哈萨克斯坦矿产资源投资政策的变化及其对策分析——以哈国《地下资源及其利用法》的变迁为视角∗

王林彬，刘晨虹

(新疆大学法学院，新疆乌鲁木齐830049)

基于维护本国能源安全，保护矿产开发利用活动中的社会安全与生态环境等因素的考虑，哈国政府颁行1996年《地下资源及其利用法》后，于2004年、2005年和2007年以来对其进行了近十次修改，并于2012年对2010年新修订的《地下资源及其利用法》进行修改。哈国新出台的法律及矿产资源开发政策的频繁调整充分体现了其矿业投资环境的变化，中国投资者应当在了解和遵守相关法律政策的基础上，为避免投资环境变化而带来的投资风险，适时调整对哈矿业投资策略。

一、哈国矿产资源政策变迁的背景分析

（一）政治因素

能源不仅紧系一国经济命脉，更决定其国防安全。通过能源外交谋取全球能源资源配置中的经济和政治地位，从而为本国经济发展提供强有力的保障，是各国能源外交的核心内容[1]。哈国能源资源在世界排行中位于前列，但是其油气领域中70%的投资都来自美国、英国和荷兰等45个世界大国[2]。虽然该投资为哈国基础设施建设、促进就业、提高员工素质以及增加税收等方面做出了巨大贡献，但在世界政治格局中处于弱势地位的哈国，为防止别国通过能源控制操纵哈国政治，迫切需要对能源进行国家控制和整合，通过政府支持、企业收购的方式实现国有控股，并通过对国有资产的支配和管理，实现经济利益的最大化从而保障国家安全。2004年中国海油和中国石化被迫移交哈国里海项目股份、2005年CNPC出让PK公司股份于哈国石油公司以换取收购等事件，充分印证了哈国经济发展战略从引进外资到“以我为主”的变化，而这一变化需要明确的法律保障和支持。

（二）经济因素

1.矿产资源耗竭。据2012年的统计数据显示，哈国所有种类的固体矿产资源探明储量每年消减速度从0.5%增加到1.7%，已开发的矿区消减速度从7%上升到8%[3]。同时，开发出新的罕见矿区的可能性不大，其原因在于哈国的地质条件要求复杂、昂贵的开发技术且勘探期长达7—15年，但因缺乏完善的国家政策导致新矿区的勘探投资供应不足。因此，哈国政府积极调整政策，限制矿产资源的开采并转向开发利用可再生资源。

2.外资比例过大。哈国油气资源探明储量居世界前列，是本国矿产资源投资的主要领域，但因经济技术落后，哈国在油气资源开发过程中不断吸引跨国公司的技术和资金。近年来，投入哈油气领域的总额中，75%—80%为外资，同期石油出口的总收入额为投资额的2.5倍，由此，大部分收入都流入跨国公司[4]。哈油气领域外国投资比例过大对哈本国经济利益产生威胁，迫使哈国政府转变法律策略以扩大在油气项目中的国内参与比例。

3.入世在即。哈萨克斯坦入世谈判已结束，虽然哈国在商品市场准入、服务市场准入、外国劳务和居留问题以及金融领域的谈判过程中作出重要让步，承诺加大市场开放力度，但是哈国仍尽全力维护了本国最大利益，其中最重要的就是哈国入世后在服务和雇工方面保留50%的哈萨克斯坦含量的权利。哈国政府表示，将进一步完善现有法律法规，充分行使哈国该项权利。

（三）社会因素

1.生态环境。哈国经济发展高度依赖传统矿产资源的开采，而环境污染问题贯穿于矿产开发单位设计、勘探、开采、库存及配置等过程中。首先，由于里海矿产资源的高度开采，其采矿、选矿活动使地表水和地下水含酸性、重金属和有毒元素超标，从而对整个里海区域生态系统造成严重影响。其次，哈燃料电力体系是以燃烧能矿资源（煤、石油和天然气）为基础，其单位GDP温室气体排放量位居世界前列，2012年GDP单位能耗为1.9，比发达国家高好几倍，经济高能耗降低了产品竞争力并严重污染环境[5]。为此，哈国政府积极实施绿色经济转型战略，改变传统的经济发展方式。

