国内基础教育均衡发展问题研究对西藏基础教育研究的启示

桑木旦翟元娟陈文博赵 海

（①西藏大学继续教育学院 ②西藏大学经济管理学院③拉萨市城关区培训中心 ④西藏自治区教育厅师资处 西藏拉萨 850000）

国内基础教育均衡发展问题研究对西藏基础教育研究的启示

桑木旦①翟元娟②陈文博③赵 海④

（①西藏大学继续教育学院 ②西藏大学经济管理学院③拉萨市城关区培训中心 ④西藏自治区教育厅师资处 西藏拉萨 850000）

2012年教育部《国家教育事业发展第十二个五年规划》中明确提出把促进公平作为国家基本教育政策；合理配置教师资源，探索民族地区、经济欠发达地区的义务教育均衡发展模式等，为推进民族地区基础教育均衡发展的研究和实践提供了极好的机遇。国内对于基础教育均衡发展问题的研究由来已久，众多学者从教育均衡发展的内涵和标准、民族地区基础教育均衡发展现状、基础教育师资非均衡问题及原因等方面都进行了大量研究。文章梳理了国内学者的相关研究，分析了在研究对象、研究内容和研究方法等方面对西藏基础教育研究的启示，并提出西藏现实问题的研究思路。

基础教育；均衡发展；西藏研究；启示

一、前言

我国目前的基础教育，是指初中（含初中）以前的所有教育形式，狭义上指九年义务教育。国内目前对义务教育均衡发展研究逐步成为基础教育均衡发展相关研究的起点和归宿。因此在很多研究文献中，基础教育即等同于义务教育。

“教育均衡”指教育系统内部各部分、各要素之间通过建立稳定、协调、有序的关系，实现一种相对平衡的状态。其内在的均衡是指质量和效果、速度与规模的平衡，外在的均衡是指结构和布局的平衡。基础教育均衡发展主要是指依法保障公民平等接受基础教育的权利和义务，通过调整资源配置而提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡[1]。

“师资”即教师资源，在整个教育资源体系中居于核心地位。教师资源一般包括学校内的专任教师、管理人员、教学辅助人员和工勤人员。专任教师主要指在学校直接从事教育、教学工作的专业人员；管理人员主要指从事学校管理工作的人员；教学辅助人员主要指在学校从事教学实验、图书、电化教育以及卫生保健等教学辅助工作的人员；工勤人员主要指学校后勤服务人员[2]。

我国到2000年底，全国普及义务教育的覆盖率达到85%，并在此基础上，普及率逐年提升，目前已基本实现了义务教育全覆盖。此外，学校规模、办学条件、师资力量等各方面也在不断改善。但是，基础教育发展的不均衡问题普遍存在，这在很大程度上与经济社会发展的不均衡有关。随着教育均衡发展理念的普及和国家的重视，2006年新《义务教育法》首次将义务教育均衡发展提升到法律层面；2008年党的十七大也再次提出“优化教育结构，促进义务教育均衡”；2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出到2020年“全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展”的目标。

和平解放前西藏没有现代意义上的学校，西藏和平解放60多年来，在国家的大力资助和政策扶持下，西藏教育事业取得了历史性成就，并于2007年在全国率先实现免费义务教育，2011年全面完成“两基”教育目标。西藏在全力发展基础教育的同时不断注重基础教育的均衡发展问题。2010年，西藏推进义务教育均衡发展会议中提出，力争到2015年实现西藏县域内义务教育基本均衡。2012年末，自治区政府与七地（市）签订了《西藏自治区推进县域义务教育均衡发展目标责任书》，要求各级各部门按照目标责任书的各项要求，牢固树立统筹思想，重视内涵发展，努力探索推进义务教育均衡发展的长效机制。会和条件［3］。程红艳（2007）从资源配置的角度认为基础教育均衡发展要保证教育资源配置的均衡，尤其是公立学校有相同的物质资源投入、均衡的办学条件和师资水平［4］。翟博（2008）从制度层面认为基础教育均衡发展的实质是教育公平思想和教育平等原则支配下的相关教育政策和法律制度[5]。徐素倪(2011)指出基础教育均衡发展是指通过经济的、政策的、法制的、行政的和督导评估等手段，实现逐步缩小地区之间、学校之间以及学校内的班级之间在办学条件、办学水平、办学质量和办学效益等方面的差距[6]。

