信用评级识别债券风险，实施有差异的地方政府债券利率，培养对地方政府信用评级的真正需求。

2.明确信用评级机构的监管部门

目前对于评级机构的监管往往由负责某项金融业务监管的主管机构在其主管范围内自行确定监管的目标和内容。因此，不同的行业、不同的市场交易阶段评级机构的监管部门都是不同的，而且存在多个监管机构都监管，但是适用的标准不一的情形，导致评级机构合规成本增加，而且监管效率下降〔4〕。此次地方政府信用评级试点工作是由财政部主导的，而财政部无职权也并未对信用评级机构提出监管要求，但是考虑引发不正当评级行为的原因可能是地方政府对评级机构施加的压力，因此，地方政府信用评级的监管在依托于原有的信用评级监管体系时，应明确统一的监管主体，并与财政部建立沟通协调机制。

3.完善评级机构信息披露制度，建立解决评级机构利益冲突的法律机制

我国现行的地方政府信用评级由于是委托评级，均采取发行人付费的方式。虽然这种付费方式是国际上通行的方式，但是这种付费制度使地方政府信用评级机构面临利益冲突，也是导致债券评级市场不正当竞争的一个重要原因。尤其是在地方政府非常强势，可能对评级机构进行不当干预，而评级机构又急于获得评级业务的情形下，评级的独立、客观、准确性将受到质疑。发行评级服务是一种公共产品，信用评级在维护投资者利益和公共利益方面具有重要作用，同时评级机构是以营利为目的的中介机构，在商业利益的诱导和债券信用评级市场过度竞争状况下，可能会为了从发行人处获得高额报酬而允诺抬高评级，导致评级质量差。

为了解决这一问题，欧盟采取的措施是改善和提高评级机构的强制披露义务。披露的内容包括:评级机构利益冲突的管理、主要收入来源、大客户、评级方法、评级模型、资料来源、现金流分析、评级的局限等等;披露的目的是促使投资者审查评级机构的可信性，投资者不至于盲目依赖评级报告〔5〕。然而，研究者对此措施也提出了保留意见，认为其作用有限，因为即使发现评级机构的评级报告存在缺陷，也无法找到其他更可靠的评级意见供参考〔6〕。而且投资者甚至是否能从披露的信息中做出准确的判断也是一个问题:投资者可能没有能力对这些信息进行分析判断;即使投资者充分的分析了这些信息，也无从确定这些信息如何影响评级机构做出的评级意见〔6〕。

尽管如此，加强评级机构的信息披露义务是非常重要的一环，一方面增强信息透明度，确保评级机构在评级的操作中严格遵守评级的规则，另一方面不正确的披露强制信息，为行政机构的干预和处理提供了法律上的理由，甚至可为依赖错误的评级信息而做出决策的投资人提起民事赔偿提供一定的理由。

4.完善评级机构市场准入的法律机制

评级机构一方面对市场交易提供信用评估意见，另一方面也起着规范投资行为以及维护市场秩序的公共职能。在政府债券投资者和发行人中存在着信息不对称，评级信息成为投资市场上必不可少的信息，依赖于这些信息，投资人可以用来评估交易的风险。如果没有这样的信息，解决信息不对称问题所付出的调查成本会极其高，甚至使得交易成为不可能。作为为社会公众提供投资风险权衡信息的评级机构的行为不仅仅具有金融服务的性质，还具有准公共机构的性质〔7〕。评级机构的评级意见作为金融市场的重要的“晴雨表”，其评级报告的质量对维持正常的交易秩序极其重要。因此，对评级机构的市场准入必须严格，应明确规定市场准入的条件，协调并统一《信用评级管理指导意见》和《证券市场资信评级业务管理暂行办法》的规定，从资本、信用评级工作制度和内部管理制度、高管和评级从业人员资质、业务制度、诚信记录等方面对评级机构的准入条件进行完善;应明确规定评级机构市场准入的程序;建立评级机构的市场退出机制。同时，授权有关部门对符合要求的评级机构进行认证。

5.建立信用评级机构的选聘机制

评级机构往往由债务的发行人邀请对其评级并支付费用，这种机制造成了潜在的利益冲突。为了获得债务发行人的选聘，信用评级机构可能直接或间接的按照债务发行人的意愿满足债务发行人的要求，使得信用评级机构可能无法做到客观中立。尤其是存在竞争对手的情形下，可能会导致评级机构争相迎合债务发行人的需要。因此，应建立信用评级机构的选聘机制，避免这种情况出现。

如何选择地方政府信用评级机构，财政部的意见仅为各地方政府择优录取，并未规定选择的具体标准，而实践中有的地方政府通过招投标的市场方式确定评级机构，也有的未经公开招标直接确定评级机构。即便是招标，招标的流程、参与招标的人员组成也由地方政府自行确定，招标的条件、要求及标准事前均未公开，只公布最后的招标结果。因此，如能尽早确定统一的监管机构，则应由监管机构发布地方政府信用评级的选择条件和选择程序。即使不能统一监管部门，也可考虑由财政部、人民银行先行出台评级机构选择办法，或者由其统一组织招标;或者考虑由发行人的上级政府指定评级机构，避免债务发行人和评级机构之间的利益冲突问题。上级政府部门则可以考虑通过随机抽选的办法在有资格的评级机构中确定，从而避免寻租的机会。为避免地方政府“绑架”债券评级，在对地方政府债券进行评级时，也可以采用不同收费模式的评级机构同时对地方政府和债券进行“双评级”的制度〔8〕。

