我国“城市社区”的法律释义与实践发展∗

沈子华

(新疆财经大学，新疆乌鲁木齐830012)

1982年《宪法》和1989年《城市居民委员会组织法》仅规定了“城市居民委员会”的性质、地位和职能，即基层群众性自治组织，但之后的改革和现代化建设使城市居民的归属管理发生了很大变化。城市社区的明确含义源自2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（简称《意见》），据此，“城市社区”取代了“城市居民委员会”作为新的基层自治的形式。各地方城市社区出现了多样化的名称、不确定的社区规模、不一致的社区设置与机构、类似又不尽相同的社区职能。2000年以后，地方立法以制定法的形式及时修正了“社区”的法律概念、范围、机构设置及其职能，体现了地方立法对城市社区实践发展的妥协，这既有利于城市社区法制本身的完善，也利于化解实践中因法律缺漏而造成的“依据不足”、“于法无据”的合法性质疑。

一、法律上的基层群众性自治组织：“城市社区”的初创阶段

（一）“城市居民委员会”的法律形式：中央立法与地方立法并存

早在我国人民代表大会制度还未正式建立的时候，1949年10月23日浙江省杭州市上城区上羊市街成立新中国第一个居民委员会，接着1950年天津成立了我国居民委员会。1954年12月第七届人民代表大会常务委员会第四次会议制定了《城市居民委会组织条例》[1]。自1982年以来，中央立法、地方立法①根据1989年《城市居民委员会组织法》第22条：省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法，全国共有26个省、自治区、直辖市、较大的市的人大常委会制定了地方性法规，具体包括18个省：贵州（1990）、黑龙江（1991）、湖南（1991）、辽宁（1992）、甘肃（1992）、山东（1993）、湖北（1993）、江西（1994）、河南（1994）、四川（1994）、陕西（1994）、青海（1994）、河北（1995）、山西（1995）、吉林（1996）、广东（1996）、云南（1996）、安徽（1997）；四个自治区：新疆维吾尔自治区(1991)、宁夏回族自治区（1993）、西藏自治区（1993）、广西壮族自治区（1996）；2个直辖市：北京（1991）、天津（1992）；2个较大的市：石家庄市（1997）、杭州市（1999）。主要从三个方面规范了“城市居民委员会”：

一是城市居民委员会的自治性。1982年4月22日，彭真在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上做的《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中指出：“居民委员会、村民委员会是我国长期行之有效的重要组织形式。实践证明，搞得好的地方，它在调解民间纠纷、维护社会秩序、办好公共事务和公益事业、搞好卫生等方面都起了很大作用。这次将它列入宪法修改草案，规定它是群众自治性组织。它和基层政权的关系，由法律具体规定。”1982年《宪法》贯彻了这一立法精神，条文中首次规定“基层群众性自治组织”这一概念，该法第111条明确规定了城市居民委员会的基层群众性自治组织性质。1989年12月第七届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《城市居民委员会组织法》，该法第2条第1款重申了城市居民委员会的基层群众性自治性质，同时第2款规定了它与不设区的市、市辖区政府及其派出机关之间是指导与协助关系，而不是上下级之间的领导关系；同时，为了保障城市居民委员会的自治性，《城市居民委员会组织法》明确规定居民委员会成员由选举产生①《城市居民委员会组织法》第7条：居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成。多民族居住地区，居民委员会中应当有人数较少的民族的成员。该法第8条：居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。。

二是承担任务的公共事务性。《宪法》第111条规定的城市居民委员会的工作任务包括：（1）办理本居住地区的公共事务和公益事业；（2）调解民间纠纷；（3）协助维护社会治安；（4）反映群众的意见、要求和提出建议。《城市居民委员会组织法》第3条增加了两款：（1）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（2）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。

三是经费来源的政府性。《城市居民委员会组织法》将居民委员会所需经费分为两部分：第一，办理本居住地区公益事业所需费用，根据自愿原则向居民或者受益单位筹集；第二，居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付。

