我国财政专项转移支付决策过程分析——以多源流分析为视角

郭燕芬

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117）

●经济管理

我国财政专项转移支付决策过程分析
——以多源流分析为视角

郭燕芬

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117）

财政转移支付是1994年实行分税制以来平衡中央—地方以及区域间财力不均的制度，我国专项转移支付又始终占据着财政转移支付的重大比重。专项转移支付在确定资金转移地区，资金转移项目以及每个专项拨款多少的标准是如何确定的？这些都取决于专项转移支付的决策过程。文章通过多源流分析视角来探析我国财政专项转移支付的决策过程中存在的问题，了解我国财政专项转移支付的决策过程。

专项转移支付；决策过程；多源流

专项转移支付制度是政府为了弥补公共品的区域外溢性，为了实现特定目标而进行的有条件拨款或专项补助，在确定财政转移支付方向、转移支付手段和转移支付数量的过程中更多的是体现中央政府的意图，促进中央政府重视的政策的落实［1］。我国财政转移支付制度包括一般性转移支付和专项转移支付两类，其中专项转移支付始终占据很大的分量，而且比重几乎是逐年增加，我们以2008-2012年四年为例，财政部数据显示，专项转移支付分项为：9 962亿元、12 359.14亿元、13 310.91亿元、16 569.99亿元和18 804.13亿元，2012年的专项转移支付已经占据转移支付的46.7%①。

不可否认，相较于一般转移支付，专项转移支付具有更大的灵活性，在关键时刻能够体现出集中力量办大事的社会主义优越性，但同时也意味着专项性转移支付有更大的决策随意性。政府决策都有一定的偏好性，中央政府如何决定对一个地区而不是另一个地区，如何确定对一个领域而不是另一个领域，如何确定每一个专项转移金额多少等都是值得去探讨的。

关于专项转移支付制度的研究有很多，大部分都围绕在专项转移支付制度的外围进行，大致包括以下几个方面：①专项转移支付的缘由，大部分是从财政均等化方面来论述，也有学者从政治方面和制度方面的原因阐述。②专项转移支付实施过程中存在的问题，如资金分配结构、资金管理问题、地区竞争问题以及地方政府在运用专项转移支付过程中的漏损问题等。③专项转移支付实施结果问题，如专项转移支付的绩效问题、专项转移支付政策结果公平性研究等。关于专项转移支付决策过程的研究，本文试图用多源流分析方法去探讨中央政府如何确定某项专项转移支付的决策过程。

一、多源流分析方法及其分析专项转移支付的适用性

多源流分析是用来解释政策如何制定的一种方法，它可以包括政策制定的全过程，解释了模糊性条件下的政策选择过程。它回答了三个重要的问题［2］：政策制定者的注意力是如何分配的？具体问题是如何形成的？对问题及其解决方法的发现是怎样和在哪里进行的？而本文所要探讨的专项转移支付的决策过程，重点也是探析中央政府如何分配专项转移支付资源，每一项专项转移支付项目如何形成的。

多源流分析认为政策选择是在几个因素推动或影响下的集体选择的结果，关注“输入”转变为“输出”的过程，即“黑箱”里的运作。需要注意的是，多源流分析仅仅解决模糊性条件②下的政策制定问题，核心是政策选择的垃圾箱模型，科恩、玛奇和奥尔森提出了垃圾箱模型以解释组织中决策制定过程，他们将其称为“有组织的无政府状态”，其中包含着巨大的模糊性。大学和国家政府都属于这样的组织，它们通常具备三个主要特征：流动的人员；偏好选择存在问题；技术不清晰［3］。我国专项转移支付决策过程中也是属于上述“黑箱”运作过程，而中央政府又属于多源流分析中提到的“有组织的无政府状态”，即政府财政决策人员和专项转移支付接收者都是不定时进行调动的行政官员，政府存在的本身具有政治目标、经济目标等多种目标，错综复杂的目标追求必然让政府决策人员在决定专项转移支付的过程中存在自身的特定偏好选择，以及一些专项转移缺乏合理的技术支持，有时甚至是一种没有经过调研和实证的拍板决策。