6.建立评级机构的民事责任法律机制

在发行人付费的机制下，债务的发行人和评级机构之间具有一种合同关系，评级机构对发行人具有法律上和合同上的评级义务。但是评级机构和投资人以及依赖评级信息的社会公众之间并无直接的法律上的义务。即使提供不准确或者错误的评级，投资人也无法向评级机构主张法律上的民事责任。

投资人依赖评级机构错误的评级意见做出投资决定，并因此造成损失的，如果允许投资人对评级机构提起民事诉讼将会对评级机构的行为产生极大的压力，促使其合规、尽职、勤勉地做出评级意见。然而在设定这一机制时，必须非常谨慎，因为影响投资市场上做出的投资决策的因素非常复杂，导致投资成功还是失败的因素也非常多，甚至依赖于错误的评级意见仍有可能获得投资利益。因此，对于评级机构的评级意见，一般无法提起民事诉讼，因为原告通常很难举证，尤其是证明因果关系。但是对于有证据证明评级机构故意违反或者有重大过失的违反评级规则，而且其行为影响评级的质量的，应允许依赖该意见而遭受损失的投资人有机会获得赔偿。即使如此，投资人仍然需要承担举证责任。投资者对评级机构提起民事诉讼，评级机构承担民事责任的制度将会极大地促进评级机构勤勉合规地从事其评级业务，投资者也会有动力审查评级机构的行为〔6〕。

7.确立保证评级质量的管理机制

不管是主管机构的处罚或评级机构承担民事责任，都无法代替对评级行为本身的监管，即“以罚代管”无法有效地解决问题。保证评级质量的核心仍然在于全程有效地监管。监管的正当性在于，评级机构的行为影响金融市场的秩序和社会公众的利益。因为评级的正确性并不是像数学一样可以定量分析获得的一个精确的数值，其准确性往往取决于评级机构的勤勉、尽职和合规操作，因此对评级机构操作的过程进行管理是必要的。这样的质量管理机制应包括评级机构的内部治理结构以及评级机构评级过程的质量管理。

为了确保评级机构的合规运作，应在公司法之外，更加详细地规定评级机构的公司治理结构以反映其特殊的地位。诸如，董事会的组成除了反映股东的利益之外，还应有反映公众利益的成员，以便监督董事会在决策过程中确保符合金融市场和公众的利益。法律除应规定评级公司内部的管理结构外，还应当建立各种合规审核的机制、管理利益冲突的机制、内部的监督和审查机制等。例如，任何从事评级业务的人员都不得在政府任职，不得从事地方政府有关咨询、会计、法律服务的工作等。尤其是从事证券评级业务的业务部门和业务人员开展评级业务应当保持独立，不受评级机构内部其他业务部门影响，禁止市场拓展部门人员参与评级活动;评级人员的待遇和考核办法与被评级证券的等级、评级收费脱钩，不得影响评级活动的独立性。除了法律要求评级机构与评级对象存在利害关系时不得接受评级委托，或者评级委员会委员、评级从业人员与被评对象有利害关系时应当回避外，评级机构还应通过内部管理制度要求评级人员不得接受发债主体的馈赠和不得参加超过限额的餐饮娱乐活动。

针对评级机构评级的整个过程建立评级过程操作的指引规则是十分必要的。为了确保评级机构尽职、勤勉的完成工作内容，须规定整个评级的程序性要求。这样的规则通常属于技术性规则，一般不适合通过法律直接规定，但是可以由法律授权主管机构发布操作指引，由主管机构根据实际操作的需要制定、颁布评级机构具体操作的技术规则。通过这样的规则确定评级机构在准备阶段、评估的方法、模型的建立上遵循统一的规则，不同的评级机构适用同样的标准，以确保评级的统一性。

尽管每个单独的机制在确保评级机构的运作上作用有限，但是各种机制整合运作，则会有助于减少各项机制单独运作可能产生问题的机会，将评级机构运作过程中出现的风险降到最低。

8.设立政府信用评级的发布机制

政府信用评级和一般的商业债务评级不同，政府的信用评级除了具有经济上的意义之外，还直接影响政府的公信力和公共秩序。因此政府信用评级的发布应该和商业公司的评级信息不一样。信用评级机构在完成信用评级工作之后，应该在发布前向主管机构以及被评级的地方政府的上级政府通报评级的结果。没有得到主管机构和上级政府的同意之前，不得自行向公众披露评级的内容和结果。在发布评级意见之前，评级机构应该有机会和被评级的地方政府就评级的内容和结果进行沟通。

四、结论

地方政府的信用评级制度是建立和完善我国地方政府债券发行和地方政府融资交易市场的关键一环。信用评级的准确性和可靠性是信用评级的生命，也是保障融资交易市场健康运作的必要条件。针对我国地方政府信用评级的特殊性，培育评级机构声誉资本、明确信用评级机构的监管部门、完善评级机构信息披露制度以及建立解决评级机构的利益冲突问题的法律机制尤为重要。同时，应明确和细化相关规定，将评级机构的市场准入、评级机构的选聘机制、公司治理结构、评级的操作规则、信息发布规则、民事责任等各个环节纳入法制化的轨道，探索建立有效、透明、诚信的地方政府信用评级法律机制。然而，仅仅建立地方政府信用评级制度并不能实现评级甄别风险，对债券合理定价的作用，必须改革财政体制和预算制度，使地方政府真正实现必要信息的全披露，杜绝地方政府对评级机构的干预，才能为评级机构独立、客观、公正评级创造必要的法律环境。

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〔3〕李 力.论阅读信用评级报告需要关注的问题〔J〕. 征信，2010，(3):52.

〔4〕沐 莉.中国信用评级市场发展现状与对策研究〔J〕.经济研究导刊，2014，(3):106 -107.

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