（二）初创阶段“居民委员会”法律的缺漏

1.从法律的内容上看，城市居民委员会的各层次立法条文的趋同化现象。在立法的纵向层次，表现为城市居民委员会的基本法律与地方性法规之间的条文重复数量多，地方性法规不是细化上位法，而是简单复制中央立法的条文；在立法横向层次，表现为城市居民委员会的地方性法规相互之间的条文几乎相同。城市居委员会的地方立法一般都会规定：（1）根据“《城市居民委员会组织法》制定本法”的内容；（2）居民委员会的性质、设立、撤销、成员人数及其产生；（3）居民委员会与不设区的市、市辖区、县人民政府和街道办事处的关系；（4）居民委员会的工作任务、办公经费、办公场所；（5）居民会议的产生、运作。比如，在民族自治地方、非民族自治地方、经济特区之间的法律条文规定方面，《北京市实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》第8条“多民族居住地区的居民委员会应当教育居民相互帮助，相互尊重，加强民族团结”、第10条“多民族居住地区的居民委员会中应当由人数较少的民族的成员”的规定，其他4个自治区人大常委会制定的城市居民委员会地方性法规的条文中也有类似表述。

2.从法律的效果看，城市居民委员会的中央立法和地方立法的保障措施不足。城市居民委员会的基本法律和地方性法规之间的趋同，下位法对上位法具体化的力度不足，导致法律条文过于原则、概括，可操作性的保障措施不到位。比如，民政部从居民委员会的工作对象、工作内容、工作职责三个方面的深刻变化，总结了《居民委员会组织法》颁行以来不适应城市社会管理实践的发展。我国城镇人口已达到6.7亿，流动人口2亿多，每个居民委员会平均管辖人口将近上万人，与建国初期相比增加了10倍多。在如此庞大的城市人群中，还生活着数以千万计的低保人口、下岗失业人员和残疾人、未成年人、老年人等弱势群体；居民委员会除承担大量的治安、卫生、计生、就业、低保、文体等传统政府公共服务项目外，还要承担社区禁毒、社区矫正、流动人口管理、社区消防、商业维权、预防青少年违法犯罪、家政服务等新任务[2]。因此，虽然从20世纪80年代到90年代末持续进行了城市居民委员会的立法，但无论是基本法律还是地方性法规的内容都与城市发展中出现的许多新情况、新问题不相吻合。

二、实践中的政府领导：以政府主导推进的“城市社区”发展阶段

（一）“城市社区”对“城市居民委员会”的法律规避

“城市社区”是伴随着社会管理体制改革而逐步推广适用的概念②1986年，民政部率先提出在城市中开展社区服务,从而把社区概念引入了我国的政府工作中。1991年5月，民政部又提出了开展社区建设的工作思路。20世纪90年代中期，我国城市社区建设逐步展开，上海、石家庄、青岛、沈阳等城市纷纷开始积极探索围绕社区建设工作的城市管理体制改革。参见陈俊，张明《城市社区建设与街道体制创新》，广西社会科学，2004第1期第152页。，是在经历了经济体制改革以及城市居民从属于一定社会组织的模式被打破之后，2000年民政部的《意见》正式明确作了规定，即“城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。从法律上看，我国宪法、法律没有“城市社区”的概念规定，但无论是《宪法》第111条“城市按居民居住地区设立居民委员会，居民委员会是基层群众性自治组织”的规定，还是《城市居民委员会组织法》第2条居民委员会与区、县及其派出机关之间“指导、支持帮助与协助”关系的规定，都不难发现“城市社区”吸纳、规避并发展了宪法、法律中的“居民委员会”①苏力教授在《法治及其本土资源》一书中谈到了我国的法治建设中的“法律规避”问题，即就是指一些民间法、制度改革或者创新规避国家制定法的现象。他在“再论法律规避”中有这样的表述：“在中国目前的经济体制改革和制度变迁时期，法律规避现象的增多不可避免，这不完全是由于法制建设的缺陷，更重要的是这是一种制度创新的重要途径······必须充分肯定法律规避的制度创新意义”。参见苏力《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社，2004年，第64页。。同时，从法律规范的居民委员会的功能看，2000年民政部的《意见》中将“城市社区”的功能定位为“解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量”，这与宪法、法律规定“居民委员会办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安、向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”的目标一致。

