改革开放以来政府职能转变的历程：回顾与反思

张善柱

（中国劳动关系学院，北京 100048）

改革开放以来政府职能转变的历程：回顾与反思

张善柱

（中国劳动关系学院，北京 100048）

改革开放以来，政府职能的转变大致可以分为两个阶段：第一阶段侧重于经济发展，一切以经济建设为中心；第二阶段强调社会管理和公共服务，致力于建设公共服务型政府。两个阶段的侧重点有所差异但无优劣之分，前者的实现为向后者的转变提供了必要的物质基础，而政府职能由重经济发展向重公共服务转变是经济社会发展的内在要求，也是衡量政府转型是否成功的主要标尺。

政府职能；转变；社会管理；公共服务

经济基础决定上层建筑是社会发展的基本规律。改革开放以来，中国在经济领域进行了大刀阔斧的改革，这对原有的政治体制提出了挑战，也提供了前所未有的改革的机遇。正是在这一背景下，党的十八大适时地对政治体制改革特别是政府与市场、政府与社会的关系提出了新的要求，对政府职能转变做出了新的部署。

一、政府职能的界定

政府职能是指行政机关承担的职能，是国家行政机关因其国家公共权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家机关各种职责的总称。为了更好地理解政府职能，可以从政治、经济、文化、社会管理四个维度来进行阐释，四者从不同的侧面反映了政府职能的外延，共同构成了政府职能的全部内容。政府职能转变，是指在并不完全放弃原有职能的基础上调整具体职责之间的位次关系。随着生产力的发展，社会的政治、经济形势也会发生相应的变革，这对政府职能转变提出了机遇和挑战。对于政府来说，只有对当时所面临的社会矛盾做出科学地判断，并以此为据合理地安排四大职能之间的先后顺序，才能有效地履行政府职能，才能赢得广大群众的支持。

二、改革开放以来政府职能转变的历程

第一阶段（1984—2002年），政府的首要职能是调动一切积极的因素发展经济。人口多、底子薄、地区差距大的特殊国情决定了政府的首要职能是发展经济，先把社会财富这块蛋糕尽量做大，一切工作都围绕经济建设展开。党的十一届三中全会做出了把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。在这一战略决策指引下，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转移，即由原来重阶级统治职能转向重经济管理职能。改革开放以来，历届政府都把发展经济置于中心地位，政府工作始终以经济建设为中心。1979年的政府工作报告指出，“当前以及今后相当长的一个历史时期，我们的主要任务，就是有系统、有计划地进行社会主义现代化建设”。1993年的政府工作报告指出，“过去的五年，党和国家在处理国内外一系列复杂问题时，始终坚持了经济建设这个中心。这是顺乎潮流，合乎国情，深得民心的。天下事错综复杂，风云变幻，遇到什么问题就解决什么问题，不能偏离经济建设这个中心，各项工作都要服从和服务于这个中心”。党的十四大后，为了推动市场经济的发展，中央政府在经济领域进行了大刀阔斧的改革，切实让市场在资源配置中发挥基础性的作用，政府直接干预经济的现象大为减轻。第二阶段（2003年至今），经过若干年的经济积累，社会财富这块蛋糕已被充分做大，但是如何分配蛋糕以及原有经济发展模式带来的一系列社会问题日益凸显，群体性事件呈现多发、频发的趋势。党的十六大以来，新一届中央领导集体审时度势，在综合考量世情、国情、党情的基础上，提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会等一系列重大战略构想，政府的经济调节、市场监管、特别是社会管理和公共服务职能受到高度重视。2004年3月，温家宝在《政府工作报告》中指出，各级政府要“在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加重视履行社会管理和公共服务职能”。在认真总结改革开放以来我国政府职能转变历程、经验和成功做法的基础上，党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，要通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。根据十七大和十七届二中全会部署，2008年的国务院机构改革，从促进经济社会又好又快发展的目标出发，统筹兼顾，在一些关键领域迈出了重要步伐。2012年党的十八大对转变政府职能提出了更明确的要求，“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。

