促进我国西部公益慈善事业发展的法律思考

冯翔

（南京审计学院法学院 江苏南京 211815）

促进我国西部公益慈善事业发展的法律思考

冯翔

（南京审计学院法学院 江苏南京 211815）

慈善事业是国家治理体系中的有机组成部分，是我国新型社会保障体制中的一项重要内容，其在整合社会资源、援助物质资金等方面发挥越来越重要的作用。我国西部地区慈善事业发展虽取得了一定成绩，但仍面临诸多问题。文章梳理了我国西部慈善事业发展现状，提出完善慈善立法体系、建立慈善信息公开透明制度、健全慈善问责制、构建慈善绩效评价机制等法律建议。

慈善事业；发展；法律建议

慈善事业是国家治理体系的有机组成部分，是我国新型社会保障体制的一项重要内容，其健康发展是衡量社会文明程度的重要尺度。关于慈善事业的概念，学者们有不同的表述。有学者认为慈善事业是“通过合法的社会组织，以社会捐助的方式，按特定的需要,把可汇聚的财富集中起来，再通过合法途径，用于无力自行摆脱困难的受助者。”[1]有学者认为：“慈善事业是建立在社会捐献基础之上的民营社会性救助事业。”[2]通常认为，慈善事业是一种社会公益事业，是在政府的倡导或帮助、扶持下，由民间的团体和个人自愿组织与开展活动的、对社会中遇到灾难或不幸的人，不求回报地实施救助的一种无私支持与奉献的公益事业。慈善事业资金和财物主要来源于人们的自愿捐助，而不是直接来自社会生产和再生产环节的必要扣除，受惠者不以进入生产过程就业为前提，它是捐助者在善心驱动下的自觉行为，困难群体是其主要的受益对象。慈善事业实质上也是一种社会再分配的实现形式。近几年来，在社会主义市场经济的快速发展下，在党和政府高度重视、社会各界的极大关注下，我国慈善事业发展迅速，全国年度捐赠从2005年以前的不到100亿元提高到2008年以后的800亿到1000亿元之间。特别是每逢大灾，公众捐款、捐物以及志愿服务非常踊跃，使公益慈善的力量和作用显得格外突出。党的十八大报告明确提出要“完善社会救助体系，支持发展慈善事业”，十八届三中全会又进一步强调要“完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。”我国西部地区慈善事业的发展也取得了长足进步，西部各省、自治区、直辖市慈善总会先后建立，参与者不断增多，各类慈善组织陆续成立。这些慈善组织在灾害救助、助学助教、儿童福利、环境保护等领域为推动社会进步一次次传递着正能量。与此同时，如何将慈善事业纳入规范化、法制化轨道，是西部地区乃至全国着力破解的难题，本文就促进我国西部慈善事业的发展提出相关法律建议。

一、我国西部慈善事业发展状况

（一）政府加强对慈善事业的指导推动

我国西部地区素有行善传统，乐善好施、扶危济困等中国传统慈善价值观在这里得到发扬，加上各民族传统文化的积淀，为该地区慈善事业的发展提供了精神动力与文化基础。而社会主义市场经济体制的确立、国家西部大开发政策下的经济腾飞，为当地慈善事业的发展提供了较深厚的经济基础。西部各省、自治区、直辖市党委和政府高度重视慈善工作，先后建立各级慈善总会等慈善组织，通过培育和扶持、完善工作机制、分类指导、加强基层慈善组织建设等措施，引导社会各方力量为民众提供物质救济，并且唤起公众对慈善事业的理解、支持和参与，将行善、施善观念逐渐深入人心，培养慈善意识，传播慈善文化，普及慈善理念，使慈善捐助常态化，为发展慈善事业创造良好的社会环境。通过慈善事业的推进，政府将更多资源用于改善民生、扶贫济困，推动了社会主义精神文明建设。同时，各地政府注重总结推广先进经验，组织国内外的合作交流，结合本地区的实际，推进慈善事业不断向前发展。