2.社会安全。目前，哈国因受全球经济危机的影响，众多投资项目因资金短缺而停工，导致哈国失业率上升，居民收入明显下降，社会环境的稳定性每况愈下。矿产资源的投资作为哈国发展经济的重点产业，对其进行法律政策的调整从而扩大哈国公民就业，是哈国维护社会稳定的有效方式之一。但是，该项投资开发属于高危、高难度的行业，必须遵守严格统一的开采规则，否则容易造成意外事故，并对工作人员及矿区周围居民的健康和安全造成威胁。因此，促进就业的同时，哈国还需要调整政策保证工作人员及矿区周围居民的人身安全。

二、哈国主要矿产资源政策演变

哈国政府在矿产资源领域所采取的政策调整，在于加强本国矿产资源领域的控制和管理：

（一）国家优先权制度

根据哈国法律规定，国家优先权是指国家在购买转让的矿产利用权（或者部分）和与矿产利用权相关的对象时享有的第一权利。该制度经历了以下产生并逐步完善的过程：

1.国家优先权的产生与扩展。为了使国家对矿产资源的所有权得以充分保障，哈国政府于2004年对《地下资源及其利用法》进行修改时首次明确了国家拥有优先购买权，在新签订或者已签订的合同中，国家相对于合同的其他方或者其他购买者，在不低于其提出的购买条件的情况下拥有优先购买权。为了进一步限制外国公司并购哈国境内资源类资产，哈国政府于2005年扩充了国家优先权的内容，规定“国家拥有收购非国民在矿产资源开采项目中所占股份的优先权”。这样，国家不仅有权优先购买法人所转让的矿产利用权和股权，而且有权优先购买可以直接或间接做出决定和可以对矿产利用者所做的决定施加影响的法人所转让的矿产利用权和股权。

2.国家优先权制度的完善。哈国2010年新颁布的《地下资源及其利用法》从三个方面完善了国家优先权制度：（1）扩大权利对象。该法将国家享有优先权的对象规定为“矿产利用权（部分）和与矿产利用权相关的对象”，这一规定将所有与矿产利用相关的权益涵盖其中，最大限度地保护哈国政府所享有的优先购买权(2010年《哈萨克斯坦共和国地下资源及其利用法》第十二条)；（2）限定优先购买价格的上限。哈国2010年前的《地下资源及其利用法》规定哈国政府应以不低于其他购买方提出的价格行使优先购买权，为了避免卖方与其他买方串通提高购买价格，2010年《地下资源及其利用法》规定哈国政府行使优先购买权的价格不超出矿产开发单位进行矿产交易之日的价格，无此价格时，则不应超过国家购买矿物之日世界市场的价格(2010年《哈萨克斯坦共和国地下资源及其利用法》第十二条)；（3）规定国家优先权的实现程序。该法规定卖方转让矿产利用权（部分）和与矿产利用权相关对象前，必须向相关部门提交申请，只有经过审查作出不予实施国家购买的决定时，卖方才有权将相关权益转让给其他购买者，该法同时对申请材料、审查期限、购买程序及期限作出明确规定(2010年《哈萨克斯坦共和国地下资源及其利用法》第十三条)。由此，形成了一套较完备的国家优先权制度。

（二）哈萨克斯坦含量规则

哈萨克斯坦含量主要是指，在哈注册的各类公司在经营活动中，凡涉及哈国商品、工程和服务采购事宜，都必须依法在矿产资源投资开采合同中明确规定采购比例，还包括外方和哈方被雇佣人员的比例。该规则作为发展本国经济的重要措施，其相关法律规定日益严格：