宪法、法律、《意见》以及之后的实践发展表明，“城市社区”是居民委员会新时期城市基层政权和群众自治组织的拓展和延伸，是制度创新的结果。最早针对社区事务进行立法的是济南市十一届人大常委会于1993年10月14日通过的《济南市发展社区服务的若干规定》，以地方性法规形式明确了“社区服务”的对象、范围、经费来源等事务。

（二）政府主导的“城市社区”推进模式

城市社区建设主要涉及城市社区管理的主体及主体在社区管理中的作用与地位，与国外及港台地区的城市社区管理模式②国内目前的研究一般依据政府放权的情况将其划分为三种类型，即政府主导型、社会自治型和混合型。参见李嘉靖《城市社区管理模式评析及中国社区管理机制初探》，现代城市研究，2013年第12期第6页。不同，我国城市社区建设、社区组织由政府主导推进，具有比较浓重的行政色彩[3]。

一是社区建设在党和政府的领导下推进。2000年民政部的《意见》，由中共中央办公厅、国务院办公厅转发，要求在全国范围内积极推进城市社区建设，是以“城市社区”改革、替代“城市居民委员会”在全国整体推进的标志[4]。首先，从社区建设的组织领导方面看，社区建设的概念中明确了党的领导。《意见》中明确提出了城市社区建设的内涵、指导思想和主要目标，都包含有加强“党的领导”的内容，如巩固党在城市工作的组织基础和群众基础、加强社区党的组织建设等等。其次，从社区建设推进的主体看，它是政府通过发布行政规范性文件的形式实施，即由国务院部委（民政部）、国务院办公厅拟定文件（《意见》）推向全国各层级的市、县、自治县、区的政府。再次，从社区建设的规范依据看，《意见》的性质属于行政立法，而非由有立法权的国家机关制定的正式法律。具体说，城市社区的直接依据既无全国人大及其常委会制定的法律，也无国务院制定的行政法规依据，城市社区的法律依据不足，国务院部委、国务院办公厅等政府部门以行政规范性文件的形式弥补了立法的空白，凸显了城市社区建设中的行政色彩。

二是社区建设的模式。自新中国成立以来，我国城市基层管理体制经历了“街居制”向“社区制”的转变[5]。确立城市基础管理体制——“街居制”的法律依据有两部：（1）1954年的《城市街道办事处组织条例》，该条例明确规定了街道办事处成立的目的、性质、管辖区域及法律地位——市辖区、不设区的市的派出机关③《城市街道办事处组织条例》第1条：为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。；（2）1989年《城市居民委员会组织法》规定了我国城市居民自治组织——城市居民委员会，该法第2条第2款明确了它与街道办事处之间不是上下级的领导与被领导关系，而是指导与协助关系④《城市居民委员会组织法》第2条第2款：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。；（3）2000年全国各地区推进城市社区建设，其依据是中央中央、国务院办公厅转发全国的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。此后，“社区制”替代了“街居制”⑤《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》：城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。，社区成为城市基层管理的基本单位。但是，从20世纪80年代以来，包括推进社区建设的十几年里，一方面“街道办事处”由市辖区、不设区的市政府的派出机关变为“一级政府”[6]，另一方面“社区体制”由城市居民自治组织的自治管理变为市辖区、不设区的市、街道办事处、社区的“两级政府、三级管理、四级网络”的管理[7]，形成了社区体制模式的行政化，即市辖区、不设区的市、街道办事处对社区事务从人事、财务到社区服务等诸多干预，客观上妨碍了法律规定的居民参与的基层民主自治[8]，致使全国范围的城市社区管理呈现出政府管理为主、居民自治为辅的共同特征。