（二）引导慈善事业发展的法律政策体系初步建立

中国慈善事业发展指导纲要(2011-2015年)指出，加快发展慈善事业的首要任务是完善慈善事业法规政策体系。我国现行慈善事业立法体系主要由法律、行政法规、地方性法规、部门规章构成。其中法律层面主要有全国人大常委会制定实施的《公益事业捐赠法》、《红十字会法》；行政法规、部门规章层面主要有国务院批准或发布的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税收的暂行办法》；民政部制定的《救灾捐赠管理办法》、《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》等。为促进公益慈善事业的发展，各地政府相继出台了一系列法规律和规章制度，这些新规定是我国慈善事业立法体系的重要组成部分，使多层次的法律框架体系初步形成。如，2011年9月，宁夏回族自治区人大常委会正式审议通过了《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》，该条例是继江苏省之后全国省级人大常委会制定出台的第二部关于规范慈善行为、促进慈善事业发展的地方性法规。该条例加强了对慈善组织的监督管理；规范了慈善募捐的方法、救助办法；鼓励发展社会慈善企业，明确了政府促进慈善事业的具体措施等。

此外，中央和地方政府在促进公益慈善事业发展方面颁布了一系列政策性文件，如，民政部2011年发布《公益慈善捐助信息公开指引》，并与财政部联合发布了《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》，为公益慈善组织在募捐、接受捐赠、使用捐赠等环节的信息公开工作提供了重要指导性规范；2013年青海省出台了《关于进一步支持慈善事业发展的指导意见》，该《意见》从鼓励和规范各种慈善行为、培育和发展各类慈善组织、落实和完善慈善优惠扶持政策、建立和完善表彰与支持机制、广泛传播慈善文化理念等五个方面明确了支持慈善事业发展的政策措施，对健全完善青海省现代慈善事业、规范引导慈善公益行为具有重要意义。

（三）慈善捐赠与慈善救助项目稳步提升

从慈善捐赠的发展趋势看，经济越发达的地区，慈善捐赠规模越大，经济发展对慈善事业具有积极作用。同东部、中部地区相比，我国西部地区经济发展相对落后，又多为自然灾害多发区，需救助人口较多，政府财力基础弱，导致慈善需求、外部依赖性大，更多的是应急性和被动性，是慈善受益水平最高的区域，同时也是我国主动慈善捐赠水平最低的区域。从慈善捐赠的绝对量上看，西部地区远远低于中部和西部地区，在慈善组织的规模与掌握的慈善资源以及运作的效益等方面，也存在着巨大差距。同时，在区域内部，自然灾害较频繁、经济基础较薄弱的青海、四川、云南等地慈善受益水平相对较高，而经济发展较好的重庆、陕西等地慈善受益水平相对比较低。[3]但总体而言，在经济发展与政府推动指导下，西部地区慈善组织发展迅速，其多渠道、多形式地开展慈善募捐活动，最大限度地募集慈善资金；倾力打造有竞争力的品牌项目，重点推动赈灾、济困、助学、助医、安老等项目的开发和实施，慈善捐赠与慈善救助项目呈稳步提升趋势。

以西部地区为例，四川省慈善总会在“5·12”汶川特大地震、“4·20”芦山地震等自然灾害中,募集捐赠款物达60亿元,组织实施了1500余个慈善援助项目,仅汶川地震灾后重建项目达1100余个。截至2013年底，该慈善总会共成立15个基金,涉及医学、教育、助困等领域,基金的资金总量达2500余万元。[4]而据不完全统计，仅四川省红十字会、省慈善总会、省扶贫基金会等7家公益组织，从2007到2013年的7年间，接收各类善款、善物累计超过人民币200亿元，惠及群众超过2亿人次。公益慈善事业在社会保障中承担着越来越重要的作用，有力推动了四川省灾后重建进程。截至2013年，全省共累计实施各种慈善项目9500个，项目在规范化、精细化、专业化和持续性运作上不断努力发展，极大地提升了社会形象，扩大了公益慈善的社会影响力。[5]又如广西红十字会在助学方面，据不完全统计，2009-2011年，募资800多万元累计资助贫困学生2587名，募资109万元援建博爱学校4所，启动助学工程教师培训项目；广西慈善总会募资717.28万元扶持贫困学生2371人，募资200多万元援建学校6所。救灾方面，在遭受特大干旱的2010年，广西慈善总会募捐善款1200多万元修建“慈善爱心水柜”、“慈善爱心水井”等项目143个；广西红十字会募集款物4169.42万元援建191个饮水项目，救助受灾群众约28万人。[6]再如青海格桑花教育救助会，自2005年成立以来至2013年底，为西部地区青少年提供资助，帮助他们完成学业和改善成长环境，总共为西部少年儿童教育募集各类物资和资金7000余万元，有近22万名青少年得到帮助，1千余名志愿者为格桑花提供了各项志愿服务，格桑花的捐助人也已经超过20万人次。[7]

