农业科研院所因公出国(境)管理研究

陈丽珍，郑 玉*，罗海燕，姚庆群

(中国热带农业科学院热带作物品种资源研究所，海南儋州571737)

随着我国对外开放的不断扩大及国际合作交流的进一步加深，国际间的学术交流、谈判磋商、科技互访等活动也日益频繁［1］。为了实施“走出去”和“引进来”的发展战略，农业科研院所越来越多的科技创新人才走出国门，更广泛地开展对外科学技术合作与交流。因公出国作为农业科技国际化的有效传播手段和吸收引进先进技术的重要途径，无论是在提升农业科研院所国际影响力及学术地位，还是在人才培养方面，均起到了非常重要的作用，有力地促进了中国农业科技事业的健康发展及国际化。但是，随着出国人员的增多而出现的一些新情况、新问题、新矛盾也引起了我们的高度重视。作为为科研人员办理护照(通行证)和申请签证(签注)的各个农业科研院所的外事管理部门，在为科研人员办理护照(通行证)和申请签证(签注)的过程中也遇到了很多问题，因此加强因公出国(境)的管理便提到了议程。笔者以中国热带农业科学院热带作物品种资源研究所(以下简称:热科院品资所)为例，分析热科院品资所因公出国(境)现状、存在问题并提出了解决对策。

1 因公出国(境)现状

1.1 出国人数不断上升 随着农业科学技术的不断发展，农业科研院所的发展需要更多的科研人员出国学习、考察交流、境外培训、出国深造、科研合作、科技援外等，出国人数总体呈上升趋势(表1)。

表1 2004～2013年热科院品资所出国人员情况

从表1中可以看出，热科院品资所因公出国人数有较大幅度的增长，且总体呈上升趋势。2005年与2006年出国人次的涨幅分别为上年度的100%和275%。从表1中还可以看出执行国合项目近十年来一直占据着出国人次的首位，占出国总人次的40.48%，对因公出国人员的涨幅起到了主导作用。

1.2 出访国家越来越广泛 随着国际合作形式的多样化，科研院所对外合作交流的国家也越来越多，出访国家中有非洲、亚洲、欧洲、美洲、大洋洲等国家，遍布世界各地(表2)。

从表2中可以看出，热科院品资所出访国家中，亚洲国家出访人次最多，占出访总人次48.10%，其次为非洲国家，占出访总人次24.29%，接着是美洲国家，占出访总人次的21.43%，这与热科院品资所主要研究领域有一定的关系。热科院品资所立足我国热带、南亚热带地区，面向世界热带地区，从事热带、南亚热带作物种质资源考察、收集保存、鉴定评价与创新利用等方面的基础和应用基础研究，故出访国家中亚洲、非洲、南美等热带作物资源丰富的国家是考察资源、引进优异特色资源的首选国家。

表2 2004～2013年热科院品资所出访国家情况 人次

1.3 出访形式内容多样化 出国任务由以往简单的学术交流、参加国际会议，逐步向境外培训、科技援外、出国进修、科研合作等方面转换;出国人员由领军人物、学科带头人逐渐向一般科研人员发展，由领导向一般管理人员发展，优化了因公出国人员配置(表3)。

表3 2004～2013年热科院品资所出国人员职称情况 人

从表3可知，具有高级职称人员出国人次数一直占居着出国人员的首位。热科院品资所因公出国总人次210人，正高职人员86人次，占总人次40.95%，副高职人员69人次，占总人次32.86%，正、副高职人员相加占总人次的73.81%。这与正、副高职人员学术地位相对较高，对外交往关系较多有密切关系。从表3中也可看出，中级、初级人员出国人次虽不多，但是出访人次也逐渐上升。

1.4 出访时间不一致 由于因公出国目的及出访国家和地区的不同，时间长短上有差别。行政出访、执行一般性国际合作项目、参加国际会议时间一般为5～7 d;执行对发展中国家援外项目1～3个月，境外培训2～6个月，访问学者时间一般为1年，科技援外一般为1～2年。