（二）关于基础教育均衡发展的内容及测量标准研究

对于如何确定基础教育均衡发展的标准以及均衡发展的程度，国际上和国内都建立了相应的评估指标。国际上主要有联合国教科文组织(UNESCO)确定的世界教育指标体系和全民教育发展指数(EDI)，以及世界经济与合作发展组织(OECD)的基础教育指标体系等［7］。我国学者王绽蕊(2000)提出基础教育均衡发展测评指标的选取，要能体现城乡共同发展的价值导向，避免指标的单一性，不仅要选取增值空间大的发展性指标，要以独立性指标为主，而不能只选取城市化指标而忽视农村教育的特殊性[8]。翟博(2006)提出可以借鉴经济学领域中关于区域经济发展差异分析方法和定量分析方法对区域间教育发展的均衡度进行分析，并以此建立数据模型，通过测算教育发展的离散程度确定不同发展阶段标准［9］。潘玉君、罗明东(2007）认为应采取对义务教育机会、义务教育投入和义务教育质量三方面的指标来测定均衡发展［10］。

（三）关于少数民族地区基础教育均衡发展研究

对我国少数民族地区基础教育均衡发展研究，国内学者主要是从造成不均衡的原因以及实现均衡发展的对策这两个方面进行了宏观的研究分析。夏文云(2005)基于我国东部和西部、城镇与农村教育在硬件和软件方面存在差距这一事实，提出应科学合理地做好学校布局规划，实现同一区域、同一类型和同一层次的均衡发展[11]。贺新宇（2007）分析得出民族地区基础教育发展总体发展

二、国内基础教育均衡发展问题的相关研究

（一）关于基础教育均衡发展内涵研究

国内学者从不同层面对基础教育均衡发展的内涵进行了研究，也提出了各自的观点。于建福（2002）从教育公平的角度认为教育均衡发展是指通过法律法规来确保公民受教育的权利和义务，通过政策制定与资源调配来提供相对均等的教育机水平远落后于发达地区，存在区域内、校际间差异较大的非均衡化现状，提出应建立有利于民族教育均衡发展的政策体系和投入机制，合理配置资源实现自主式均衡发展，大力发展现代远程教育等措施[12]。赵维元(2011)指出我国民族地区存在政策阶段性导向失衡、师资配置失衡、教师交流存在阻碍等问题，主张通过严格培训和激励评价等措施调动当地教师和交流教师的工作积极性，不断缩小与内地的差距[13]。段兆磊（2012）认为解决西南民族地区教育发展的困境，制定该地区基础教育均衡发展的对策时，既要从整个社会发展的角度来把握，也要考虑到民族地区的独特性，找到民族化与现代化的最佳融合点[14]。黄东升（2012）认为我国民族地区义务教育已处于寻求优质均衡发展阶段，必须走特色均衡发展的路子，主张基于民族地区政治、经济、文化、社会等各方面的特殊性和多样性，从办学理念、办学目标、教学质量几个方面建立具有民族特色的发展模式[15]。李文钢(2013)通过对云南省小龙洞回族彝族乡的社会经济发展统计数据和实地调查的分析，指出民族间在社会经济发展水平、居住格局、教育资源分配方式等方面的差异，很大程度上影响着乡村内民族间基础教育均衡发展，认为应具体分析不同类型的基础教育非均衡发展状况，才能采取对策解决好实际问题[16]。

（四）关于藏区和西藏基础教育均衡发展研究

陈巍(2007)分析了青海省藏区目前义务教育均衡发展的主要困难，提出要更新观念，认真落实国家关于发展西部义务教育的各项政策，因地制宜寻找有效的发展模式，抓好学校尤其是寄宿制学校管理[17]。王予波(2011)基于对青海省农牧区教育存在问题的分析，提出应适当集中，扩大规模，走内涵发展为主的路子，推进农牧区基础教育均衡发展[18]。另外，王振岭等（2011）认为藏族地区基础教育多年来一直以扩张型、外延型的发展作为主要模式，随着普及教育和扫盲任务的完成，藏族地区义务教育发展已进入新的阶段，即由外延发展转向内涵发展，由数量发展转向质量发展，要求教育也转向数量、效率与质量并重，以质量为先导的发展模式，因此提出调整中小学布局结构、统筹城乡教育均衡发展的教育改革建议[19]。