（四）慈善事业发展模式不断创新

西部各省区从当地实际出发，及时总结、交流、推广发展慈善事业的经验，积极探索慈善事业发展的规律、途径，不断创新慈善事业发展模式。如2011年宁夏回族自治区立足宁夏区情，提出了打造“黄河善谷”的战略决策，吸引国内外慈善家、企业家来宁夏投资兴业行善，在沿黄城市以及南部山区先后开工建设6个慈善园区，吸引公益慈善组织项目落户宁夏，将“慈善事业与产业发展结合起来，使慈善事业由‘捐助型、输血型’的传统模式，逐渐转化为“产业型、造血型”的现代模式”，[8]是加强和创新社会管理、开发新生产力的一次有益尝试，在全国走出了一条政府主导、市场带动、企业参与，具有宁夏特色的可持续发展的现代慈善之路，对当地经济建设产生了意想不到的促进作用。同时，通过中国（宁夏）黄河善谷慈善博览会等国际化慈善交流活动，搭建了立足西部、辐射全国的国家级慈善交流合作平台，探索在西部经济欠发达地区创新慈善事业发展模式，进而实现西部慈善需求与全国慈善资源的有效对接，推动慈善事业的科学发展。又如，2012年成都市、遂宁市、成都市锦江区被民政部列为首批“全国社会组织建设创新示范区”。由遂宁市政府资助开办、遂宁市民政局主管的公益性机构—— 遂宁社会组织服务中心成为全国首个社会组织服务市场，西部二级城市首个社会组织培育孵化基地。2013年10月，四川省民政厅进一步降低准入门槛，将公益慈善类等四类社会组织纳入民政部门直接登记范围。[9]

（五）慈善信息平台建设逐步加强

我国最早的慈善行业信息公开平台，是成立于2006年10月，由民政部主管主办的民办非企业单位——中民慈善捐助信息中心。其主要职能是推动慈善组织公信力标准的制定，加强行业自律，引导建立第三方评估体系和逐步建立慈善捐助信息统计、披露和公示制度，及时向社会发布相关慈善捐助活动信息，组织开展国内国际慈善交流活动。此外，中国基金会网和中国基金会中心网，作为基金会行业信息披露平台，促进了行业自律机制形成和基金会公信力提升，为培育出良性、透明的公益文化发挥了重大作用。近年来，西部各地加大慈善信息平台建设的投入，成效显著。如2012年11月14日,全新的四川慈善网正式上线开通。该慈善网设计有“慈善资讯”、“慈善项目”、“慈善文化”、“慈善募捐”、“求助”、“慈善义工”、“慈善管理”、“慈善交流”、“慈善法规”等多个栏目,网站首页滚动着最新捐赠信息。与此同时，青海省红十字会信息发布平台也正式上线。通过慈善信息平台对善款明细和使用去向进行公示,让捐赠者更放心,使慈善捐赠更透明，同时还宣传、普及了慈善文化。2014 年5月22日，宁夏“黄河善谷”慈善业务综合信息管理平台正式开通运行，标志着宁夏慈善公益事业在公开透明、规范管理、资源整合的信息化方面走在了全国前列。