（三）发展阶段城市社区实践的不足

1.城市社区的实践发展欠缺法律依据。《城市居民委员会组织法》颁行的二十多年里，我国城市社会结构、社会管理方式已经发生深刻变化，城市社会发展进程加快，社会管理创新要求增多，特别是社区居委会角色的定位与法律规定的自治性出现了偏差，实际中的职能与法律规定的工作职责出现了分离，城市社区职能、职责不清的问题，实际上是欠缺有效的、适应城市社区实践发展的法律规范的结果。表现在：首先，城市社区的称谓不统一。所谓“名不正，则言不顺”，城市居委会的名称有的地方叫“社区居民委员会”，有的地方称之为“社区委员会”，名称的不统一对社区的性质、职能、日常工作开展将产生不利影响。其次，城市社区的法律性质与实践发展存在着错位。具体说，就是法律中城市社区的群众性自治组织的性质与实践中城市社区的行政化色彩浓重的不一致。这也促使一些城市开始加强和保证社区的民主化、自治性创新尝试，以实践革新弥补法律的滞后。比如，浙江金华市建立“街道议政会”。该市于2005年12月31日在金东区东孝街道召开首届街道议政会，31名村(居)民议政代表向与会领导提了17条意见和建议。从2005年开始，深圳、北京、厦门等地的居委会开展了“议行分设”的尝试。“议行分设”后，居委会实行“一会一站”的模式，“会”即社区居委会，“站”即社区事务工作站[9]。但是，法律的立法本意丧失、社区工作者无成就感和归属感、社区办公经费短缺严重等问题的存在严重制约了城市社区的自治与民主[10]。

2.实践中城市居民委员会的工作任务、工作职责庞杂，在管理领域与自治领域的事项之间未能进行有效区分。按照《城市居民委员会组织法》规定的城市居民委员会是基层群众的自治组织，其工作任务有六项，但实际中城市社区居民委员会的任务繁多且责任重大。表现在：首先，城市社区几乎包揽了包括管理领域和自治领域的所有事项。比如，中国社会科学院研究员莫纪宏在谈到城市社区居民委员会存在的问题时提到：“目前，城市居民委员会的任务一般都有50项之多，有的甚至达上百项。特别是在一些大城市中，大多数居民委员会扮演着‘上管天文地理，下管鸡毛蒜皮’、‘既管公婆打架，又管夫妻离和’、‘上面千条线，下面一根针’的角色。一些城市基层人民政府把本来不属于居民委员会职权范围内的事务都交给居民委员会办理，有的甚至将居民委员会当成其下属机构来对待。”其次，城市社区从事各项事务的经费、场所、人员等条件匮乏。一些城市的居民委员会处于“三无”状态，即无固定的办公用房、无必需的办公设备、无必要的活动经费，个别城市社区靠租用办公场地或者是街道办事处的拨款来勉强维持日常开支。此外，目前能够积极参与城市社区事务的志愿者，大多数是老年人，具有职业经验的年轻人基本不愿意参与居民委员会日常的繁琐事务，导致城市社区的自治事务、自治服务、自治组织的发展滞后。

