山东省社会保险基金预算管理探析

杨 涛

(山东省审计厅社保处，山东济南250012)

社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立的、反映各项社会保险基金收支的年度计划①单晓红:《社保基金预算的方法、路径与机制解析》，《中国社会保障》，2010年第3期。。2010年1月，国务院发布了《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》(国发［2010］2号)，标志着社会保险基金预算正式纳入国家预算管理体系。而早在2006年，山东省开始试编全省社会保险基金预算，数年来社保基金预算编制质量显著提高。但是，从近年全省社会保障资金审计情况来看，山东省企业职工社会保险除养老、失业、医疗在个别地市实现市级统筹外，基本都是县级统筹。统筹层次过低，与之相应的社会保险预算编制的决定权和控制权也随之下移，上级政府和财政的实权被剥夺，社会保险预算的执行效率将受到严重影响②贾美艳:《完善我国社会保险基金管理制度的思考——基于社会保险基金预算的角度》，《盐城师范学院学报》，2012年第4期。。本文结合社会保险基金预算工作实际，试图分析山东省社会保险基金预算框架，概括山东省社会保险基金预算现状特征，提炼社会保险基金预算管理中出现的问题，并提出解决突出问题的对策建议。

一、山东省社会保险基金预算管理体制

(一)预算编报体制及运行

图1 预算编报流程

编报社会保险基金预算，首先按险种进行划分，然后根据不同险种的统筹层次，由统筹地区的社会保险经办机构负责。统筹地区所属的人力资源和社会保障、卫生等部门配合同级财政部门，下达本行政地区社会保险基金年度预算编制，审核汇总社会保险基金年度预算草案，向本级政府报送社会保险基金预算等。财政部门审核和监督各险种社会保险基金预算，联络人力资源和社会保障、卫生等部门，向本级政府报告，最终形成“财政牵头、部门配合、沟通协商、共同推进”的社会保险基金预算编报体制(如图1所示)。山东省社会保险基金预算的周期一般为一年。在年初，由省财政、人力资源和社会保障等部门联合发文，召开全省预算编制部署会，对社会保险基金预算编制工作统一部署，提出具体要求。

(二)预算审核体制及运行

审核各级社会保险基金预算采取“两上两下”方法。“两上两下”的顺序为，“一上”－“一下”－“二上”－“二下”。具体来说，“一上”，指市县区级统筹地区社会保险经办机构把本级社会保险基金预算草案，报同级财政、人力资源和社会保障部门审核。财政、人力资源和社会保障部门审核汇总形成报送稿，送各市级财政、人力资源和社会保障部门。各市级财政、人力资源和社会保障部门将汇审通过的全市基金预算草案报送省级(如图2所示)。“一下”，指省级对各市基金预算草案进行审核，将审核意见及时返回修改调整(如图2所示)。“二上”，指各市根据省级审核意见，对本市基金预算草案做出深入说明，视情况修改调整，再次上报省级(如图3所示)。“二下”，指省级财政、人力资源和社会保障部门分别将全省基金预算草案报送财政部、人力资源和社会保障部，并按照反馈意见进行修改、调整和说明，审核通过后及时反馈到各市。各市县区财政、人力资源和社会保障部门将省级反馈稿及时报本级政府审批，然后在规定的时间内，将全市社会保险基金预算分别报至省级财政、人力资源社会保障部门(如图3所示)。省级财政部门会同省人力资源和社会保障部门将全省社会保险基金预算报省政府审批。省政府审批后，省级财政、人力资源和社会保障部门将全省社会保险基金预算按规定时间分别报送国家财政部、人力资源社会保障部，并批复给省级社会保险经办机构。

图2 “一上一下”预算审核流程

图3 “二上二下”预算审核流程

(三)预算调整体制及运行

预算审核结束以后，对经省政府审定的社会保险基金预算，明确要求各级原则上不得随意调整。预算执行期间，因特殊原因确需调整的，由社会保险经办机构提出具体调整方案，送同级人力资源和社会保障部门核准，并送同级财政部门审核后，报同级政府审定。调整后的社会保险基金预算，由同级财政、人力资源和社会保障部门，社会保险经办机构逐级报送至省财政、人力资源和社会保障部门，省社会保险经办机构备案。