1.5 出国教育管理难度大 随着出国人数不断增多，出国范围的不断扩大，出国形式内容的多样化，出国教育管理难度越来越大。出国人员在外的活动内容和时间难以控制，自由度非常大，面对外国风俗习惯和人文环境，有时人的思想变化难以控制，尤其是援外科技人员和公派留学人员在外时间较长，管理难度更大。

2 因公出国(境)存在的具体问题

2.1 因公出国(境)的申请 在申请因公临时出国任务时，应详细说明团组名称、出访事由、出访的国家或地区、团组人员、在外停留天数、经费来源等有关内容，并逐级向自己所在单位以及上级外事主管部门申请，必要时候还要向院领导汇报请示。在相关管理部门领导签署同意意见后，护照签证专办员方可为其办理下一步的相关出国手续。但是在具体工作中，有一些申请者不太清楚申请程序，或有一些申请者认为自己资历较深，并未按照相关管理部门的要求去做，这样给护照签证专办人员带来了工作上的很多麻烦。

2.2 因公出国(境)任务批件的申请 在申请因公出国(境)任务批件的时候，专办员需逐级向上级相关主管部门提供合格有效的邀请函并附单位的申请公文及系列相关出国材料。但是在实际的工作中，很多邀请函并不是通过邀请方的官方信函书写，或者出访的目的和理由很简单，但对方邀请的天数很多且团组人数也多，因为外国人并不了解我国有因公和因私出国(境)的具体分别，导致申请材料不符合要求，上级主管部门就会要求重新提供合格有效的材料，直至材料符合要求方为办理任务批件。这样反复提交材料，导致申办时间耗时较长。

2.3 因公出国护照、签证及赴港澳台通行证的申请 根据我国外交部的要求，办理因公出国普通护照、因公港澳通行证需要提供任务批件原件及合格有效的邀请函以及申请者身份证复印件等。但是在实际办理的过程中，要根据出访人员的身份、出访国别、出国理由、出访时间的不同提供相关的出国材料。如出访敏感国家或者热点国家须事先征求我国有关驻外领馆的意见;出国(境)培训人员，须提供国家外国专家局的批件、上级主管部委批件或备案件;出访哥伦比亚要返签，出访巴西要提供葡萄牙文邀请函原件，出访美国要面见等。

2.4 签证、签注的申请 在提交签证、签注申请之前，应该把相关签证、签注申请所要求提供的材料准备好。可以通过海南省外事侨务办公室官方网站下载相关信息，按照各国签证要求准备相关申请材料，申请者必须提前了解所赴国家签证申请要求，让邀请方按照要求提供相关材料。如:邀请人身份证、邀请单位的营业执照、组织机构代码证、酒店订单、合格的邀请函等。但是，由于有些申请者不太了解这些申办程序或护照签证专办员经验不足，没有及时催申请者提供上述材料，造成出国申请无法受理，或者在申请材料受理后由于时间比较紧张，无法在既定的时间内获得签证，从而导致不能出国或出访时间被迫推迟，出访任务也无法按时按质按量完成。作为护照签证专办员，在接到科技人员的出国申请后，首先要了解所赴国家的相关信息，并到相关官方网站了解所赴国家的签证要求，提前给出国申请者提供相关信息，督促其根据签证要求准备相关材料或要求邀请方提供相关材料，并计算好工作日程安排，才能及时、有效的为申请者办理好护照和签证。

2.5 因公赴台通行证及签注的申请 鉴于大陆和台湾地区的历史遗留问题，目前办理因公赴台通行证仍然比较繁琐，需要呈报的上级主管部门很多。包括，所在单位审批意见、户口所在地公安部门、省公安厅、省台湾事务办公室、国家台湾事务办公室等相关上级主管部门，若是一些院领导出访，还需上报省办公厅、省委组织部等。赴台邀请函中要说明赴台目的、时间、停留期限、经费来源等具体问题，邀请信中不能含有“中华民国”、“中央”、“中央政府”或“国家”等含义的称谓字样，行程安排中不能出现“自由活动”等字样，也不能参观敏感观光点，如忠烈祠。这就更需要护照签证专办人员提前解决所有的问题，才能及时有效地办好通行证及签注。