三、“城市社区”的自治和政府领导的双重性质：地方立法实践的深化阶段

（一）新时期“城市社区”地方立法的重新修订

在城市立法的修订方式上，各地方的实践做法有两种：一是非正式的修订。即以人民政府、人民政府办公厅或省委、市委发布行政规范性文件的形式作为推进城市社区的建设和改革的依据。如，以2000年民政部的《意见》(中办发〔2000〕23号)文件为基础，2010年中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕27号），部分省、直辖市、市人民政府、省委或省委办公厅出台了结合本地实际的“城市社区建设”的行政规范性文件①（1）四川省《中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅关于贯彻在全国推进城市社区建设的意见的通知》(川委办〔2001〕30号)、《中共成都市委成都市人民政府关于加强城市社区建设的意见》（成委发〔2001〕46号）；（2）湖北省《中共湖北省委、湖北省人民政府关于加强全省城市社区建设的意见》（鄂发〔2001〕9号）、《中共湖北省委、湖北省人民政府关于进一步加强社区建设的意见》（鄂发〔2011〕26号）；（3）江苏省《中共江苏省委办公厅、江苏省人民政府办公厅关于加强城市社区建设的意见》（苏办发〔2001〕15号）；（4）黑龙江省《中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府关于加强城市社区建设的意见》（黑发〔2001〕13号）；（5）浙江省《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于进一步加强城市社区建设的意见》（浙委办〔2001〕28号）；（6）云南省《中共云南省委、云南省人民政府关于加强城市社区建设的意见的意见》（云发〔2002〕10号）；（7）《中共重庆市委、重庆市人民政府关于加强城市社区建设的意见》（渝委发〔2007〕62号）。。这种修订地方立法的形式有三个特点：第一，在性质上，这些行政规范性文件不属于法的范畴。根据我国《行政复议法》第7条、《行政诉讼法》第52条的规定可知，行政复议机关可以对不属于法律范畴的行政规范性文件进行个案审查，而人民法院裁判案件的直接依据是法律、行政法规、自治条例和单行条例，即法院审理案件的适用法律依据不包括行政规范性文件。第二，在行政行为理论的分类上，行政规范性文件属于内部行为，其仅具有约束本级、下级人民政府及各工作部门的效力，是本辖区范围内政府及其工作部门的操作规范，属于行政法学中内部行政行为，即适用于内部行政关系的规范文件，对外部的公民、法人、其他组织不具有约束力。第三，行政规范性文件是地方立法的补充，具有临时性、易变性的特点。由于行政规范性文件不是法律，因而在各地方城市若具备了制定正式立法的时机和条件，应尽快制定地方性法规或地方政府规章。

二是正式的立法制定。即一些较大的市的人民政府或者人大及其常委会以颁布施行地方性法规、地方政府规章①（1）成都市：2002年11月27日市第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过的《成都市城市社区建设管理规定》；（2）沈阳市：2002年7月29日沈阳市政府第十一次常务会议讨论通过的《沈阳市社区工作暂行办法》；（3）厦门市：2006年1月10日市人民政府第39次常务会议通过的《厦门市城市社区建设若干规定》；（4）昆明市：2006年6月21日昆明市第十二届人大常委会第三次会议通过的《关于加强社区建设构建和谐社区的决议》；（5）贵阳市：2012年5月21日市人民政府常务会议通过的《贵阳市社区管理暂行办法》、2013年7月12日贵阳市第十三届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《贵阳市社区工作条例》。的形式确认已经进行的城市社区管理体制的改革，并将其作为今后城市社区发展的直接法律依据。这种正式的地方立法主要有三个特点：第一，它是国家有权机关颁行的正式立法，属于法的范畴的规范文件。根据《行政诉讼法》第52条、第53条规定，人民法院裁判案件的法律依据中包括地方性法规，并参照地方政府规章，因而它们的效力不仅仅是对政府及其工作部门有效，而且适用于辖区范围内所有的公民、法人、其他组织，即不属于行政行为理论中的内部行政行为，而是外部的行政立法行为。第二，在立法的目的上，这些立法第一条都会指明“根据有关法律法规······结合本市实际······制定本条例”的措词，具有法律规范的语句特征，而且明确“加强社区建设和治理，改善社区服务和管理，实现社区和谐、规范······”的立法目标。第三，立法的内容具体明确，具有稳定性、确定性的特点。与行政规范性文件的灵活易变不同，不管是地方性法规还是地方政府规章，都能在较长的时间内保持规则的连续和权利义务的相对确定，因而成为今后我国城市社区建设与发展的主要依据。