1.哈萨克斯坦含量规则的正式出现及执行。类似于哈萨克斯坦含量的规定最初出现于外国石油公司与哈国签订的石油合同，而其作为法律定义正式出现是在2004年修改的《地下资源及其利用法》中。但是，因法律将购买商品和服务的主动权赋予矿产利用者，且对未完成哈萨克斯坦含量行为的惩罚性措施规定甚少，导致该规则的执行效果欠佳。

2.现行哈萨克斯坦含量规则。随着发展当地产业的需要，哈国加紧完善哈萨克斯坦含量规则的步伐，由2009年的《有关哈萨克斯坦含量法律问题的修改和补充》、2011年修订的《地下资源开采作业中的货物、工程和服务采购条例》、2012年修订的《地下资源及其利用法》和《劳务许可的限额、发放条件和程序》中的相关法律规定组成哈萨克斯坦含量规则。在该规则下，哈萨克斯坦含量义务贯穿于合同谈判，商品、工程和服务的采购以及引进外国劳动力的过程中，并规定矿产利用者负有加大哈国员工培训力度的义务，以上当地含量的比例以及培训费用均按照相关法律规定的下限在矿产开采合同中明确，并在后期的执行过程中由哈国政府监督实施。对违反哈萨克斯坦含量义务的行为，法律规定了严格的罚金甚至终止矿产开发利用合同等处罚措施(2010年《哈萨克斯坦共和国地下资源及其利用法》第七十六条、第七十八条)。该规则实施以来，哈萨克斯坦含量逐年提高，对促进当地产业的发展及国民素质的提高意义重大。

（三）社会安全与环境保护制度

社会安全与环境保护是指，在矿产开发利用作业中，采取必要的措施预防或者消除意外事故、保护采矿工作人员以及矿区周围居民的健康和安全，并在综合及合理开发矿产资源的基础上保护生态环境不受破坏。随着哈国社会经济的发展，该制度也随之得以完善：

社会安全与环境保护制度在矿产资源领域的出现。社会及生态环境保护制度在哈国《环境保护法》中已有详实的规定，但为突出矿产资源领域的特殊性，1996年的《地下资源及其利用法》规定除了首先遵守《环境保护法》以外，还应当遵循合理的地下资源保护规则，预防勘探、挖掘装备及材料的使用对矿区的地质、水文等生态环境造成影响，在开采过程中发现具有特殊生态价值、科学文化价值和其它价值的矿段时，应及时划分自然保护区加以保护。同时，该法规定了矿产资源统一的安全开采规则，应及时检测并发现危害职工及矿区居民人身安全的隐患，并规定了事故发生的补救措施(1996年《哈萨克斯坦共和国地下资源及其利用法》第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十二条)。

社会安全与环境保护制度的补充。虽然1996年《地下资源及其利用法》出台后历经几次修改，但是该制度变化并不大。直到2010年《地下资源及其利用法》的颁行，在该制度基础上补充了诸多内容，主要体现在：矿产利用作业终止以及按计划开采完矿物储备量时，对矿产利用对象进行清除和密封；在海上、内水、紧急生态区和重点自然保护区进行石油作业的决定权归哈国总统，并严格按照哈国政府确定的程序执行；矿产利用作业对职工及矿区居民安全产生威胁时，应当立即中止矿产利用作业，只有将其转至安全地点或威胁因素消除后才可恢复开采(2010年《哈萨克斯坦共和国地下资源及其利用法》第一百一十一条、第一百一十四条)。社会安全与环境保护制度不仅是《矿产资源及其利用法》的基本原则，而且对于相关违法行为，哈国有权终止合同。

（四）其他制度

1.集权认定制度。集权分为矿产资源利用作业权力的集中与合同范围内的权力集中两种。前者是指国外的一个主体或者同一国家的几个主体在哈国境内具有的合同份额，或者在哈国内矿产开发单位机构法定资本中的入股份额，能够造成或者可能造成对哈国经济利益的威胁。后者是指在同哈国签订的合同中，矿产利用权共同所有人之一所占份额使得该共同所有人可根据合同独立做出地下资源利用的决定。2005年修改的《地下资源及其利用法》首次引入该概念，并规定矿产利用权的部分或全部转让会导致集权时，国家机关有权拒绝转让申请或者行使优先购买权。该制度仍为2010年《地下资源及其利用法》采纳并适用。

