负面清单让政府归位

毛寿龙

地方“两会”提负面清单管理

广东

《政府工作报告》首提“负面清单”：“支持非公有制经济平等参与竞争，废除各种形式的不合理规定，落实‘非禁即入投资政策，制定各类企业平等进入特许经营领域的具体办法，开展负面清单管理方式试点。”“清理和废除妨碍公平竞争的行政和区域壁垒。”

湖北

《政府工作报告》：“探索推行外资准入前国民待遇加负面清单管理模式，放宽外商投资市场准入。”

北京

北京市长王安顺表示，北京市将制定“负面清单”，清理审批制度，凡是市场能够承担的都有市场自主选择，下决心打破行业壁垒。

江苏苏州

今年将在市级行政审批事项涉及的相关领域，探索实行负面清单管理模式，加强事中事后监管。建立各部门行政审批事项目录清单制度，并向社会公开。

山东济南

今年将在高新区试点民营资本“负面清单”管理，在综合保税区试点外资“负面清单”管理，并逐步全市推开。

李克强总理在2014年首次国务院常务会议上指出，今年要继续把简政放权作为“当头炮”，审批事项逐步向“负面清单”管理迈进，做到审批清单之外的事项均由社会主体依法自行决定。

这表明，已实施近一年的行政审批制度改革将再度提速。而在继续增加权力下放的同时，权力的公开透明也成为关键，国务院表示要“在公开透明上下功夫，在持续推进中增实效”。这都是围绕着全面深化改革的要求，推动政府职能和经济发展方式转变，助力社会经济全面发展。

“负面清单”规范政府行为

负面清单，是相对于正面清单来说的。正面清单意味着企业做什么事情，需要进行审批。在这种情况下，企业知道做什么就需要进行什么样的审批，但是其边界却不是很清楚，这对于企业就形成了一种无形的束缚。

负面清单管理不是这样，它是直接说明企业什么事情不能做，什么事情应该怎么做。在这种情况下，行政审批的模糊性减少了，政府部门的行为也得到规范。这一措施2013年秋天首先在上海自贸区开始试行，其最初的负面清单包括了18个行业门类，并且规定，对负面清单之外的领域，将外商投资项目由核准制改为备案制，将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。

上海自贸区试行负面清单管理，显然是投资领域简政放权，实行行政审批制度改革的重要举措。这一举措在2014年，如果能够扩大到全国的范围，势必对行政审批制度改革起到一个飞跃性的推进作用。因为在过去，行政审批制度改革，一直沿用原则性的理论标准，所以，哪些事情需要行政审批，哪些事情不需要行政审批，一直没有一个清晰的边界。过去十多年的行政审批制度改革，已经在正面清单方面进行了大幅度的精简，中央层次已分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。虽然取消和调整了三分之二强的行政审批事项，但企业依然感觉到行政审批的负担很重，其中一个重要的原因是政府的行为并不规范。

负面清单管理，就是要规范政府行为，其对于进一步深化行政审批制度改革，进一步推进简政放权，具有十分重要的意义。它实际上是《行政许可法》中关于负面清单管理的进一步可操作化。《行政许可法》规定，如下四种情形不需要设行政许可：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

但是在实际操作过程中，这四个条款很难操作，所以，《行政许可法》颁布实施那么多年，符合这四个条件的行政审批项目依然很多。这表明，假定负面清单管理，只是提供了一个宽泛的清单，对于促进行政审批制度改革、落实简政放权，其意义也是有限的。从上海市政府的文件来看，负面清单管理落实到了每一个非常具体的领域，做到了足够具体，这就是一种非常成功的做法。

“负面清单”倒逼政府改革

不过，行政审批制度改革的成功，不能仅仅依赖负面清单管理，因为负面清单管理，只是一个管理手段，它不过是具体了一点。如果行政管理没有现代化，没有改变“官本位”的结构，没有在行政管理内部理清各种权力的关系，那么仅仅负面清单管理，显然解决不了企业和政府关系合理化的问题。

因为“官本位”的结构，意味着政府和企业之间的关系是官和民之间的管理和被管理之间的关系，在这种情况下，企业是做事情的，政府是管理的企业与政府之间，犯错误的永远是企业，而不会是政府。企业稍有错误，政府就严格管理，这就会导致政府权力无限扩张，即使有负面清单也没有用。

政府和企业之间应该是平等的关系，应邀请企业参与规则制定和落实，从而更好地维护市场秩序，而不是企业在破坏市场秩序、政府在制止企业。只有这样，政府和企业的关系才会合理化。

政府权力扩张的内在原因是行政管理的权力结构不合理，特别是决策权力、监督权力和执行权力的分配不合理。决策权力高高在上，监督权力仅次于决策权力，但执行权力是末端化的，其结果是决策者比较随意，监督者看决策者的眼色行事、选择性监督，执行者则根据决策者的讲话、指示乃至批示来落实执行，而把法律放在一边。在这种情况下，即使有行政许可法，政府往往也不去落实和执行。

所以，要确保依法行政，确保依法审批，建设法治政府，就需要调整政府的权力结构。要让决策权力、监督权力和执行权力与日常的行政管理权力分开。领导权只负责日常行政管理，决策权力落实在决策层，实现企业和公众的参与；监督权力落实在程序上，扁平化监督；让执行权力提升地位，严格按照法律办事。决策权力、监督权力和执行权力如果能够不按长官意志运作，而是依法、依程序运作，并且三者之间能够相对分离、相互协调和制约，那么就可以从内在结构上控制政府权力的无限扩张，从而确保简政放权，确保行政审批制度改革的成功。在这种情况下，负面清单也才能真正起到积极的作用。