二、山东省社会保险基金预算管理现状

(一)预算编报范围基本覆盖全部险种

截至目前，山东省社会保险基金编报的范围涵盖了企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工基本医疗保险、工伤保险、生育保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险(以下简称新农合)、新型农村社会养老保险(以下简称新农保)，部分市县的机关事业单位养老保险也纳入了预算编报范围。2012年增加了城镇居民养老保险。总体上看，山东省社会保险预算管理实现了各险种基金全覆盖。

(二)编报预算的主体分为人力资源和社会保障部门及卫生部门两部分

山东省社会保险预算管理，本着“谁经办谁负责”原则，其编报主体可分为，人力资源和社会保障社会保险经办机构、卫生部门社会保险经办机构。企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工基本医疗保险、工伤保险、生育保险、城镇居民基本医疗保险、城镇居民社会养老保险、新农保、机关事业单位养老保险等基金预算由统筹地区人力资源和社会保障部门所属社会保险经办机构负责编制，同级人力资源社会保障部门审核汇总。省级社会保险经办机构负责编制省本级社会保险基金预算。新农合全部为县级统筹，由县级卫生部门下设的新农合办公室具体负责编报，同级卫生部门进行审核汇总。社会保险经办机构把编制的各项基金预算报同级主管部门，由主管部门报同级财政部门，经过“两上两下”审核后，由统筹地区财政会同主管部门向本级政府上报基金年度预算。

(三)确立了收入预算编报的具体指标

各项社会保险基金收入预算指标主要包括:保险费收入、利息收入、财政补助收入、其他收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入等。其中保险费收入包括当期征缴收入、清欠收入、预缴收入、补缴收入、其他征缴收入。山东省在《山东省社会保险基金预算编制暂行办法》中统一规定了企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工基本医疗保险、工伤保险和生育保险等基金预算编制中基金收支的测算办法和公式(N+1年预算数=第N年执行数×(1+综合增长率)+修正值)。同时，建立了增长测算的数学模型，要求基金收入增长统一按照综合增长率测算(综合增长率=同比增长率×权重1+三年平均增长率×权重2)。近期增长趋势以同比增长率为准，中长期增长趋势以近三年平均增长率为准。在各项基金预算收入(新农合基金除外)实际编制过程中，各统筹地区基金预算报省财政、人力资源和社会保障部门后，在省财政、人力资源和社会保障联合汇审过程中，省财政厅要求基金收入增长必须保持在一定增长水平，一直沿用全省统一的综合增长率计算基金预算收入的方法，如企业职工养老保险基金，规定与上年的实际执行数相比，当年的预算增长率不得低于10%，低于此增长率计算收入的无法通过审核，必须予以调整。

(四)初步形成了预算编制制度体系和预算编制工作机制

2006年山东省探索制定了《山东省社会保险预算编制管理试行办法》、《山东省社会保险预算管理规程》等规范性文件。2010年，为解决好预算编制方法不统一的问题，出台了《山东省企业职工基本养老保险基金预算编制管理暂行办法》、《山东省社会保险基金预、决算考核管理暂行办法》，对基金预算的编制范围、编制内容、编制审批、执行与调整、预算执行监督等问题做出明确规定。2011年印发了《山东省社会保险基金预算编制手册》，初步形成了比较完善的预算编制制度体系。在社会保障基金预算编制实践中，做到了“六个联合”:联合部署、联合编制、联合汇审、联合编写手册、联合表彰、联合组织稽查;进一步完善了“财政牵头，部门配合，协商沟通，共同推进”的预算编制工作机制。