2.战略区划制度。战略区划是指，对哈国稳定发展具有社会经济意义的矿产区和矿区，哈国政府在清单中加以确认并划分该区域进行特别保护。2007年修改的《地下资源及其利用法》中首次规定具有战略意义的矿产区块清单，并规定在此类矿产区进行矿产利用作业的活动导致哈国经济利益发生重大变化、威胁民族安全时，哈国有权提出对矿产利用合同条款进行变更或者补充。2010年的《地下资源及其利用法》增加规定，具有战略意义的矿产区和矿区的名单由哈国政府确认，而其他国家机关无此项权力，在此类地区签订矿产利用合同除遵守法律规定外必须首先按哈国政府的决定签订，并在2007年《地下资源及其利用法》的基础上增加了哈国有权终止矿产利用合同的规定(2010年《哈萨克斯坦共和国地下资源及其利用法》第十六条、第七十二条)。

三、哈国矿产资源政策变化对中国投资者的影响

哈国出台并完善的相关法律政策虽使中国投资者在哈国矿产资源领域的投资有法可循，但也改变了以往宽松的对外投资环境，出现了诸多限制性因素：

（一）增加合同执行过程中的变数

哈国频繁的法律变更及其溯及力。首先，哈国的《地下资源及其利用法》近十几年来历经的七次修改，使矿产利用合同的执行面临不稳定的法律环境；其次，虽然哈国政府曾表示已签合同不会受新修订法律的规制，但实践上却不尽如此，例如2007年修改的《地下资源及其利用法》便规定本法对已签矿产利用合同具有法律效力，2010年《地下资源及其利用法》规定对矿产利用合同中的哈萨克斯坦含量问题具有法律效力(2010年《哈萨克斯坦共和国地下资源及其利用法》第一百二十九条)。由此，导致合同执行过程中的变数增多。

哈国政府拥有调整合同的权力。在战略区划制度中，哈国政府变更、补充或者终止合同的条件是本国经济利益发生重大变化并威胁民族安全，首先这一条件并无具体认定标准，其次其认定主体为哈国政府。这意味着，在具有战略意义的矿产区签订的矿产利用合同的执行环境并不稳定。

（二）限制投资者在矿产投资及开发利用活动中的主导权

1.限制投资者对矿产利用权及相关权益收购和转让的主导权。矿产利用权及相关权益收购和转让本身应属于市场经济调整范畴，其主动权应掌握在投资者手中。但随着集权和国家优先权制度的严格实施，其权益的收购和转让需首先经过政府这道门槛，只有国家决定不实施优先购买权的，转让方才有权自由进行转让；只有政府认定收购不构成集权的，收购方才有权进行下一步收购。由此，矿产利用权及相关权益收购和转让的主导权转移到哈国政府。

2.限制矿产利用者购买商品、工程和服务及雇佣员工的自主权。哈国科技水平有限且劳动者素质不高，因此矿产资源的开发需要进口主要设备并引进外国劳动力。但是哈萨克斯坦含量规则的执行，使投资者购买商品、工程和服务以及雇佣员工的来源主要集中在哈国国内产业及本国国民，其选择国外先进产品以及雇佣技术型人才的自主权受到极大的限制。

（三）限制中国投资者进驻新区块

目前中国海油、中国石化以及CNPC等大型公司对哈国油气资源的投资日益增多，据统计中国投资比例已占哈国油气投资总份额的30%之多[6]。因此，哈国政府除采取措施加强对已签订合同的管理以外，更主要地是限制中国投资者进驻新区块，而矿产资源政策的不断完善为其提供了合法依据。集权制度成为哈国政府限制中国投资者对新区块投资的主要措施，哈萨克斯坦含量制度和社会安全与环境保护制度为中国投资者在新区块的开发利用活动设置了重重障碍。因此，中国投资者进驻新区块的难度大大增加。