二、西部慈善事业发展面临的主要问题

经过十几年的发展，虽然西部慈善业取得了一些成绩，但由于我国慈善事业起步晚，整体水平不高，相关制度不健全，现仍然存在以下几方面的问题。

（一）立法缺乏统一性与权威性

我国慈善事业的法律体系虽已初步建立，但现有法律法规难以规范和保障慈善事业的健康、持续发展，用于鼓励和规范慈善业发展的综合性、系统性的基本法律暂付阙如，涉及对慈善关系进行调整的规范在法律层面上仅有一部《公益事业捐赠法》和一部《红十字会法》，其它多为行政法规、规章和政策性文件。地方层面上，各省、自治区、直辖市虽相继出台并实施了慈善事业促进条例、募捐管理条例等，但这些法律、行政法规、规章根本无法满足我国慈善事业不断发展的需求。我国现有调整慈善业的法律位阶低，约束力不强，缺乏权威性与统一性，[10]相关立法内容不详尽，规范间尚存在不少冲突之处,致使实践中难以操作、把握。在缺少完善的立法体系和法律保障的情况下，发展我国的慈善事业是一件既困难又危险的事情。因此我国急需出台一部专门调整慈善活动、规范慈善事业发展的统一的慈善法，为整个慈善事业提供法律保障。

（二）慈善信息公开透明制度尚未建立

美国卡耐基基金会前主席卢塞尔曾经说过∶“慈善事业要有玻璃做的口袋”。慈善信息公开透明是慈善组织赢得公信力的前提，对捐款人透明是公益慈善事业的基石。若组织自身缺乏有效的规范化管理与自律机制，现有信息统计规模与水平不能满足不断发展的业务需求，则慈善组织的公信力将大打折扣。公开透明要求慈善组织积极全面公开其基本信息、治理信息、业务信息和财务信息等。2011年“郭美美事件”后,公众关注的焦点在于慈善组织业务与财务信息，即善款如何使用，是否存在贪污腐败问题。公众对慈善组织公益支出成本、管理费用、工作人员的薪酬等问题产生了极大质疑，这些问题处理不当将会成为滋生腐败的温床。然而根据现行法律，如根据红十字会法，红会没有义务向公众公示财务收支情况和项目支出情况，因此公众对捐款的流向和使用情况自然根本无从知晓。而西部地区已颁布的地方性法规中，也未将慈善组织业务信息、财务信息公开作为立法的内容。笔者浏览了西部各省、自治区主要慈善机构网站，很难查询到相关慈善组织的财务信息，即使有“财务公开”栏目，涉及到拨付的慈善组织经费开支，也只是笼统公示一个总的数目，明细则无法查询。缺乏健全的慈善信息公开制度，将严重阻碍西部乃至全国慈善事业的发展。

（三）慈善问责制不健全

我国西部绝大部分慈善机构为官方或半官方组织，慈善募捐带有行政指令色彩，与政府主管部门关系密切，主管部门往往以行政方式直接参与其经营管理，致使慈善组织成为其“下属单位”，只对上负责而不对公众负责。政府与慈善组织更多的是一种保护与服从的关系，监督者与被监督者成为利益共同体，监管部门难以有效问责。在问责制度设计方面，目前制定的问责监督的法规，主要针对民政、审计及其他有关部门不履行工作职责、慈善组织以慈善名义谋取私利，或者进行其他非法活动、不履行信息公布义务或公布虚假信息等所应当承担的法律责任,但在现实中却很少有因为不履行或不完全履行工作职责、信息公布义务等而受到惩罚。此外，“诺而不捐”黑名单事件、名人“诈捐门”事件等都体现了慈善问责的作用，但对捐方的问责还存在着制度上的漏洞。现行立法中缺少相关责任人员的惩罚性规定，问责制度设计上显然不细化、缺乏操作性，制约了慈善财务、业务监督与信息透明政策的落实。