三、社会保险基金预算管理存在的问题

(一)预算编制分工不明，缺乏协同配合，影响预算编报效率

社会保险基金预算编制已经成为需要社保经办机构各部门相互协作、共同完成的综合性分析管理工作。以养老保险基金预算编制为例①李阜东:《社保基金预算编制亟待完善》，《山东人力资源和社会保障》，2012年第4期。，其所需的上百个基础数据涉及财务、稽核、养老、退休管理等多个部门。尤其是当期征缴收入、基本养老金支出等项目的预算数据，是建立在对本年度在职职工、离退休职工的人数增减，缴费工资基数、离退休金涨幅等多方面因素综合考虑的基础之上。这些因素需要社保经办机构各部门，根据岗位职责分别进行测算和分析。但此工作往往完全由财务部门独立完成，缺乏相关部门基础数据的有力支持。另一方面，山东省各项社会保险基金预算由统筹区来编报。有关的法规文件虽然规定了程序和各部门的职责，但在实际的基金预算编报管理过程中，仍然存在部门权限不明确的问题，给行政效能的提高带来一定影响。

(二)基础数据质量不高，影响了预算的准确度

在山东省各项社会保险基金县级统筹的情况下，社保基金基础数据质量不高受经办机构人员素质、经济条件等多种因素影响。主要表现在两个方面:一是基础数据信息化水平不高，造成数据质量不高。如，由于启动社保基金电子信息化管理之前的业务数据未录入信息系统，对这部分的预算数据进行计算和分析，仍然通过手工的方式，难免出现人为失误，导致预算数据的准确度不高。二是信息系统不提供相关的查询，造成基础数据质量不高。

(三)统筹层次低影响了社会保险基金预算效率

低统筹层次社会保险覆盖范围小、基金来源少、调剂能力差、抗风险能力弱，社会保险基金处于分散监管状态，很容易导致地方利益至上的现象，造成非法挪用、挤占保险金的违法或犯罪行为。而且从管理上看，统筹层次低造成的社会保险基金不能转移、不能续接，收支不实、负担不均等问题，在一定程度上强化了地方利益，给社会保险基金预算管理带来诸多不便。这种状况导致社会保险基金预算的预期目标难以实现，降低了社会保险基金预算的科学性和规范性，主要表现在:一是社会保险统筹层次低导致社会保险基金预算编制决定权、控制权下移，上级政府和财政只有建议权，影响预算的执行效率;二是做小社会保险收入预算、做大社会保险支出预算，达到地方多拿超收奖、多从上级财政争取补贴的目的，使预算控制名存实亡。

(四)“重计划、轻预算”、基金“以收定支”等造成社会保险效果大打折扣

“重计划、轻预算”造成预算不准确。如今，基金预算和基金征缴计划实行“双轨制”。由于对征缴计划的考核重于对预算的考核，再加上有些地方对社会保险基金预算认识不足，习惯于以往计划管理模式，定计划、下指标，基金收支不讲平衡，只求多收超收，多多益善。这样以来，造成预算的编制数据偏低的情况非常普遍，其中，基金收入预算数据偏低情况尤为突出。基金“以收定支”的管理原则与财政仅对基金“缺口”补贴之间存在矛盾。制度规定，城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险这三项社会医疗保险制度建立时，在官方文件中都写上了“以收定支、收支平衡”的社会医疗保险基金管理原则。按照这个原则，基金预算不会存在“缺口”，那么财政除了对缴费的补贴外，对基金本身的补贴政策就形同虚设了。这“以收定支”的原则不能给参保人带来稳定的、明确的保障预期，损害了保险的本质要求。

(五)预算执行力有待于进一步加强

首先，预算管理中存在“重编制、轻执行”的倾向，预算指标没有约束力，而财政的约束大于预算的约束。由于执行中缺乏有效的监督，预算起不到刚性和权威的作用，导致预算与执行两张皮的现象发生。其次，由于预算执行的约束力不强，社会保险基金预算自试编以来，预算调整的程序和操作规程不明确，执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入时，没有编制社会保险基金预算调整。最后，按照基金的管理要求，要实现结余基金的增值保值最大化。这是社会保险基金不同于其他资金的政策安排，是政府管理基金的重要工作目标，也是《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》(国发〔2010〕2号)中的指导思想和原则，而在基金预算实践中，没有基金结余增值保值预算安排的相关内容。

