西藏文化发展的法治保障探析

边巴拉姆

（四川大学法学院 四川成都 610064）

西藏文化发展的法治保障探析

边巴拉姆

（四川大学法学院 四川成都 610064）

保护和发展西藏民族文化是保障少数民族文化权益，实现《中国人民共和国宪法》等法律赋予的文化权利的根本要求。文章认为，目前西藏在保护和继承传统文化、发展文化产业、确保文化安全战略的进程中，存在着民族文化权利立法滞后，不能满足文化发展的要求等问题。为此，必须健全文化发展的法律体系，深化文化行政体制改革，提升文化建设法治理念，为西藏文化发展提供有力的法律保障。

西藏文化发展；少数民族文化权利；文化立法；依法治藏

文化作为民族凝聚力和创造力的重要源泉，已在综合国力竞争中占据重要的地位。大力发展和繁荣文化，不仅能够满足和丰富公民日益增长的精神文化生活的需求，而且更要着力于增强国家文化软实力，为国家整体发展战略服务。西藏文化建设作为西藏社会主义建设的重要组成部分，对弘扬民族文化、民族精神和时代精神，丰富人民群众精神文化生活，增进民族团结和维护祖国统一，增强中华民族向心力、凝聚力和创造力具有非常重要的作用。

党的十八届四中全会首次专题讨论依法治国的基本方略，提出了“实现文化昌盛，必须更好发挥法治的引领和规范作用”。[1]1951年西藏实现和平解放，为西藏文化与全国一起实现共同进步与繁荣发展创造了基本前提[2]。1959年，西藏民主改革，废除了政教合一的封建农奴制度，使国家的政治制度得到统一，在国家法律层面上实现了统一。在国家基本大法《中华人民共和国宪法》及《民族区域自治法》等法律保障下，西藏文化得到前所未有的发展。

一、西藏文化发展的法律保障现状

西藏文化权利的保护方面，现已形成了以国家基本大法——宪法、国家法律、地方法律三个层级的立法体系。[3]面对全国文化大发展的历史性机遇，西藏加大文化建设和文化产业发展，继承和发展民族传统文化，为本地区经济社会发展和人民生活水平的改善作出了巨大的贡献，为推进我国社会主义文化大发展、大繁荣发挥着积极作用。

（一）西藏文化发展的法律保障渊源

1.《宪法》。我国《宪法》在“序言”中规定，中华人民共和国是全国各民族共同缔造的统一的多民族国家，即我国多元一体文化格局形成之最根本的法的渊源。在多元一体文化格局中，国家保护并发展各少数民族的特色文化，构建中华民族的核心价值观。[4]《宪法》第4条规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂行为……各民族都有使用和发展自己语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”即规定了国家处理民族关系的基本原则，将少数民族平等的文化权利（文化发展权）、语言文字权、风俗习惯权等都上升为一项宪法权利。

《宪法》第47条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、学术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给予鼓励和帮助。”既规定了公民文化活动的自由，又确认了公民文化权利这一基本的宪法权利。[5]

2.民族区域自治地方立法。根据民族区域自治立法权，西藏自治区的立法工作始于1956年西藏自治区筹备委员会成立之时。1965年西藏自治区正式成立后，西藏地方法制建设中关于民族文化发展方面的立法陆续出台，确保了西藏民族文化发展的有序进行。

西藏自治区的民族区域自治地方立法，分为省区级、地市级等多个层面。如西藏自治区级的立法有：《西藏自治区施行〈中华人民共和国婚姻法＞的变通条例》，充分照顾西藏民族地区关于婚姻家庭的民俗习惯；《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定（试行）》确定了藏语文的法律地位、使用范围和发展路径；《西藏自治区文物保护管理条例》规范自治区行政区域内对文物的保护和利用；《西藏自治区实施〈中华人民共和国药品管理＞办法》对于西藏自治区内藏医药的发展进行了明确的法律规定；《西藏自治区实施〈中华人民共和国未成人保护法＞办法》，规定了西藏自治区内未成年人享受文化权利不受歧视法，规定了相关行政部门对于未成年人文化权益的实施所需履行的义务；《西藏自治区文化市场管理暂行条例》强化文化市场管理，保障了文化市场的健康发展；《西藏自治区实施〈中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》赋予了西藏自治区各族妇女平等的文化权利；《西藏自治区实施〈中华人民共和国残疾人保障法＞办法》赋予残疾人与其他公民平等的文化权利；《西藏自治区实施〈中华人民共和国科学技术进步法＞办法》明确了各级人民政府依靠科学技术推动文化事业的发展的法律义务；《西藏自治区实施〈社会力量办学条例＞办法》将鼓励和支持社会力量办学进行规范化，加强对社会力量办学的管理，促进其健康发展；《西藏自治区旅游管理条例》规范旅游资源的利用和开发中充分考虑西藏历史文化、民俗风情、人文景观，确定在发展旅游事业的同时保护和发展西藏的特色文化；《西藏自治区布达拉宫保护办法》规范了对布达拉宫这一世界文化遗产和全国重点文物保护单位坚持保护为主、抢救第一、合理利用的管理方法；《西藏自治区大型宗教活动管理办法》规范对大型宗教活动的管理，切实维护具有传统惯例的宗教活动的有序开展，满足信教群众的信仰需求。