（二）新时期“城市社区”地方立法的特点

实践中的“城市社区”与法律规定中的“城市居民委员会”概念之间的差别是明显的。作为制度创新存在的“城市社区”合理地、有效地规避了国家正式法律中的“城市居民委员会”，但个别地方城市注意到了法律与实践之间的差异，开始寻求修订或者重新立法的方式，即采取法律与实践的妥协与合作：一方面以地方性法规、地方政府规章的形式确认实践中政府主导推进的“城市社区”；另一方面部分接纳“城市居民委员会”的基层群众自治组织的意义。这种法律与实践之间的妥协、合作成为已有地方立法的主要特点——既保留了原有法律中关于“城市居民委员会”的自治属性，又体现了实践发展中的政府组织建设的特征，主要表现在以下三个方面：

1.从概念上，已有的4个城市颁布的法规、规章中关于“社区”定义都有表述。4个法规、规章对“城市社区”的定义中，厦门市、成都市、沈阳市的法规或者规章对社区的定义保留了原有法律中规定的基层群众自治组织的性质，体现在“居委会辖区组成的社会生活共同体”的措词中；而最新颁行的《贵阳市社区工作条例》的定义是明显地对社区性质的重新定义，即它是经过批准设立、提供公共服务与管理的共同体，而非居民自我选举、自我管理的自治组织。

2.从机构设置上，已经制定地方立法的贵阳市、厦门市、成都市和沈阳市设立的机构类型有：以上4个法规、规章对城市社区的机构设置作了规定，其中厦门市、成都市、沈阳市的法规、规章中基本沿袭法律规定的基层群众性自治组织的性质，将社区居委会基本定位为通过居民民主选举产生的自我管理的日常机构，《沈阳市社区工作暂行办法》还保留了原有法律中权力机构、日常执行机构、协商议事与监督机构的“三驾马车”式的设计。而《贵阳市社区工作条例》在机构设置方面，既体现政府主导组建的特征，又保留原有法律中社区的自治性，如社区服务管理机构即社区服务中心，作为区（市、县）人民政府撤销街道办事处在社区实施服务和管理的平台，该条例第10条规定“社区服务管理机构是区（市、县）人民政府在社区设立的从事公共服务和社会管理的机构，直接受区（市、县）人民政府领导”、第17条规定“社区议事协商组织，其成员······通过公开报名和民主推荐相结合的方式产生”、第20条规定“居民委员会在区（市、县）人民政府和社区服务管理机构的指导下，依法开展群众自治活动”。

3.从城市社区与政府的关系上，社区与政府之间的“指导与协助”关系发生了变化，而且社区的自治地位也因为纳入政府财政预算，使得社区自治的因素逐渐减弱。以贵阳市、厦门市、成都市和沈阳市地方立法中涉及“社区与政府”关系的内容来看，4个城市立法规定的社区与区（市、县）人民政府的关系，由保留原有法律规定的“政府指导、支持和帮助社区工作”（《沈阳市社区工作暂行办法》、《厦门市城市社区建设若干规定》），转变为“政府直接领导社区服务管理机构”（《贵阳市社区工作条例》），这反映了新时期社区地位、职能发生的变迁。尤其是新颁布实施的《贵阳市社区工作条例》，分别对社区服务管理机构应当负责做好的社会综合管理事务、协调做好的综合性管理事务、配合政府职能部门做好的社会专业管理事务和应当履行的其他职责，作了具体明确的规定①《贵阳市社区工作条例》第14条第2款规定：“区（市、县）人民政府应当依照本条例规定制定社区服务管理指导目录，明确公共服务和社会管理的具体内容，并且报市人民政府备案”、第3款规定：“凡本条例未明确规定和未列入社区服务管理指导目录，需要新增进入社区开展的工作事项，应当经区（市、县）人民政府审查批准”；第15条规定：“县级以上人民政府职能部门对社会专业管理事务以及其他不属于社区职责范围的工作，不得对社区服务管理机构进行检查和考核。县级以上人民政府职能部门需要委托社区服务管理机构办理临时性事务的，应当按照规定程序审核批准，完备委托手续，明确工作责任，加强指导督促，并且按照权随责走、费随事转的方式拨付工作经费”。。而且，为保障社区工作的正常开展，上述立法规定中都明确了由区（市、县）人民政府提供与社区服务管理工作相适应的设施和设备保障，并将社区服务管理机构人员经费、办公经费和公益事业经费纳入年度财政预算。