国内针对西藏基础教育均衡发展的研究不多，潘海生（2006）认为要推动拉萨市义务教育均衡发展，必须妥善解决效率与公平、区域经济发展不平衡与义务教育均衡发展、重点学校的发展与义务教育均衡发展、当前教育人事制度与义务教育均衡发展四个方面的矛盾[20]，主张通过落实“以县为主”的管理体制，实施向农牧区和薄弱学校倾斜的财政政策、以及制度创新促进拉萨市义务教育均衡发展。邓宗琼（2012）研究认为，西藏教育发展的不平衡的突出特点是城乡差距大、区域差异大，这主要是由地方社会、经济发展的不平衡造成的。因此在考虑西藏未来教育发展的区域布局时，要根据各地的实际经济、文化水平制定不同的教育发展目标、布局规模和组织形式[21]。旺堆（2012）在分析了西藏义务教育均衡发展的目标与任务、时代特征和要求的基础上，提出政府作为推进义务教育均衡发展的“第一责任人”、处理好发展与均衡的关系、做好督导评估、把握均衡发展机遇并注重实效等方面的实践建议[22]。侯霞(2013)研究分析了西藏教育均衡化发展的现状以及必要性，提出西藏实现教育均衡发展的极大可能性主要有两方面的原因：一是中央的大力支持政策是机遇也是重要支撑；二是西藏经济持续快速发展、综合经济实力大幅度提升，为西藏教育均衡性发展提供了物质保证[23]。

（五）关于基础教育师资非均衡问题及原因分析研究

城乡基础教育师资非均衡现象在我国较为突出，研究文献也相对较多。高剑嵘(2010)以河北衡水为例，调查发现城乡间教师在师资数量、质量、年龄、职称、学历方面有较大的差距，提出建立教师定期流动制并引进竞争机制合理分流；优化教师结构强化教师培训；建立城乡教育共同体，同步推进教育改革等建议[24]。张希亮（2011）在分析城乡基础教育均衡现状时提出，发展农村教育的核心问题是师资队伍建设[25]。吴明永(2012)研究分析了农村义务教育师资配置存在的主要问题是编制短缺，队伍欠稳定；教师队伍整体素质偏低；年龄结构、性别结构、学科结构不合理[26]。毕晓蓓，王新宇(2008)研究认为制约我国教师资源合理配置的因素主要是受到市场经济、社会发展基础条件、教育政策导向、政府投入政策的影响[27]。杨挺，马永军(2011)从政府责任的视角，认为县级政府地方管理权限的有限性、政府责任与市场条件之间边界的模糊，制约了县级政府在义务教育教师资源配置中职能的有效发挥，提出应明确政府职责，提高中小学教师资源配置水平，并建立县域教师资源配置机制和教师资源配置的督导机制[28]。罗若飞(2011)指出我国西部地区师资非均衡配置的主要原因是教育制度的缺陷、城乡之间的差距，以及官员普遍存在的功利思想。提出基础教育师资县域内均衡配置要把行政配置与自主流动相结合[29]。洪熊，曾菊新(2013)以江西省为例，对基础教育师资配置县域差异的空间格局及演化进行分析的结果表明，城市化、经济发展、交通改善等因素，均会对师资配置造成影响[30]。

对我国西部民族地区基础教育师资问题的相关研究中，杨军（2007）通过西北民族地区师资队伍结构的现状分析发现在数量上和质量上都存在较为严重的失衡状态，建议进行政策建构，建立民族地区教师特殊津贴制度；建立适应西北少数民族地区需求的教师培训机制[31]。杨令平，司晓宏(2011)研究认为，东西部之间义务教育失衡主要表现在教学水平和教育质量上，这种差距的关键主要是由于师资队伍水平的差异所致，解决问题的根本措施在于建立健全西部农村义务教育师资保障机制[32]。此外，对于西藏基础教育师资问题的研究，邓明文，李辉等（2011）结合西藏乡镇及农牧区基础教育的师资相对薄弱的现实状况，分析了乡镇及农牧区基础教育师资优化配置和培育过程的战略难点，提出了师资甄选制度创新、配置结构优化、师资专业知识的提升与职业伦理道德培育、财政预算与开拓多种筹资渠道、配套政策的创新等战略对策[33]。

