地方政府推行行政问责的实践及其效果分析——以铜仁市为例

唐 东，石兴安

（1.贵州财经大学文化传播学院，贵州 贵阳 550000；2.凯里学院经济管理学院，贵州 凯里 556011）

地方政府推行行政问责的实践及其效果分析
——以铜仁市为例

唐 东1，石兴安2

（1.贵州财经大学文化传播学院，贵州 贵阳 550000；2.凯里学院经济管理学院，贵州 凯里 556011）

推行行政问责制是建立责任政府和法治政府对所有权力主体的根本要求，同时也是深化我国行政体制改革，提高政府和公务员执行能力的重要举措。地方政府推行问责制的根本目的就是要规范地方党员干部的权力，确保国家公共权力的正确行使。本文以铜仁市为研究对象，分析了我自推行行政问责实践以来以及取得的效果，为我国行政问责提供实践经验。

行政问责；实践；效果

推行行政问责制是建立责任政府和法治政府对所有权力主体的根本要求，同时也是深化我国行政体制改革，提高政府和公务员执行能力的重要举措。在地方政府推行问责制的根本目的就是要规范地方党员干部的权力，确保国家公共权力的正确行使，如果国家机关和公务员滥用权力，不按照人民的意志去履行职责或不正确履行职责，就要被追究其责任，受到相应的惩罚。

1 问题背景

历史和现实的经验告诉我们，人类社会政治文明越是进步，越是深入人心，政府部门的工作就越具有挑战性，并且要求行使公共权力的政府机关及领导者主动接受社会公众的监督与审视，正确履行职责，为广大人民提供优质服务，努力当好人民满意的公仆。这就需要强化政府公共行政人员的责任意识、完善各类责任追究制度和问责机制，提高政府的执行力和公信力,无疑是一个行政效率高和责任意识强的现代政府所必须具备的重要品格及动力源泉，更是深化行政管理体制改革的必然要求，完善民主政治体制、构建责任政府、服务型政府、促进社会和谐稳定的根本途径。

国内外的学术专家一致认为，2003年的非典问事件标志着我国行政问责制正式启动，引起新一届中央领导集体的高度重视，并把把建设责任政府、推行行政问责纳入重要议事日程，全国各地广泛掀起问责风暴。胡锦涛主席强调指出“加强对国家公共权力行使的制约和监督，保证各级党员干部行使的权力用来为人民服务，始终是我们执政党的根本宗旨。这个问题能否妥善解决，直接关系到广大人民群众的根本利益。每个党员都要自觉接受群众的监督，我们党内不允许存在[2]任何不接受监督和约束的特殊党员”。［1］随后行政问责制在全国各地广泛开展，许多地方政府也相继出台了一系列行政问责制的规章制度，获得了广大人民群众的大力支持和拥护，并取得了积极成效。但是我们必须清醒地认识到，我国正式推行行政问责制的起步时间仍然较晚，在一定程度上仍处于探索阶段，还存在着许多方面的不足和缺陷，缺乏制度化和系统化，尤其是一些贫困落后的地区对责任政府的认识仍是相当肤浅，官本位、权本位、以权压法等腐败现象屡见不鲜，严重阻碍了我国推行行政问责制的进程。因此要想我国行政问制走向制度化和规范化轨道，促进我国民主政治发展和加快推进建立责任政府的进程，就必须建立一套严密高效且操作性强的行政问责制度。

2 铜仁市推行行政问责的实践

铜仁市位于贵州省东北部，是中国的西部名城，总面积达1513.61平方千米，现辖一个县级市，4个县，4个自治县，一个特区。新中国成立以来，随着我国地方政府行政问责制的不断完善和发展，铜仁市严格按照党中央、省委、市委的工作要求，紧紧围绕深入贯彻落实科学发展观，加快转变政府职能，提高政府机关的工作效能，树立“以人为本”的服务理念以及对人民高度负责的责任意识，更加注重加强公共权力监督制度建设，在各级党委和政府深入践行行政问责制，并取得了积极成效。

2.1 铜仁市城建启动行政问责制

由于铜仁市与城建系统相关的行政部门较多，一系列建设项目都要涉及到众多部门，只要有新项目立项许多部门都努力争取，但是一旦工程项目质量不达标，查找责任客体时，各个部门之间并相互推诿，尽量推脱责任等，导致责任无法追究。为了解决当前铜仁市城市建设存在的上述问题，进一步规范城市管理和城市建设，确保市委的各项行政指令得到有效贯彻执行，经过市委及政府领导班子讨论研究做出了以下规定：