四、社会保险基金预算管理的对策建议

(一)加强社保基金预算法律制度与社会保险法律法规的配套建设

为使社会保险基金预算编制工作有章可循，制定和出台社会保险基金预算的法规制度成为预算工作推进的当务之急。实现社会保险基金预算人大审批制度。按“人大监督、群众知情”的原则，基金预算由人大审议，让老百姓对社保基金“品头论足”。建立健全社会保险基金预决算信息公开制度。将基金预算监督贯穿社会保险基金预算管理全过程，公开性和透明性可大大提高对社保基金操作的有效监督。财政和人力资源和社会保障部门要抓紧制定有关配套制度和办法，研究出台社会保险基金预算条例或社会保险基金预算管理办法，为社会保险基金预算的具体实施提供参考。

(二)提高社保基金的统筹层次，强化社保基金的集中管理

社会保险基金筹集应当实行“大数法则”和“平均准则”。只有最大限度地集中社会力量，才能化解和承担少数人和少数单位发生的风险，保证社会安全，充分发挥其社会调剂功能的作用。最近，国务院批转的《社会保障“十二五”规划纲要》明确提出，“十二五”期间，要“全面落实企业职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”，“全面实现医疗、工伤、失业、生育保险地(市)级统筹，逐步建立省级基金调剂制度，积极推进省级统筹”。从实践经验来看，社保基金的省级统筹既有利于调动各省内部的资金互济性，也可以避免管理过程中出现的层级过多、管理成本过高、控制权下行时对政策执行走样等现象。社保基金统筹层次的高低影响其集中管理的程度。统筹层次越高，越便于对基金的集中管理与监督，分散风险的功能也相应越强。

(三)全面提升基础数据质量

高度重视基础数据的质量，科学采集、分析相关数据，加强数据整理和数据分析，才能为科学地进行社保基金预算编制提供基础条件。社保基金预算的编制离不开大量的基础数据，这些数据主要来自于社保经办业务，数据质量的优劣直接影响对基金运行情况及未来趋势的判断①单晓红:《社保基金预算的方法、路径与机制解析》，《中国社会保障》，2010年第3期。。各级社保经办机构应准确、及时地提供参保人员数量，及人员数量变动的情况，社会保险预算管理部门得到了真实有效的数据，才能使精准预算成为可能。数据质量好不好，是预算编制质量的先决条件，如果数据质量不好，利用再先进的指标和模型也难以反映事实。因此要全面提升基础数据质量，获得可靠有效的社会保险基金预算编制文本。

(四)加强社会保险基金预算的执行力

社会保险基金预算不得随意调整，预算执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，应当编制社会保险基金调整预算。应以季度和半年度为单位开展社保基金预算执行分析，市县应根据社会保险基金预算的有关法律法规，结合当地社会保险政策变化情况，严格按上级要求做好社保基金预算调整工作，千方百计执行社会保险基金预算，彰显社会保险预算的约束性内涵。同时，应积极创造条件，提高社会保险基金预算的透明化程度。社保基金预算纳入财政预算，应向同级人大会议报告预算编制和预算执行情况。

(五)切实建立预算绩效考核和激励约束机制

社保基金预算绩效考核和激励约束机制是预算制度运行本身的一项机制，建立预算绩效考核机制和激励约束机制是衡量预算编制与执行质量的重要基础，也是提高预算管理水平的重要保障。各统筹地区经办机构，尤其是省级经办机构，应积极配合相关部门，提出建立预算绩效考核机制和激励约束机制的意见和建议，在系统内部也应加强预算草案编制的考核工作，研究建立系统内部的绩效考核办法，以推进社保基金预算制度的发展，提升社保经办机构预算工作的效率。基金预算考核制度应该遵循以下几方面原则。第一，目标原则:以预算目标为基准，按预算完成情况评价预算执行者的业绩;第二，刚性原则:预算目标一旦确定，不能随意变更调整;第三，激励原则:预算目标是对预算执行者业绩评价的主要依据，考核必须与激励制度相结合，采取激励为主，扣罚为辅的原则，体现目标、责任、利益的相互统一;第四，时效原则:预算考核是动态考核，每期预算执行完毕应立即执行;第五，例外原则:对一些阻碍预算执行的重大因素，如市场环境的变化、政策变化、电网调度、重大意外灾害等，考核时应作为特殊情况处理。