（六）关于基础教育师资均衡发展的对策研究

国内学者对我国师资均衡配置方面的政策体系进行了持续的研究和探究，并提出了一些有益的建议。谢小波(2007)在分析区域内基础教育均衡发展中的教师政策时，基于师资非均衡的现状，认为通过推进教师聘任制，切实做到评聘分离，建立科学的人才流动模式，加强教师培训，改善农村教师的工作待遇和条件等教师政策[34]，有利于区域内基础教育师资的均衡。李飞（2009）对我国教师“定期流动制”存在的问题进行了再思考，强调建立科学的教师流动机制和农村边远地区教师的特殊津贴制度[35]。胡友志(2012)提出在实施以促进教师流动为主的“配置式均衡”模式的同时，需进一步完善配套政策的设计和引导激励机制，通过加大扶持农村学校和薄弱学校教师发展的政策倾斜、立足于本校提高教师队伍的专业化素质、增强教师对区域和学校文化的认同等政策变革，形成基础教育师资的“发展式均衡”新路向[36]。夏茂林，冯文全(2012)认为市场机制和政府调节干预均对我国义务教育师资配置起着重要的作用，主张以市场为基础，以政府为主导，利用两种手段，兼顾国家、学校、教师和学生多方利益，同时达到公平和效率两个目标[37]。

在促进基础教育师资均衡的投入机制方面，杨军（2005）对于少数民族贫困地区，主张建立师资均衡配置的政策体系、投入机制和教师培训机制[38]。陈俊珂(2006)的研究提出，关于基础教育投入要变现行的地方负责、分级管理的体制为由国家和省区政府统筹的模式，加大中央、省一级政府对基础教育的投入，以保证教师工资的来源；在办学条件、教师工资、福利待遇等方面制定城域、乡域的统一标准；在经费投入上适当向贫困地区、农村地区倾斜等措施[39]。

加强对基础教育岗位教师培训也是提高基础教育优质均衡的一个重要方面。高剑嵘(2010)的研究建议形成以校本培训为重点的“校本培训、远程培训、集中培训”以及“学习、教研、培训一体化”的培训模式等[40]。虎宁，司树鹏（2011）对加强农村义务教育教师培训的建议为设立专项经费，建立由教育行政部门主导、高等学校承担的专门培训机构，创造教师进修培训的机会，以及在培训方式和手段上注意灵活多样[41]。

三、对西藏基础教育研究的启示

从以上研究成果可以看出，国内学者对于基础教育均衡发展问题的研究，有些是从宏观层面关注不同区域间教育的不均衡现象，有些是专于研究如何实现城乡之间的基础教育均衡，也有部分学者对少数民族地区的基础教育均衡状况进行了一定研究，不仅为我国基础教育均衡发展奠定了丰富的理论基础，也给西藏基础教育均衡发展及其研究提供了丰富的经验和思路启示。

（一）对深入认识西藏基础教育均衡发展重要性的启示

西藏现代基础教育是在特殊的社会环境和自然条件下诞生和发展起来的，1951年和平解放后，西藏的现代教育从无到有、从小到大、迅速成长。在经历了改革开放和西部大开发，以及1980年、1984年、1994年、2001年和2010年的中央五次西藏工作座谈会，西藏的基础教育进入了全面、快速、健康的发展阶段，为西藏经济发展和社会进步做出了重要贡献。但是步入科技、社会和经济快速发展的21世纪，西藏的教育面临新的发展机遇和挑战，基础教育发展的区域差别、城乡差别、校际差别、受教育者群体差别以及均衡发展，越来越受到广泛关注。区域间、城乡间、学校间、社会不同群体间严重不均衡，不仅会导致数量和质量上的严重不均衡，也影响着教育公平和社会公平，进而影响着西藏教育乃至经济与社会的协调健康发展。因而对于西藏基础教育均衡发展问题的研究具有很强的现实意义，应该加大力度深入研究。