如果在城建工程项目的实施阶段由于领导人的决策失误或监管不力造成的重大损失或出现重大质量问题，城建局单位的分管领导及项目的主要负责人都要被问责，如果情节严重或损失重大要被免去领导职务，并承担相应的责任后果。主要由行政问责委员会来担当问责的主体，行政问责委员会的主任由铜仁市主管城市建设规划的副市长担任，副主任则由市政府秘书长以及相关部门的主要负责人担任。除此之外，行政委员会下面还设立有问责委员会办公室，其地点设市政府的秘书处。问责的客体主要是指城建部门的主要领导及项目的主要负责人，具体地说应该是包括四种类别的人：分管城建系统的主要领导以及城建系统的单位领导；与城市建设相关的发改委，财政局，城建局等主要负责人；临时成立的项目部，指挥部等主要负责人；负责城市建设监督管理的领导人。

铜仁市城建领域启动问责的范围：对市委，市政府出台的各项关于城建的政令、政策、决议、措施等没有及时贯彻执行或者是故意阻碍信息政令畅通的；不依法行政，不正确履行职责，采取的措施不力等导致年度工作计划没能按期完成的或对社会造成不良影响的；在工作中出了问题相互推诿，逃避现实问题，没有及时地处理好解决好问题导致矛盾激化的，工期延误造成直接经济损失的；因监督管理缺位造成重大责任事故或对社会产生消极影响的；在工程建设前期的招投标中假公济私，弄虚作假，监管不力导致工程质量不达标的；因监管不到位，管理不善出现的重大安全生产责任事故或重大财产损失的；对上级下达的命令或任务没有在规定的时间内完成从而影响工作进度的；经社会公众或党员干部的投诉、举报、经查证核实确实有违法乱纪行为的等等。凡是在城市规划和建设过程中出现上列情况之一的，都要接受行政委员会问责并追究相关当事人的各种责任。

问责的程序是先由问责委员会办公室对所要进行问责的事件立项，然后问责委员会办公室再在实践中展开调查核实，对问责事项调查的基本情况及事实真相用调查报告的形式提交给市政府，再由行政委员会召开常务会议研究讨论后决定。最后问责委员会办公室再将市政府常务会议的决定下达到各个主管部门，并严格按照会议决定对相关部门及领导实施问责。根据被问责情节的轻重情况区别对待：公开道歉，消除影响；情节较为严重的要引咎辞职，给予行政处分；如果触犯了法律就要被移交给司法机关，依法追究其法律责任。

铜仁市还明确规定了因城市建设工作落实不到位，执行不力的人数达3人次以上的城建部门或相关单位的一把手主动辞职；累计2次拖延工作影响城建工作正常开展的工作人员，要学习国家规章制度一个月，并每周一按时向部门负责人提交思想报告；累计次数达3次或3次以上受到效能责任追究的，要给予降级或免职处分。在最近一年中因工作执行不力，未能在规定时间内完成任务的5名城建工作人员进行了通批评；在工作时间从事其它与工作无关的的工作人员进行了查处，14人公开道歉，3名领导干部被停职处分。

2.2 铜仁市行政执法违法、过错责任的追究

为了进一步规范行政执法行为，推进依法行政，确保行政机关及公务人员行政行为合法、合理、及时、正确、高效地处理国家事务和社会公共事务，保护社会公众，法人以及其它社会组织的合法权益，2010年6月铜仁市出台了《行政执法过错责任追究实施办法》。

根据铜仁市出台的《行政执法责任实施办法》的规定，只要执法人员在行政执法的过程中出现下列情形之一，就必须要承担相应的行政执法过错责任：一是不按照法定权限正确履行职责或没有在规定的期限内完成法定职责的失职行为；二是执法依据不足或没有按照法定程序进行执法的行为；三是没有按照正规的法定程序对行政相对人实施强制措施的行政行为；四是行政执法行为不合理，执法程序不正当；五是以权谋私，执法不严或执法不公的行为；六是对公众提出的申请或具体问题没有及时办理，甚至故意推诿或拒绝的行为；七是对检举人或行政相对人实施打击报复的行为；八是没有把没收的财物上交而归为己有的行为；九是没有及时落实上级的方针政策的行为。该《办法》还明确规定应根据行政执法过错责任的具体情况区别对待，分别采取各类不同的处罚措施，如给予通报批评，加大部门的整改力度，取消该部门的先进评选资格等。同样也要根据执法的错误事实、情节轻重以及造成的后果来对行政执法人员进行适当问责，如情节较轻，后果不严重的或是平时绩效考核成绩较好应给予批评教育，赔礼道歉；情节较为恶劣、后果严重或危害性较大，甚至对社会造成不良影响的应取消执法资格或调离执法岗位，造成违法犯罪的还应移交给司法机关。通过调查资料以及与当地市委监察部的干部直接访谈，了解到近几年该市曾因部分领导及工作人员行政执法违纪而发生市民围攻市政府的事件或在市政府门前静坐的事件，对相关的责任人进行严厉惩治（见表1）。