（四）绩效评价缺位

“绩效”中的“绩”，即指业绩，强调慈善工作的的结果和产出，而“效”即效率和效果，强调的是产生的社会影响，投入——产出对比及资源的节约程度。因此，慈善绩效实际上包含了“业绩”、“效率”和“效果”三个维度。对慈善组织而言，“业绩”的内容包括慈善资源募集的多少，以及利用这些资源所最终提供的公益服务产出；“效率”，即慈善资源“投入”与公益服务“产出”的对比关系。从微观角度看，慈善组织效率表现为生产或提供每单位慈善产品的平均成本，包括公益支出成本、管理费用、筹资费用等。从宏观角度看，慈善组织效率还表现为配置效率，即慈善组织在教育、医疗等不同领域的资源投入结构是否合理，是否能够达到慈善供求结构的均衡。“效果”，关注的是社会影响环节，可通过慈善产品对于其服务群体的状态或行为的影响来体现，如福利状况的改变程度、满意程度等。我国西部地区自然灾害多发，政府财力弱，慈善需求大，慈善受益水平高，而募集慈善资金能力及救助项目有限，其主要集中于灾害救助、教育资助等，捐赠人和受助人没有太多的选择，使得配置效率必然受到影响；实践中又过分强调对“业绩”的评价，而“效率”与“效果”的评价缺位，欠缺慈善资源配置结构是否合理及捐赠效果的评估。这样慈善的效率与效果就会大打折扣，严重影响到慈善组织的公信力。

三、大力发展我国西部慈善事业的对策

（一）提高立法位阶，构建统一权威的立法体系

我国现行立法内容混杂，未形成有机整体外，且大多是原则性规定，可操作性不强，有些法律规范之间还存在冲突，这与正在蓬勃发展的慈善事业不相适应。由于立法方面的缺陷，致使我国慈善事业的发展一度陷入比较被动和混乱的局面，为及时扭转这种局面，必须加强慈善法律意识与立法研究，尽快制定出一部统一的既具有原则性规定、又有具体规定，能够包容、引导各种社会力量从事公益慈善事业的专门性法律，对慈善事业作出周全和理性的制度安排，加强立法的可操作性，以便于慈善工作能够切实有法可依。因法律具有其他社会规范、政策所不具有的明确性、稳定性、统一性、权威性，从法律的高度规范慈善事业，对于解决慈善事业发展中出现的问题，促进其健全与完善，维护社会和谐稳定等方面都具有重要意义。早在2005年，民政部就提出了慈善法立法建议，2006年慈善法进入了立法程序，之后的7年间被长期搁置，直到2013年11月被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，并确定由全国人大内务司法委员会牵头起草。这部难产十年的《慈善法》终于在2014年迎来了重要的转折点——全国人大内务司法委员会已经为慈善法出台定出了时间表，计划在今年底之前制定出一套成熟的方案来向社会公开。[11]同时，已有的相关行政法规、地方法规、部门规章等也是我国统一慈善事业立法体系中不可或缺的部分，其相继出台为统一的慈善法提供了经验借鉴，应积极对其加以修订、完善，使其统一于我国的慈善法。

（二）建立慈善信息公开透明制度

1.加强行业自律，实现慈善信息公开透明化

慈善组织应承担起社会责任，加强行业自律，完善内部治理，实现慈善信息全面公开透明化，以过硬的素质、良好的口碑取信于捐赠者与社会。这就需要将慈善项目运作、资源配置等业务信息，年度财务会计报告、审计报告等财务信息作为信息披露框架的主体。社会公众最关心的是善款能否不被克扣地转移到受助人身上，是否能保障接受服务的团体或个人都受到公平待遇，是否为社会提供了有效的服务。虽然当前的一些地方立法，如《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》已在西部率先制定了公开慈善财务信息、业务信息的措施；各慈善组织也相继制定了内部规章制度，但信息公开还应进一步细化，并真正付诸实施。慈善组织可借助建立起的各信息平台和发达的信息传输条件，在网站上随时公布账目，将捐赠财务收入、支出及其变动信息，捐赠资源分配和投向、慈善项目策划、后续跟踪等信息通过信息平台公之于众，建立为捐赠者提供的直接查询系统，把每一笔捐赠情况及时以电子邮件或其他形式通报给捐赠者，这才是真正的玻璃口袋。