（二）从研究对象上对西藏基础教育研究的启示

随着国家对教育公平和少数民族地区基础教育均衡发展的重视和不断投入，西藏基础教育均衡发展问题研究就显得更为重要和必要。由于目前国内对西藏基础教育均衡发展问题进行深入研究的较少，特别是针对西藏农牧区基础教育不均衡问题的实证研究更少，因此对西藏来说，研究基础教育均衡发展问题时，在研究对象上对西藏地区之间、县域之间在师资分配、基础设施、教学质量等方面存在的不均衡问题，以及如何解决方面可以展开深入研究。

（三）从研究视角和研究方法上对西藏基础教育研究的启示

我国目前基础教育均衡发展研究以理论研究为主，主要从宏观、中观的层面分析了我国不同区域之间、城乡之间的均衡发展问题，但是对微观层面的同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的教育均衡发展问题研究教少。此外，也缺乏对特殊群体（如不同的少数民族群体、农村留守儿童群体、残障学生群体等）在基础教育均衡发展方面存在问题的研究。因此，考虑到西藏基础教育问题的特殊性，不仅要研究宏观层面的均衡，也要从本地教育实际出发探析微观层面的均衡问题，从多个角度真正为促进西藏基础教育高质量、高水平发展提供有实践价值的理论参考。同时也要从基层和现实入手，在理论研究的基础上，展开基于西藏实际的基础教育均衡发展问题的实证分析研究，对促进基础教育在鼓励特色发展的同时实现真正均衡提供一定的实践经验。

（四）从研究内容上对西藏基础教育研究的启示

促进教育的均衡发展是实现教育公平的基本途径和前提，而促进基础教育的均衡发展则是首要任务。基础教育均衡发展主要包括三个层面的内容：一是区域之间的均衡发展；二是区域内部学校之间的均衡发展；三是群体之间的均衡发展。在推进基础教育均衡发展中，既要抓区域之间的均衡，也要抓同一区域内的均衡。而教育资源的均衡配置尤其是师资的均衡配置对基础教育均衡发展的实现程度和质量有着重要影响。

师资配置不均衡是制约西藏基础教育发展的一个主要因素，西藏基础教育师资在质量和数量上与国内先进省区相比都有很大差距，特别是在农牧区。从西藏基础教育师资目前的情况来看，城乡师资水平的差距、学历的差距(教师素质和教学水平)对教师专业素养和综合素质上的差距产生着很大的影响；农村基层教师数量不足，学科结构不合理，部分学科教师短缺，优质教师队伍流失现象增加。同时学校管理不科学，缺乏支撑教师专业发展的平台；教师聘任制作用有限；师资培训效果不佳等等，都是影响西藏基础教育均衡发展的关键因素。

由于基础教育师资队伍的均衡配置是实现义务教育质量公平的重要途径之一，也是促进基础教育均衡发展的根本保证，因此，西藏基础教育问题的研究在内容上可以以西藏基础教育的科学管理和师资能力水平的提升以及师资配置均衡化等问题入手，通过研究如何在西藏建立有利于区内不同地区师资均衡配置的政策体系、投入机制和教师培训机制等，来推动西藏基础教育均衡发展问题的研究，这不仅有利于教育公平的实现，也是理论指导实现基础教育和谐发展的必然要求。

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The Inspiration of China's Balanced Development of Basic Education to the Researches of Tibet’s Basic Education

Samden①Zhai Yuan-juan②Chen Wen-bo③Zhao Hai④
(①School of Continuing Education②School of Economics and Management,Tibet University ③Lhasa Chengguan District Training Centre④Education Department of Tibet Autonomous Region,Lhasa,Tibet 850000)

In 2012,Ministry of Education articulated that the promotion of fairness in basic education is a national policy,which provides a favorable condition for people to research and promote the balanced development of basic education in ethnic areas.The researches on the balanced development of basic education has been done for some time in China by many scholars in the aspects of the content and standards of the balanced development of education,the status of the basic education in the minority ethnic areas as well as the teachers for basic education.This article discusses the inspiration of the researches done in inland China to the research of Tibet’s basic education.

basic education;balanced development;Tibet;inspiration

G75

A

1005-5738(2014)04-147-06

[责任编辑：蔡秀清]

2014-06-04

2014年度西藏自治区哲学社会科学专项资金项目“基于教育均衡发展视角的西藏基础教育师资问题研究”阶段性成果，项目号：14BJK001

桑木旦，男，藏族，西藏日喀则人，西藏大学继续教育学院副教授、硕士生导师，主要研究方向为藏族文化和教育。