铜仁市行政执法违纪、过错责任追究调查案件情况

资料来源:铜仁市纪委监察局

2.3 铜仁市党风廉政建设启动问责制

铜仁市为了进一步健全基层民主问责机制，加强党风廉政教育建设，定期召开民主生活会制度、纪委常委与下级领导干部谈话制度，经济审计责任等制度。围绕各级政府领导干部“小金库”实施专项整治，强化财务审计和专项审的职能，加强对专项资金使用的监督管理，从组织部和市委抽调10名与下级党政部门的主要领导谈话23人次，岗前廉政谈话25人次，受理群众投诉举报的各类案件36件，全年立案查处45件，结案45件，组织处理党员干部50人，辞退40人。

为了进一步加强基层民主制度建设，保护公民的知情权和合法权益，市纪律检查委员会成立了基层民主制度监督组织，主要集中对基层选举、财务、政务等方面的监督和管理。全市各级领导干部深入基层，采用座谈会形式与当地群众亲切交流、挨家挨户走访群众，体察民情，耐心听取民众心声等，并及时有效地解决群众最担心的实际困难，制定重大决策前充分汲取广大人民群众的意见，确保市政府制定的各项方针政策贴近生活、贴近基层，服务群众。除此之外，市信访局还为群众设立了投诉举报热线，认真受理群众反映的焦点，难点等实际问题，群众可以通过信件、电话、邮件、网络等途径来反映问题和监督党员干部，为加强党风廉政建设责任制的开展与落实具有重要的意义。

2.4 铜仁市安全生产领域启动行政问责制

国家安全生产监督总局曾召开新闻发布会向社会公布：把领导干部引咎辞职机制纳入安全生产领域的做法应当长期坚持下去，而且要制度化和法制化。作为构建责任政府的重要组成部分，铜仁市在安全生产领域推行行政问责制，主要目的是明确各级政府的安全生产目标责任制，把安全生产管理工作纳入重要议事日程，强化政府以及企业的安全生产责任意识，把人民的生命财产安全作为重中之重来抓。

2008年4月份铜仁市安全生产委员会出台了《关于进一步完善安全生产责任制的意见》，把安全生产目标责任制具体划分到每个部门、每个岗位、最终落实到具体的每个人，该意见明确规定：（1）主管安全生产的政府官员作为安全生产的第一责任人，对安全生产责任事故负总责；分管安全生产管理工作的领导者对安全生产责任事故承担具体或直接责任，传达并落实关于安全生产的法律法规以及政策方针，并亲自到生产现场监督和指导安全生产管理工作，如果出现生产事故必须积极开展营救工作（2）每年市的各级政府和各个部门都积极开展了一系列安全生产教育培训活动，并要求各级政府部门要明确制定安全生产实施细则，各级政府领导亲自带头到安全生产现场实施专项整治和监督检查，各部门共同参与，并在铜仁市以及管辖下各个县和乡镇分别召开安全生产会议。如果某县一年内出现5人死亡以上的重大生产事故的，县政府的主要领导要写书面检查提交给市委，并对相关部门的负责人追究责任。（3）铜仁市为了进一步落实企业安全生产目标责任制，强化企业安全生产的责任意识，明确规定企业的法定代表人对本企业的安全生产责任事故负全面责任；分管安全生产的领导者负直接领导责任，分管业务以及安全生产设施等方面的领导者也负直接责任,同时还把安全生产优先作为当地政府领导干部的绩效评估考核内容。

自从铜仁市实行安全生产目标责任制以来，全市因安全生产责任事故被问责的有56人，其中副厅局级领导干部1人、县处级干部15人、其它干部40人，根据《关于进一步完善安全生产责任制的意见》的6种问责方式，8人被取消当年评先评优资格、16人被通报批评并作出书面检讨、5人被责令公开道歉、7人被降级处分、15人主动辞去领导职务、5人被罢免职务。［2］

3 铜仁市推行行政问责的效果分析

3.1 增强了公务员的责任意识和自律意识

行政问责制的广泛推行与实践，强化了公共行政人员的责任意识，提高了领导者的综合素质。由于中国受到两千多年封建中央集权政治文化的影响，“官本位”、“无过便是功”的错误思想根深蒂固。然而推行问责制的核心，就是要通过一系列问责法律法规的制定以及制度的安排，冲击传统的“人治文化”观念，以达到规范和惩治国家机关和公务员的施政行为。一方面，严格追究和惩治公共行政人员违法乱纪行为，确保公务员的行为在法律的轨道上正确行使。另一方面，有了行政问责制度的有效安排和实施，就会对全市公务员产生一种警告作用，他们潜意识里都只知道只要工作一出差错、失误等都会被面临问责，使铜仁市每个公务员在行使国家权力时都会预测到自己的行为后果，从而教育国家机关及公务员牢记党的宗旨和责任意识，提高综合素质，规范行政行为，正确履行职责，依法办事。