此外也有地市级立法，如《拉萨市城市规划条例》，明确规定拉萨市在城市规划和建设中对历史文化名城整体格局和风格进行保护，尊重民族传统，根据历史状况等因素编制和修订城市规划，极大保护拉萨文化古城的民族特色和历史韵味；《拉萨市地名管理条例》制定了有利于继承和发扬传统文化、弘扬民族文化、尊重藏民族历史文化和传统习惯的地名命名原则；《拉萨市老城区保护条例》以法律的形式规范老城区的地理范围，制定遵循传承历史、保护为主、严格惯例、合理利用、保持传统特色的老城区保护原则；《拉萨市民族团结进步条例》规定了各民族依法平等参与文化事务，学习、使用和发展本民族语言文字，参加本民族传统节日活动和参与各民族传统节日活动的自由，等等。

可见，改革开放以来，西藏自治区在文化发展方面的地方立法重点凸显对少数民族文化权利的保障，在传承优秀文化的同时，促进民族文化的健康发展。

3.国际公约。我国加入并签署的国际公约中，对于少数民族文化权利的相关规定同样具有法的效力，得到有效实施，成为西藏文化发展权益的一项重要法律渊源。《经济、社会及文化权利国际公约》作为联合国制定的重要国际人权文书之一，第一次以法律形式对经济、社会及文化权利加以确认和规范，向各缔约国提出了：“本公约缔约各国承担保证，本公约所宣布的权利应予普遍行使，而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区分”。[6]即以反歧视法禁止本公约各缔约国对本国公民在享受权利中的歧视，确保文化权利的歧视行为在法律上不被许可。我国加入并生效的《消除一切形式种族歧视国际公约》中也规定：在消除种族歧视的同时促进所有种族间在社会、经济、文化及其他方面采取特别具体措施确保属于各国的若干种族团体或个人获得充分发展与保护；[7]禁止并消除一切形式种族歧视，保证人人有不分种族、肤色、民族或人种在法律上一律平等的文化权利；[8]采取有效措施，打击文化方面导致种族歧视的偏见，并增进国家间及种族和民族团体间的谅解、宽恕及睦谊，[9]从而确保各缔约国消除在本国内基于不同民族而产生的对于文化权利上的歧视和偏见。

（二）法律保护下传统文化继承和发展状况

改革开放三十多年来，根据《宪法》和其他法律规定，国家和各级政府基于保护和发展少数民族文化的目的，先后投入大量的人力、财力和物力，运用法律、经济和行政等多种手段，使西藏文化得到前所未有的保护、抢救和发展。西藏民主改革以来，中央对西藏文化遗产保护投入巨资，先后对重要文化遗产单位实施抢救维护等保护工程。各级政府对于西藏藏语文教学、传统音乐、舞蹈、民间故事以及古籍档案的挖掘整理投入了大量资金，建立了一系列的工作机制。西藏自治区各地、市成立了民族文化遗产抢救、整理和研究机构，开展抢救、收集、整理、研究、编辑、出版等工作。西藏自2006年启动非物质文化遗产普查工作后，已收集1000余项非物质文化遗产项目，对其进行分类保护，并重点扶持入选联合国非物质文化遗产代表名录的藏戏和格萨尔说唱艺术。同时，《西藏自治区实施〈非物质文化遗产法＞办法》已于2014年出台。

对于西藏传统文化的保护和发展，2008年由国务院新闻办公室发布了《西藏文化保护与发展白皮书》，[10]该书的发布，既回应了西方反华势力及境外藏独组织鼓吹的“西藏文化毁灭论”，同时又对西藏自改革开放以来在传统文化的保护和发展上所取得的成绩进行了系统梳理，展现了较为全面的西藏民族文化保护和发展现状。