2.加强外部监督，进一步提升慈善组织公信力

首先，加强政府对慈善组织的监管。一是加强民政部门的监管。民政部门是慈善组织的登记注册部门，也是其重要的监督部门，负责对组织的设立、运行、捐赠活动等实施监督。我们可借鉴英国的慈善委员会制，[12]赋予民政部门对慈善组织的违法调查权，可加强慈善组织上报材料的真实性，避免暗箱操作，从而提高慈善信息的可信度。二是加强审计部门的监管。早在汶川地震时,审计部门就派出万余名审计人员进驻灾区,并发布了四次审计报告。我国已有省份对慈善组织采取跟踪审计的方式，并将审计结果向社会公告。[13]青海在《关于进一步支持慈善事业发展的指导意见》中要求建立慈善组织信用制度，重点加强对信息公开、财务报表和重大活动的监管，定期进行社会捐赠资金的收支情况审计，并向社会及时、如实公布审计结果。三是加强税务部门的监管。在慈善业发达的美国，“形成了一套行之有效的慈善组织信息披露机制。”[14]而其慈善的发展与税法密切相关。我国的慈善组织大多未进行税务登记，而是在登记注册后自动获得免税资格。但个人或组织只有把钱捐给红十字会、中华慈善总会等政府规定的十几家官方慈善机构才能享受到税收优惠政策。虽然慈善组织有向税务机关申报纳税的义务，但由于其缺乏纳税意识，很难积极履行该项义务，税务部门难以掌握绝大部分慈善组织的应税信息,未能发挥有效的监管职能。故我国亟需制定慈善组织税务公开制度，便于税务部门的监管。四是加强政府慈善统计部门的监督。《江苏省慈善事业促进条例》率先要求各级政府建立慈善事业信息统计制度,及时公布统计资料，使统计信息公开透明。

其次，加强社会监督。对于捐赠者、潜在捐赠者和受益者等社会公众来说，可利用各种信息平台加强对慈善组织的舆论监督。尤其是通过与慈善组织没有利害关系的第三方评估机构,可获取的慈善信息较慈善组织公开的更具真实性、准确性与完整性。目前，中国公益慈善组织透明度评估体系、慈善基金会透明度榜单、中基透明指数初步形成了我国慈善组织信息透明的第三方评估体系，除应建立统一的、适合整个行业的公开透明标准外，在地方也应建立起第三方评估体系,加大对慈善信息的统计披露。

信息公开透明是慈善组织赢得公信力的前提，是公益慈善事业的基石。慈善捐赠款物与项目必须在阳光下运行，必须经得起历史和社会的检验。这需要我们用法律制度规范慈善活动，加强各方面监督，杜绝借用慈善名义敛财，增强慈善组织的透明度。受“郭美美”事件的影响，我国慈善组织的公信力正遭受重创，其正经历着空前的信任危机，因此，加强各方面监督，建立慈善信息公开透明制度是重塑慈善组织公信力的重要路径。

（三）健全慈善问责制

慈善是公益事业而不是商品交换行为，捐赠者不会像商品购买者那样去仔细地衡量和考察受赠方的情况，其中更容易出现不法渔利的现象。如果不依法组织募捐、捐赠等慈善活动，不公开或者公开虚假的慈善信息，或者滥用信息公开的权利，都会使捐赠者、公众的知情权受到侵害，从立法角度出发，一款完整的法律条文,应当包括假定条件、行为模式和法律后果，缺少法律后果的法律，只不过是一纸空文而难以落实。因此必须建立严明的问责制，实行透明化管理，开辟通畅的问责和投诉渠道，才能督促义务人更加严格地履行义务。对于不履行或不完全履行法定义务的政府部门、慈善组织等应当令其承担相应的法律责任，其内部专门负责人员也应作为责任主体，以建立起严格的问责制。我国西部已有地区在地方法规中规定了较详细的问责制度，如《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》专章规定了“法律责任”，对不履行工作职责的民政、审计以及其他有关部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法予以问责，这些立法确立的问责制度应在实践中严格落实。此外，对慈善捐方的监管同样需要问责制度来完善。对企业的诺而不捐、捐无用废弃物品，名人的虚假捐赠，需要行业组织或工商等行政部门参与监督，通过媒体予以揭露谴责，并依法进行查处。在对违法开展慈善活动的处罚方式上，除警告、责令停止活动、返还募捐财产、撤销登记等行政处罚外，还可令责任主体承担民事赔偿责任，构成犯罪的,还应依法追究刑事责任，并且所有的处罚情况一律向社会公开。慈善问责制度的健全是依法进行慈善工作的有力保障。