3.2 行政问责制的推行为政府塑造了良好的形象

一直以来，铜仁市以及现辖的部分县和自治区政府的公务员身上严重存在着形式主义和官僚主义，利用职权之便，大搞劳民伤财的形象工程和不切实际的政绩工程，以权谋私，为政不廉，欺压百姓，导致政府的权威性和公信力大大降低，不仅没有促进当地社会经济的快速健康发展，而且党员干部在人民群众心目中的形象严重受损。自从铜仁市落实行政问责制后，迫使当地的公务员不得不重新反思和检讨自己的行政行为，主动转变自己的工作作风，摆正位置，切实解决群众所反映的实际困难问题，努力做好人民满意的公仆。调查结果显示，市的各级单位和部门共同制定了150条整改措施，成功解决132个突出问题，积极开展105项便民活动，坚决杜绝形式主义和官僚主义的不良工作作风，切实解决基层群众的实际困难，通过对30多个关于人民群众切身利益问题的调查和40多个部门的综合评价，负面评价的人数均未超过9%，40多个部门获得良好评价的占79%，最低的也达63%以上，该数据充分说明铜仁市的人民群众对行政人员的工作作风还是基本满意的，当地人民百姓的幸福指数和满意指数明显增高，树立了良好的政府形象。

3.3 建立了政府官员能上能下的用人机制，提高了党的执政能力和水平

长期以来，铜仁市政府某些官员一直保持着“无过便是功”的思想，只要在位时不犯重大错误，即使默默无为也可以保住原有的官位，官继续当，钱照样拿，即使犯了错误，也可以调动到其它地方先避避风头，继续任职，只能上不能下,其根本原因是原因干部考核制度不健全、监督不力、问责缺位等方面。自从实施问责制以来，深化人事管理制度改革，实行公开、平等、竟争、择优的原则，向社会吸纳了大批优秀人才，为公务队伍注入了新的血液与活力，提高了政府行政效率，保护了公众的合法权益。

在公共管理中，“责任是指党政机构的行政人员行使人民赋予的权力就必须承担相应的责任，如果没有按照人民的意愿去正确行使自己的权力或没有履行自己的义务，那就是工作失职或缺乏责任意识”。［3］实施行政问责制不仅要对工作出了差错的责任人实施问责，而且还要对哪些在实践工作中平平庸庸，不思进取，没有为公众创造财富的工作人员实施问责。规范问责制度，“就是要加强对党员领导干部的监督，促使他们不断提高自己的工作能力和执政水平，牢固树立全心全意为人民服务的意识，及时解决群众所关心的热点和难点问题，为人民办实事，求实效，维护和实现广大人民群众的根本利益”。［4］

4 结论

行政问责制的理论与实践分析研究彰显了中国政治文明的进步，充分体现了中国共产党“立党为公，执政为民”的根本宗旨，同时也通过问责实践表达了“三个代表“重要思想的的价值取向和深刻内涵。要建立健全行政问责制度，让行政问责走上制度化，法制化的轨道，仍存在相当大的难度。因此，一定要总结实践经验，完善公共权力监督机制，对行使公共权力的全过程实行缝隙监督。

［1］2004年1月12日胡锦涛在中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话：《大力弘扬求真务实精神，大兴求真务实之风，继续深入开展党风廉政建设和反腐斗争》.

［2］《暂行规定》起草组.关于实行党政领导干部问责的暂行规定读本[M].北京:人民出版社,2009.

［3］俞可平.治理与善治北京：[M].中国社会科学出版社，2000.10.

Practice and Effect Analysis of Local Government’s Implementing Administrative Accountability——Taking Tongren City as an Example

TANG Dong1,SHI Xingan2
（（1. The School on Culture and Communication, Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang Guizhou 550000; 2. Kaili University，Kaili Guizhou 556011）

The implementation of the administrative accountability system is the basic requirement to establish responsible government and law-based government, it is also important measure to deepen the administrative system reform in our country, improve the executive ability of government and civil servants. The fundamental purpose of local government to implement the accountability system is to regulate the power of local party members and cadres, to ensure the proper exercise of national public authority. Taking Tongren city as an example, this paper analyzes the administrative accountability practices effect in the city to provide practical experience for administrative accountability in the country.

Administrative Accountability;Practice; Effect

D63

A

1672-2094(2014)01-0031-05

责任编辑：邓荣华

2013-12-12

唐 东（1986-），男，贵州铜仁人，贵州财经大学助教。研究方向：地方政府管理与公共政策。

石兴安（1984-），男，贵州从江人，凯里学院讲师。研究方向：政府人事管理与地方治理。