四、对策及建议

(一)遵守并应对新旧矿产资源政策的转变

虽然上述主要的矿产资源政策限制了中国投资者在哈国进行矿业投资的自主权，但是为保证矿产开发利用活动的顺利完成，必须首先熟悉并遵守哈国的法律规定。同时，哈国的法律政策频繁变更，当新旧政策发生冲突时，对于即将进行投资的投资者必定适用最新政策，而对于已签订矿产利用合同的中国投资者，因哈国修改或者新修订的《地下资源及其利用法》的全部或部分内容具有溯及力，则需要由适用旧政策向适用更加严格的新政策转变。应对这种频繁的转变，中国投资者应当提前或及时做好应对预案。

（二）尊重哈国经济社会利益

哈国矿产资源政策转变的主要原因是担忧外国投资的扩张对本国重大经济社会利益产生威胁，进而影响本国政治安全。因此，中国投资者在哈国进行与矿业投资相关活动之前，应当进行换位思考，衡量其行为是否会引起哈国政府的重视并受到限制，若存在此类风险，则应适当减少成本投入，从而避免因受政策限制而带来的损失。例如，2005年中国石油天然气集团公司决定收购哈萨克斯坦石油公司，经过前期谈判及批准等环节后，最后却因政府认定为集权而只完成了部分收购，若此前从哈国政府角度出发进行收购评估，便可适当避免前期谈判的多余成本投入。

（三）坚持可持续发展战略

维护社会安全及生态环境不仅是哈国现实所需，更是全球经济发展战略之一。在哈国进行矿业投资的中国投资者应当树立可持续发展战略的意识，并重视对哈国社会安全的保护。同时，在实践中严格执行哈国法律规定的矿产资源统一安全开采规则和地下资源保护规则。由此，不仅可以避免因违法而需承担的法律责任，更有利于提升中国投资者在哈国的社会形象，进而改善同哈国政府的关系，为与哈国的进一步合作打下坚实的基础[7]。

（四）加强对老区块的矿产开发利用

目前，哈国政府限制中国投资者开发新区块，而对老区块因本国开发技术水平有限，正在采取对外招标、出售或多种经营等方式出让。因此，中国投资者可以抓住该机遇，调研勘察哈国老矿区具有开发利用价值的地段，对该地段进行开发评估后，利用自己的技术和资金优势参与到对老区块的开发竞争中。此举不仅能够充分发挥中国投资者的竞争优势从而带来更多经济利益，更因符合哈国政府的需求而避免其干预。

[1]百度文库.国际能源与政治[EB/OL].(2012-04-04)[2013-12-04].http://wenku.baidu.com/view/4cc419b569dc502 2aaea0046.html.

[2]李洁.2000至2011年哈萨克斯坦油气领域发展简述[EB/OL].(2013-09-05)[2013-12-05].http://kz.mofcom.gov.cn/article/ddgk/divisoin/201211/20121108413422.shtml.

[3]李洁.哈专家表示哈固体矿产资源消耗速度加大[EB/OL].(2013-09-05)[2013-12-05].http://kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201207/20120708220563.shtml.

[4]李洁.2000至2011年哈萨克斯坦油气领域发展简述[EB/OL].(2013-09-05)[2014-02-05].http://kz.mofcom.gov.cn/article/ddgk/divisoin/201211/20121108413422.shtml.

[5]张圣鹏.哈萨克斯坦积极发展可再生能源[EB/OL].(2013-03-04)[2013-12-07].http://kz.mofcom.gov.cn/article/ztdy/201303/20130300042830.Shtml.

[6]王年平.从《地下资源与地下资源利用法》修订看哈萨克斯坦能源政策的变化[J].政策研究，2007(11):38-40.

[7]郭婷婷.哈萨克斯坦矿业投资环境分析——以哈萨克斯坦矿业法律制度为视角[D].新疆大学硕士论文,2010:48-49.