（四）构建慈善绩效评价机制

无论是捐赠人、慈善组织还是广大的社会公众,参与慈善事业都是为了取得一定的慈善效果。随着慈善事业的发展，公众越来越将关注的重心由慈善“业绩”转向慈善“效率”与“效果”。效率与效果需要评估，这些显然要从善款的渠道化运作来计量。其中包含了慈善组织的办公行政提留比例是否合理合法；捐款成本、项目执行成本、流通成本等是否实现效益最大化；慈善采购是否合乎市场规范并利用慈善经济的原理获得更公平的贸易结果；慈善资源配置是否合理；受赠人公平发展机会的获取是不是与捐助实现了关联最大化；公众满意度等。良好的慈善效果的评估在对慈善组织和捐赠人予以肯定的同时,也激发了广大公众从事慈善事业的热情。笔者认为,立法应进一步细化公开绩效评估的时间、评估的内容，评估结果除应向捐赠人通报外,在征得捐赠人、受捐赠人同意的前提下也应在公益慈善网站或通过专门的慈善信息发布平台向社会公众公开，接受社会的监督，这样才能进一步提高善款的利用效率，增强公众满意度，促进我国西部乃至全国慈善事业的健康发展。

[1]冯英,穆风龙,聂文倩.外国的慈善组织［M］.北京：中国社会出版社,2008：3．

[2]郑功成.现代慈善事业及其在中国的发展［J］.学海,2005

（2）：35.

[3]陈晓红.我国慈善捐赠与经济增长的协整分析［J］.山东工商学院学报,2014（2）：107．

[4]李兵.天府慈善之变［J］.社会福利,2014（2）：34．

[5]四川省慈善事业发展回顾与展望[EB/OL].2014-08-20, http：//ccn.people.com.cn/.

[6]陈利丹.关于慈善事业发展的若干思考——以广西为例[EB/OL].2014-08-20,http：//csgyb.com.cn/.

[7]青海格桑花教育救助会简介[EB/OL].格桑花西部助学网,2014-04-25,http：//www.gesanghua.org/.

[8]本报评论员.搭建立足西部的慈善交流合作平台［N］.宁夏日报,2012-08-26（1）.

[9]四川省慈善事业发展回顾与展望[EB/OL].2014-08-20, http：//ccn.people.com.cn/.

[10]杨思斌.我国慈善事业发展的法治困境及路径选择［J］.法学杂志,2012（3）：107．

[11]郭晋辉.慈善法出台时间表：成熟法案年底向社会公开[EB/OL].http：//www.yicai.com/news,2014-05-03.

[12]英国是慈善业发达国家之一，慈善委员会是慈善组织的注册和监督机构，通过公开信息敦促慈善组织在透明度方面加强自律。其有权对慈善组织进行违法性调查，并将调查情况在网上公布。调查过程中，慈善委员会享有冻结银行账号等多项权力。

[13]《湖南省募捐条例》第三十六条规定：“县级以上人民政府审计部门依法对募捐财产的管理使用情况进行审计，审计结果应当向社会公告。对为救助重大或者特别重大灾害募集的财产，审计部门可以进行跟踪审计。”

[14]徐勇.慈善组织中的反利益输送机制——美国实践及其对中国的启示［J］.理论与改革,2011（6）：88．

Legal Consideration of Promoting the Development of Charity in Western China

Feng Xiang
(School of Law,Nanjing Audit University,Nanjing,Jiangsu 211815)

Public charity,an integral part of a state’s governance system,is an important part of China's new social security system,which plays an increasingly important role in collecting social resources,aid funds and substance.Though public charity in Western China has made some achievements,it still faces many problems.This article discusses the development of public charity in West China,and gives some legal advice of constructing and improving the legislative system of charity,charity information publicity system,charity accountability system,performance evaluation system,etc.

charity;development;legal advice

D632.9

A

1005-5738(2014)04-034-07

[责任编辑：周晓艳]

2014-08-20

2012年度江苏省政府法制研究项目“慈善事业公开透明机制研究”(项目号：2012jsfy009)，南京审计学院人才引进项目阶段性成果。

冯翔，女，汉族，陕西大荔人，南京审计学院法学院讲师，博士，主要研究方向为商法学、行政法学、司法制度。