（三）公共文化事业与文化产业的发展

西藏在实现经济跨越式发展的同时，公共文化事业也得到了发展。“十一五”期间，国家和自治区对全区基层文化设施建设投入资金12356万元，通过实施“县乡文化设施建设工程”、“文化信息资源共享工程”等公共文化设施建设项目，建立了以政府为主导、以公益文化单位为骨干的覆盖城乡的公共文化服务体系。截至“十一五”末，全区共建有群众艺术馆6座、图书馆4座、县级综合文化活动中心74座、乡镇综合文化站149个、村文化室300余个，文化信息资源共享工程自治区中心1座、县支分中心73座，乡村卫星三级站62个，流动舞台车13部，初步形成了区、地、县、乡、村五级文化设施网络，实现了县县有县级综合文化活动中心的目标。[11]

作为文化建设的重要组成部分，西藏文化产业得到了中央第五次西藏工作座谈会的高度重视，会议做出了促进西藏文化发展繁荣的安排部署。西藏自治区重视文化产业的发展，充分发挥西藏文化资源优势、政策优势、区位优势、比较优势和后发优势，从文化产业上寻求发展支点和突破口，调整力量配置，深入挖掘和培养文化经济优势产业，进行产业结构和经济增长方式的优化整合，建立可持续发展的西藏新型文化产业发展之路。[12]

以西藏首府城市拉萨为例，为实现拉萨市文化兴市、产业强市战略，在拉萨市建设面积为12000亩、总投资300亿元的中国西藏文化旅游创意园区。该园区依托藏民族深厚独特的优秀传统文化资源，将西藏民族建筑、民族音乐、民族歌舞、生活风俗、民间故事进行全面展示，构建藏民族优秀文化鲜活的博物馆。[13]同时，拉萨市加强对文化产品生产的投入。据统计，2010年拉萨市各类文化经营户1000余家，文化产业产值占全市生产总值的2.82%。拉萨市内已建成自治区级文化产业示范基地5个，其中有被命名为国家级文化产业示范基地的公司，一批龙头文化企业已迅速崛起，拉萨市文化产业发展初见成效。

二、西藏文化发展法治化建设中存在的问题

改革开放以来，随着经济体制改革的展开，西藏文化建设取得长足发展。而民族特色浓郁的西藏文化在构建中华民族文化中发挥着积极作用。随着社会经济的发展和现代文明的影响，西藏民族文化也随之不断发展变化。因此，如何在保护西藏优秀传统文化的同时发展西藏文化，完成中国特色社会主义文化建设的根本任务，需要法律的有力保障。目前，处于社会转型期需要保护和传承的西藏文化，面临文化安全日益严峻、文化发展管理制度创新压力不断增加、文化发展法律保障体系不完善等问题。

（一）民族文化权利立法滞后，不能满足文化发展的要求

1965年西藏自治区正式成立至2014年4月，先后共制定、废除、修改地方性法律、法规共373件，其中与民族文化权利直接或间接相关的法律、法规不到20件。这些法律、法规对西藏民族文化的特殊性予以肯定性规范，并对其传承和发展确立了法制保障，但是立法的质量和数量都滞后于迅速发展的民族文化事业和文化产业。从立法内容来看，对于民族文化权利中禁止性的规定偏重，却忽视了相关权利的具体保障实现，对侵犯文化权益的惩罚措施规定过于笼统，操作性不强。同时，对于民族文化产业、濒临失传文化的抢修、艺术家权益、民俗习惯等领域，仍然缺少相应的法律规范。

（二）文化管理服务水平落后，制约西藏民族文化产业的良性发展

西藏文化发展缺乏系统有效的行政管理服务体制和机制，文化行政执法服务主体多、责任不明确，执法效率低等情况，不仅造成多头执法、交叉执法，更形成难以对行政权力进行有效监督的困境，民族文化权利得不到有效实施，危及文化安全的整体战略。

西藏自治区为贯彻落实《中共中央关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》出台了实施意见，为确保国家文化安全，维护文化市场健康有序发展，发展民族特色文化，投入大量资金、实施发展战略，制定相关推进文化发展的体制机制。但是，在文化行政管理和执法中仍存在政府包揽过多、文化市场和活动领域准入制度的硬性限制，导致文化生产企业束缚过多，文化市场发育缓慢。同时，管理手段的单一性、机械化，未能充分满足民族传统文化发展的要求。例如，某些文化管理单位注重对工作量的要求，而不做质的追求，从而导致文化产品数量猛增，但其艺术价值得不到提高；甚至出现为完成某一数量指标，生产许多质量堪忧之作，这些现象与艺术发展的规律背道而驰，影响民族文化的整体发展。