（三）深化阶段“城市社区”地方立法的趋向

自2011年民政部组织各地调研、启动《城市居民委员会组织法》的修订以来，深化阶段的“城市社区”地方立法必然在新的法律出台之后随之展开，也因为已经有了个别城市的立法经验，形成了社区地位的妥协与合作的立法模式，此种妥协与合作又发展出两个主要趋向：

1.社区自治的归位。即尊重和延续现有宪法、法律中关于“城市居民委员会是基层群众自治性组织”的规定，社区成立权力机构、执行机构、监督机构、社会组织等都由居民选举产生；社区与区（市、县）人民政府之间是一种“指导、帮助与协助”关系。2010年8月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕27号）中强调：“推进社区居民依法直接行使民主权利，管理社区公共事务和公益事业，建立健全社区党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。城市基层人民政府或者它的派出机关对社区居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”社区自治是未来城市治理的主要模式和基本思路，但由于我国各地方社区建设的多样化，地方立法如果一方面简单地将社区定位为群众自治组织而无配套和保障措施，另一反面又以各种方式使政府参与社区管理、委托社区办理各类行政事务②比如，城市基层人民政府或者它的派出机关委托办理的社会治安、社区矫正、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等行政事务。，社区的自治性的立法短期内难以确立。

2.社区政府领导的弱化。即区（市、县）人民政府撤销街道办事处，成立专门的社区服务管理机构，作为政府在社区实施服务和管理的平台。在组织结构的设置上，改革和完善“两极政府、三级管理”的体制，以“领导体制扁平化”③所谓政府扁平化管理，是指政府参照大型企业组织扁平化的经验而采取的一种科学、高效、灵活的管理模式，其主要内涵是压缩管理层级，减少管理环节，延伸横向管理，加强资源整合。参见江建全《以扁平化管理为突破口完善上海现行“两级政府、三级管理”体制》，理论与改，2011年第1期第55页。、“网格化”与“居站分离”为典型代表，设立新型社区，精简管理层级，构建“一委一会一中心”的组织架构。如《贵阳市社区工作条例》第8条规定：“社区的范围，应当以地域面积、服务半径为主要依据，兼顾公共资源配置、人口数量和居民认同感等因素，合理划定。社区的设立、变更或者撤销，由区（市、县）人民政府决定，报同级人民代表大会常务委员会和市人民政府备案”；第9条规定：“社区建设应当根据社区工作实际，按照精简、高效的原则设置机构、核定编制，配备工作人员”。又如上海改组街道办事处，完善政府主导、社会多方参与的街道（一级）社区公共治理体制，静安区以压缩管理层级为特点，改变条线部门设置科室的做法，按照职能定位，将“八科一室”变为“五部一室”[11]。再如北京谷鲁社区新体制，就是取消“街道”二字，冠名“社区”，成立了街道级的大社区，下辖20个居委会，是北京市第一个称之为“社区”的街道，即改变街道办事处传统的自上而下“一对一”的模式，将街道17个科室精简合并为“三部二室一厅”[12]。这种以弱化政府力量、增加社区自治的城市社区体制改革，尽管可能使城市社区再次陷入“管理服务的行政化、居民自治的边缘化”[13]，但这些实践经验具有建设性的改革成果意义，将成为中央和地方立法的主流方向。

[1]周叶中.宪法[M].第3版.北京:高等教育出版社,2011:219-220.

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