我国公立中小学教师聘任制度改革新解

郭 帅，薄建国

（河北大学 教育学院，河北 保定 071002）

一、我国学校与教师管理关系的演变

我国学校与教师的关系主要经历了两个阶段。20世纪80年代教师人事制度改革之前，教师作为国家干部被纳入国家干部管理体制。学校作为教育行政机关的附属机构，学校与教师之间是行政隶属关系，教师调动及职务的提升必须经行政机关的批准，工资待遇及其他方面也根据其干部级别标准统一对待。我国从20世纪80年代开始对干部人事制度进行改革。1993年《教师法》将教师定位于“履行教育教学职责的专业人员”，将教师同公务员的身份作了明确分离。《教师法》还规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”1995年《教育法》对教师聘任制、教育职员制度，以及专业技术职务聘任制作了专门规定。随着教师专业地位与岗位责任的明确，教师聘任制的深入推行，教师与学校的关系开始发生变化。原有的单一行政隶属关系被打破，教师与学校的聘用关系出现。

二、我国中小学与教师的法律关系的性质

学术界对建立在聘任合同基础上的学校与教师之间关系的性质，存在不同的看法。一种观点认为，教师作为国家干部，与国家构成所有关系，与学校则构成具体的使用关系。在我国现行人事行政体制下，教师的所有权和使用权是分离的，所有权在国家，并通过人事局来具体体现；教育行政部门和学校聘用教师，是在国家授权下并通过人事局具体行使使用权。第二种观点认为，随着教师聘任制的推行，教师与学校之间的关系将以聘任合同法律关系为基础，各个学校与教师构成聘任合同关系的主体。这种聘任合同实质上是劳动合同。但是，我国目前大部分教师没有与单位签订劳动合同，而且教师也不属于《劳动法》所调整的劳动者。因此教师与单位的关系就不适用《劳动法》，而只能适用国家相关人事管理法规。第三种观点认为，公立学校与教师的关系在理论上属于特别权力关系，也被称为特殊的行政关系。因此认为公立学校的教师聘任合同不属于民事合同或劳动合同，而更多地具有行政合同的特征。建立在这种特殊合同基础上的教师聘任关系也应具有特殊的行政关系属性。

三、我国现行教育法中存在的问题

《教师法》第三条规定，“教师是履行教育教学职责的专业人员”，因此说，教师是一种职务，是一个岗位，并不是传统意义上的身份。

1.但实际上，在现实的学校和教师之间未能形成平等与自由的契约合同关系。《教师法》规定“学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教育管理工作”，“有聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分的权利”。这表明法律明确赋予了学校拥有教育管理、教师聘任和奖惩的权利。学校在进行教师聘任时为了自身的利益和目的对教师进行形式上的平等协商和实质上的工作任命，而教师基于就业或再就业的竞争压力不得不委屈接受。

2.由学校聘任和自由流动造成教师资源不公。实施教师聘任制是为了通过引进竞争机制实现教师的自由流动从而优化教师队伍结构和提升教师整体素质。但这种教师流动通常是从农村流向城市、从贫困地区流向发达地区、从中西部内陆地区向东部沿海地区的上位流动。农村中小学剩下的大都是一些教学能力较差、综合素质较低、工作中得过且过的年长教师，享受不到优质教师资源的学生也会不惜花高额费用外流到城镇学校就读。

3.造成教师人事管理中的腐败现象。1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》规定“学校逐步实行校长负责制”。校长负责制的实施凸显了校长在学校管理中的地位，使校长在教师聘任中拥有更大的自主权和决定权。但如果缺乏监督，就极有可能造成校长权力的自我膨胀，造成教师内部管理的僵硬腐化甚至是腐败现象。

四、建立我国公立中小学与教师新型管理体制

1.取消公立中小学的法人地位，实行地方教育行政部门与学校委员会共同聘用。在我国，绝大部分公立中小学是按照法定程序经教育主管部门批准设立或登记在册的，有自己的名称、组织机构和活动场所。问题的关键在于能否独立承担民事责任。《教育法》第二款规定“学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”，此中没有使用“独立承担民事责任”的表达。没有“独立”二字，正显示出立法者对学校民事权利和责任能力的一种有意限制。另一方面，从公立学校的产权关系来看，《教育法》第二十五条和第三十一条明确规定，任何学校不得以营利为目的，公立中小学学校财产属于国家公共财产。因此，义务教育学校从法理实质性上并不具备独立财产权，它们对于作为举办者的政府而言，根本就不能，也不应该享有完全独立的民事权利。我国的教育体制是政府负责制，公立中小学的经费一般是靠财政核拨，由政府或地方教育行政部门负责配置资源，义务教育事业是国家必须予以保障的公益性事业，具有纯公共属性，这就决定政府应该在公立中小学教师资源的合理配置中发挥主导作用，而成立由与教师聘任存在利益关系的学校领导、教师代表、学生家长等组成的学校委员会就可以实现对校长权力的监督制约和知情参与权。在教师招聘前，由地方教育行政部门和学校根据具体情况，制定出教师聘任的方案和标准，再交由学校委员会商讨审核通过，面向社会公开择优选聘教师。由学校委员会全面负责教师的聘任工作，形成聘任意见或是做出聘任决定等。这样一方面可以利用地方教育行政部门的权威适当限制农村中小学骨干教师的外流，另一方面学校教育委员会的存在也可以将校长的权力控制在一定的范围内。

2.制定格式合同，地方教育行政部门与教师集体聘用。当学校与教师自愿签订聘任（用）合同，与教师构成聘任（用）关系时，它又是什么关系呢？这里判定的关键是聘任合同的性质。对此，学界及司法实务上主要有两种做法，一种是认定聘用合同是行政合同，而将聘任（用）关系归入行政关系；一种是将聘任（用）合同认为是私法上的合同，从而认为其是一种民事关系。而我国认为教师聘任合同属于劳动合同，二者的关系既不同于行政关系，也不同于民事关系，而是属于劳动合同关系。因此，教师聘任关系是一种特殊的行政关系，这种关系不是教师与政府之间的普通的行政关系，而是教师与公立学校之间所构成的一种特殊的行政关系。这不仅符合教师聘任合同的特点，而且也与教师申诉及人事仲裁这些特殊的教师权利救济制度相符合。

[1]吴开华，覃伟桥.论教师聘任制的法律性质[J].教育评论，2002，（5）.

[2]申素平.公立高等学校与教师的法律关系[J].高等教育研究，2003，（1）.

[3]李素敏，朱瑞刚.我国校长负责制实施研究[J].天津师范大学学报（社会科学版），2008，（6）：70-72.