（三）文化权利保障措施不到位，影响民族文化的均衡发展

西藏自治区成立以来，《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律、法规保障了西藏民族传统文化的传承和发展，但因包括《宪法》在内的其他法律、法规在现实中存在的某些实施困境，出现了对于保障少数民族文化权利主体不明确、权益保护力度不均等现象，影响文化权益的有效实施。

西藏自治区文化管理部门依职权在继承和保护民族文化中承担保护、抢救、扶持发展、市场综合执法等任务，而对于侵犯民族文化权益实施的具体行为，因缺乏充分的法律依据和法律授权，使得保障措施不到位，缺乏制止和惩罚侵犯行为的主体地位资格，不能对侵权行为进行行政干预，导致社会中存在的侵犯少数民族文化权益的事实得不到有效维权。同时，鉴于西藏地理特征，边远偏僻地区的文化发展得不到与中心城镇地区相同的保障，人口较少民族和人群的文化遗产的发掘与保护也未得到与藏民族文化相同的重视和关注，影响民族文化多元发展的整体性和平衡性。

三、西藏文化发展法治化建设的对策

面对上述西藏文化发展法治化建设中存在的较为突出的问题，笔者认为，保护和发展少数民族文化权利，应该以对全体社会成员具有普遍约束力的法律手段来规范、调整、制约社会经济发展进程对少数民族文化的影响，通过法律制度、法治手段维护少数民族文化权利。

（一）完善保障西藏文化发展的立法

党的十七届六中全会《关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》明确提出，加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面的法律规定。西藏自治区应坚持文化立法的基本原则，加大对少数民族文化权利保障的区域立法，确保西藏文化发展的各项事务的管理得到有力的法制保障。

随着社会的进步，现代化进程的加快，保护和传承西藏民族民间优秀文化的责任越来越重，所面临的问题也越来越复杂艰巨。在“依法治藏”方针的指引下，要加强和完善民族民间文化保护和传承立法，使少数民族传统优秀文化得到法律制度强有效的保护和传承。保护民族民间文化的法律应包括规范民族民间文化的普查机制、民族民间文化的重点保护和传承机制、民族民间文化的使用与开发机制、文化生态保护机制、民族民间文化的保障措施等。[14]通过规范普查机制，明确民族传统文化保护的范围，形成完善的法律保护制度体系，从而便于政府、民间乃至个人遵照执行；民族民间文化的保护和传承机制的建立，有利于政府对于文化保护的财政投入以法律的形式予以固化，各项工作获得必需的财力支持；而民族民间文化的使用和开发机制将推动本地区民族文化产业，使之在市场经济中健康发展；文化生态保护机制及民族民间文化的保障措施的到位将营造一个有利于西藏文化保护和发展的法治环境。

西藏在加强和完善民族文化发展立法时，要具有立法前瞻性思维，在制定立法工作总体思路时，要充分认识并考虑文化发展立法与我区经济社会发展的总体水平相适应、与社会主义文化大发展大繁荣相适应、与全区各族人民日益增长的文化需求相适应、与党的文化方针相适应，与我区安定团结的社会局势所需的文化安全相适应，并与国家及自治区其他法律法规相配套相衔接，[15]制定和完善立法规划，在提高立法速度的同时，保证立法质量。

（二）创建民族文化产业发展的法治环境

西藏有丰富的民族文化资源，发展潜力巨大，为培育文化产业市场提供了良好条件；而文化产业市场的法治化建设反过来可以促进西藏文化的发展。目前，西藏文化产业的发展较为薄弱，市场规模及产业组织健全度与资源不成比例，对于文化市场的法治化建设的制度建设仍然处于滞后的状态。在社会主义市场经济体制下的民族文化产业发展需要一个良好的法治环境，如果没有良好的法律制度规范，没有政策法律保障，某种新兴产业的发展将因诸多不确定因素而影响产业本身的长远、健康发展。特别是在市场法治经济体制下，要发展好文化产业不能没有法治的环境[16]。因此，发展文化产业，保障文化产业健康、有序、可持续发展，就应当在文化产业发展中坚持“依法发展”，注重法治建设，充分发挥法治的保障与促进作用。[17]

从国家立法层面来看，随着我国文化产业发展中各种问题的凸显，对于《文化产业发展基本法》的出台提出了紧迫的要求。西藏文化产业发展在上位法尚未出台的情况下，可根据自身市场的现状、发展规划及规模设定，围绕西藏民族文化保护和传承的义务、西藏文化安全的需要，依据民族区域自治立法权，前瞻性地论证并出台一个具有保护、支持、引导、规范文化产业发展的政策制度，并在实践中不断充实和修改，待条件成熟时上升到法的地位，规范西藏地区民族文化产业的发展。与此同时，在当下，西藏自治区应深化文化体制改革，强化文化管理服务的机制体制建设，完善文化市场运作的管理体制，进一步下放文化行政审批权力，促进文化市场的繁荣发展。