3 具体解决问题的对策

随着我国国际交流的不断深入和农业科研院所建设发展趋势来看，今后出国学习交流、参加国际会议、出国进修、科研合作、科技援外和境外培训人员仍会不断增加。因此，加强对农业科研院所因公出国人员的管理工作，十分必要。当前，应着力从计划调控、严格审批、加强组织领导和强化教育管理等方面入手，有的放矢地做好因公出国人员的管理工作。

3.1 做好计划调控 因公出国应从科研院所实际工作需要出发，科学、合理地制订出国计划。科研院所每年需经外事主管部门申报下一年出国计划，然后上报相关部委，经上级主管部门审核后下达出国计划指标，没有申报下一年出国计划的团组，一般不予批准出国，最大限度地减少出国计划的随意性和盲目性。

3.2 严格因公出国人员的审批程序 审批过程中应严格按照((关于进一步加强因公出国(境)管理的若干规定》(中办发［2008］19号)［2］及《因公临时出国经费管理办法》(财行〔2013〕516号)严格审查，逐级上报，对于出国任务、出国经费预算未通过审核的，不得安排出访团组。要因事定人，不得因人定事，尤其是对党员干部更加要严格要求、严格管理和严格监督。对不按规定报批，弄虚作假，不按批准的出国团组人员、天数、路线、经费预算及开支标准出国，通过因私渠道执行公务或公款报销因私出国(境)费用及其他违反外事和财务纪律的违规行为，必须严肃处理违纪单位和相关责任人，追究相关领导责任。

3.3 强化组织领导、落实领导责任制 加强组织领导，落实相关领导责任制，明确职责，谁派出，谁负责。相关管理部门的工作人员应深入学习外事管理政策，熟悉政策内容，掌握各项规定要求，要将理论用到实际工作中去，从源头上做好因公出国管理工作。要加大监管力度，出国前，所在单位领导要与出国人员面谈，明确相关外事管理规章制度，并提出具体要求，让出国人员写书面保证，加强对这项工作的组织领导是做好出国管理工作的有效保证，也是最大程度地发挥出国效益的重要环节［3］。

3.4 加强因公出国纪律 加强因公出国人员外事纪律教育是提高因公出国质量的有效手段［2］。外事纪律教育可采取行前集中培训、团长重点谈话和团员个别提醒等方式。要严格实行团(组)长负责制，明确出访团(组)长的责任和义务。须充分做好与出访任务相关的行前准备工作，对出访国的基本国情、双边关系以及安全形势等须充分的了解和认识。同时，对出访人员进行因公出国相关政策、法规的讲解，不得擅自更改在外停留时间;未经上级主管部门批准不得随意变更出访路线，不得参加与出访任务无关的任何活动和会议。在外事活动中要提高警惕、严守国家机密，严格遵守外事纪律和涉外保密规章制度，及时请示报告、做到统一政策、统一纪律，不得各行其是。

3.5 归国后管理 出国人员应在回国后一周内向单位外事管理部门提交一份详细的出国考察报告及因公出国护照，并在院所相关网站上公布考察情况，单位可根据需要组织专题讲座，分享出国考察成果。回国一个月内要报销出国费用，须凭有效票据填报有团组负责人审核签字的国外费用报销单。各种报销凭证须用中文注明开支内容、日期、数量、金额等，并由经办人签字。报账时，须附《航空运输电子客票行程单》、相关部委因公出国及赴港澳任务批件复印件、出国护照(港澳通行证)复印件、签证页(证明出入境记录)。

4 小结

随着我国对外开放的不断扩大及国际合作交流的不断加深，因公出国(境)将是一项长期性的任务。做好因公出国的计划、审批及回国后管理等程序，将对国家、集体和个人起到更加重要的作用，也为国家科技外交发挥了积极作用。

［1］张佳音，李航.浅析科研院所的外事管理工作［J］.管理科学，2009(18):51-52.

［2］张杰，储利荣，李海南，等.浅谈中医院校因公出国特点与管理对策［J］.中国医疗前沿，2009(16):69.

［3］阎茂敏.加强军队医院因公出国人员管理的几点思考［J］.东南国防医药，2008，10(3):221-222.