三、进一步转变政府职能的建议

1.进一步明确政府与市场、政府与社会的边界，着力建设有限政府。新中国成立以来，受特殊国情和国际环境的影响，我们借鉴了前苏联的高度集中的计划经济体制，并建立了与此相适应的政治体制。这种政府全面干预经济社会事务的模式，在短期内对于集中有限的资源迅速提高综合国力，发挥了至关重要的作用。但时过境迁，该模式的弊端也逐渐显现，主要表现为政府“越位”、“错位”、“缺位”现象层出不穷，配置资源的效率过低，不利于调动各社会主体的积极性和创造性。首先，要明确政府与市场的边界。凡是属于经济领域的事务，要充分遵循市场规律办事，真正让市场在资源配置中发挥基础性的作用。但这并不意味着政府对经济事务放任自流，而是要转变角色和管理方式，由直接干预转变为宏观调控，着力为市场经济的良好运转创造公平、有序的竞争环境。其次，要明确政府与社会的边界。在原有的政治体制下，政府不仅直接干预经济的发展，而且也全面、直接地干预社会事务。随着经济的持续发展，社会组织会不断壮大，公民的参与意识会逐渐增强。在这种背景下，政府应把公民和社会组织能够自己解决的社会事务交还给社会，充分调动公民和社会组织的积极性，为其履行社会管理职责保驾护航。

2.着重履行提供公共服务的职责，建设有效政府。提供公共服务是现代政府的基本职责，也是政府获得政绩合法性的主要来源。在强调规制政府权力，建设有限政府的同时，也要避免类似的误区，即把所有的经济和社会事务交由市场和社会组织来办理。因为，不论是市场还是社会组织都不是万能的，都不足以有效地应对纷繁复杂的社会问题。我们强调政府职能转变，是指“有所为有所不为”。有所不为，即凡是通过市场和社会组织能够解决的事务，政府应该及时“放手”，交由相关的主体来完成，而政府主要负责保障、监督；有所为，是指凡是市场和社会组织没有能力解决的事务，政府应该紧紧“抓住”，并且尽全力做好。诸如教育、医疗、社会保障等公共服务，具有投入大、周期长、见效慢、排他性等特点，只能由政府来承担。因为，与一般的经济或社会资源的配置追求效率不同，公共服务的配置追求的首要目标是公平，而要保障公平这一目标的实现，代表公众利益、行使公共权力的政府无疑是最合适的角色。随着经济的发展，公众对公共服务的要求会越来越高，正是在这一背景下，党中央适时地提出了建设公共服务型政府的目标，在履行宏观调控、市场监管、社会管理等职责的同时，政府还要承担最主要的职责即提供令广大群众满意的公共服务。

3.以行政审批制度改革为抓手，为政府职能转变打开一个突破口。行政审批是政府支配社会资源的一种方式，在计划经济体制下发挥了不可替代的作用，但随着政府与市场、政府与社会的边界逐步明晰，政府直接干预资源的分配已经不合时宜，而且其弊端也日渐显现。突出表现为：一方面，政府配置资源的效率过低，造成了大量公共资源的消耗；另一方面，由于政府掌握资源配置的绝对主导权，使得其他社会主体想方设法地迎合政府的喜好，不可避免地会发生权力的寻私。随着市场在资源配置中基础性地位的奠定，公民和社会组织在社会管理中发挥着不可替代的作用，政府应逐步、大幅度地削减需要行政审批的事项，除攸关国家公共安全、公民生命财产等的事项需要强化审批外，凡是一般经济性或社会性事务，都可交由市场或社会组织自行调节或自主决定。对于必不可少的或者是暂时不能取消的行政许可项目也要依据高效、为民、节俭的基本原则，减少不必要的审批环节，简化烦琐的审批手续，及时主动地接受社会的监督。

[1]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000：84.

[2]朱光磊，等.建设服务型政府是转变政府职能的新阶段[J].政治学研究，2008，（6）.

[3]辛向阳.红墙决策：中国政府机构改革深层原因[M].北京：中国经济出版社，1998：210.

[C911]

A

1674-9324（2014）01-0174-03

张善柱（1982-），男，山东临沂人，中国劳动关系学院公共管理系讲师，南开大学周恩来政府管理学院在读博士，研究方向为政治学理论、农民工问题。