（三）加强文化权利保护的法治理念

中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时，习近平总书记明确提出了“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。西藏自治区各级政府及相关部门应根据“法治西藏”建设之要求，从政府到社会加强少数民族文化权益保护的法治观念，使得作为人权范畴的文化权益在西藏得到有效的促进和保护，满足西藏各族人民基本文化需求，实现人民基本文化权益，进一步反映党和政府对“国家尊重和保障人权”之宪法精神的坚持和落实。

随着我国综合国力的提升，西藏文化建设进入最好的发展时期，民族传统文化也得到有力的保护和发展。但因整体文化法治理念的缺乏，侵犯民族文化权利的行为得不到及时有效的遏制，这不仅严重影响民族文化事业的发展，还危及民族团结和融合。对此，应强化政府相关部门的文化法治理念，由政府主导文化侵权的监督，并加强打击力度。在行政体制改革中明确文化权益保护的主体机关和相应权利，规范民族文化权益保护的体制机制。同时要加强树立社会民众实施少数民族文化权利的理念，赋予民众对权益实施的监督权利，并建立畅通有效的监督反馈机制和追踪机制。

文化的表现形式，具有多样化、发展性、时代性等特征。在保护和发展传统民族文化，保障少数民族文化权利过程中专业性强的法律实践问题，是当前西藏民族文化发展的主要难题之一。在文化产业大发展中，侵犯知识产权、商标注册权、著作权等事件屡屡发生，但因当事人缺乏相关法律知识，利用法律维护权益的意识淡薄，从而危害到文化权利的实现，公民的基本文化权利得不到全面保障。对此，西藏自治区在发展文化中应加大对文化产业领域相关专门法律知识的普及力度，规范知识产权保护工作，强化文化执法队伍的业务技能，不断优化司法审判资源配置，确保有效维护文化市场秩序，保护文化权利人的利益。

结语

西藏社会主义法治化建设、依法治藏方略的全面实施为西藏文化建设和发展提供了优越的政治基础和法治环境，而推动西藏社会主义文化大发展、大繁荣的任务无疑又会给法治建设提出更多更高的要求。西藏自治区保护和继承民族传统文化、大力发展文化产业、确保文化安全、维护全区各族人民文化权益是治边稳藏战略的必然要求，因此，西藏文化发展的法治化走向完善与正规，虽然道路艰难，但却是前途光明。

[1]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)[R/OL].http：//yjbys.com/jiuyezhidao/news/693516.html.

[2]中华人民共和国国务院新闻办公室.西藏文化的保护与发展[R].国务院新闻办公室,2008.

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[7]联合国.消除一切形式种族歧视国际公约(第2条)[S/OL].中国人权网,http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/ content_697321.htm.

[8]联合国.消除一切形式种族歧视国际公约（第6条）[S/ OL].中国人权网,http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_697321.htm.

[9]联合国.消除一切形式种族歧视国际公约（第7条）[S/ OL].中国人权网,http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_697321.htm.

[10]国务院新闻办公室.西藏文化的保护与发展白皮书[M/ OL].http：//www.china.com.cn/news/txt/2008-09/25/content_16533170_2.htm（2014-09-20）.

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On the Law Guarantee of Tibet’s Cultural Development

Penba Lhamo
(School of Law,Sichuan University,Chengdu,Sichuan 610064)

The protection and development of Tibetan culture is the essence of the guarantee of ethnic minorities ’cultural rights and interests,and the basic condition of realizing the cultural rights endowed by laws of the constitution of the People's Republic of China.The article points out that the legislation of ethnic minorities’cultural rights lags behind in the process of the protection and inheritance of traditional Tibetan culture,and the development of cultural industry and the guarantee of culture security strategy,which results in the legislation cannot satisfy the requirement of cultural development.Thus,it is necessary to perfect the legal system of cultural development,to deepen the reform of cultural administrative system and promote legal concept of cultural construction so as to provide strong legal support for Tibet’s cultural development.

Tibet’s cultural development;the cultural rights of ethnic minorities;culture and legislation;running Tibet’s affairs according to law

D633

A

1005-5738(2014)04-116-07

[责任编辑：蔡秀清]

2014-11-10

边巴拉姆，女，藏族，西藏日喀则人，四川大学法学院博士研究生，西藏社会科学院副研究员，主要研究方向为民族法学。