二、我国专项转移支付决策过程的多源流分析

（一）专项转移支付决策者注意力分配情况

多源流分析第一个问题是政策制定者的注意力是如何分配的，我们来分析我国专项转移支付过程中，政策制定者的注意力是如何分配的。由表1我们可以看到需要专项转移支付的领域有一般公共服务、国防、外交、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障与就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息、商业服务业等事务、地震灾后重建、粮油物资储备等事务。其中农林水事务、交通运输、住房保障支出、节能环保、社会保障与就业专项转移金额从多到少列居前五名，其他的各项专项转移支付项目分别如表1所示，从这些专项转移支付力度的不同可以看出决策者对于各项需要转移支付的注意力分配情况是不同的。

表1 2012年中央对地方税收返还和转移支付决算表-专项转移支付部分③ 亿元

（二）影响专项转移支付决策过程注意力分配的因素

为什么只有上述表1中的一些领域得到而另外一些领域却没有得到专项转移支付的眷顾？为什么仅有一些地区得到而其他地区没有得到专项转移支付的支援？按照金通三源流理论，打开一扇“政策之窗”④的源流有三个：问题、政策和政治。当这三个源流相结合时，便会打开一扇“政策之窗”，专项转移每一项指向的领域是如何被提上日程并付诸实践的呢？拿表1中的教育事项来举例。按照金通三源流的理论，首先是问题源流。贫困地区的教育经费出现了问题，导致一些教室危房事件频发、学生没有午餐等现象，并且这些现象通过公众的关注，媒体的报道传播等形成了公共问题，急需财政部拨款来解决的问题。其次是

政策源流。政府教育政策相关的智囊团、教育领域的专家和学者通过座谈会、论文等形式提出现在财政政策对于贫困地区的财力支持不够，应该加大投入，形成了一种政策源流。最后是政治源流。政治源流包括三个因素：国民情绪、压力集团的争夺行动，行政或立法上的换届。如果贫困地区教室危房、学生吃不上饭等现象没有得到解决，公民会对政府出现一种不信任的态度和情绪。另外，政府的换届也会使得政府对于民众的情绪更加重视，或者为了表现出政府的为公众服务的决心，同时基于上述两个源流的情况，政治源流形成了。于是，这三个源流结合在一起，对某地区的危房改造或者对某贫困地区学生午餐计划的专项转移支付便提上日程并实施。从上述例子中我们可以得出，每一项专项转移支付的决策过程都或多或少经历了“问题-政策-政治”过程。

（三）专项转移支付决策过程中标准确定

从表1可以看到专项转移支付在各个领域中分配金额不相同，有的甚至相差很多，在实际操作过程中，各个领域各个地区的资金分配也有差距，是什么样的决策过程造成了如此的资金分配结果？多源流分析理论认为政策选择是在几个因素推动或影响下的集体选择的结果。造成表1中所展现的金额差距的可能有上文中“问题-政策-政治”等因素的影响，在具体“黑箱”运作过程中，来自地方的诱导和压力是比上述因素更重要的因素。中央政府作为宏观把握全局者，难以了解地方各方面所需的资金多少，尽管有一个资金范围的了解，但是具体数目还是需要地方上报中央由中央审批的过程，而相对于一般支付转移和其他固定财政政策比较规范的情况，专项转移支付更像是一种“公地”，成为各地方政府努力争夺的重点［2］。

二、多源流分析视角下我国专项转移支付决策过程存在问题分析

（一）专项转移支付决策者主观偏好过大

专项转移支付属于公共财政的支出部分，但是它又不像其他财政支出具有明确的法律规定和制度规范，其他财政的法定支出都有明确的支出范围和标准的规定，如对教育的支出有《义务教育法》、《教育法》、《面向21世纪教育振兴行动计划》等，规定了各级人民政府的教育财政拨款的增幅应该高于财政经常性收入的增长；农业的支出有《农业法》、《农业技术推广法》等要求财政每年对农业总投入的增长幅度高于当年财政经常性收入的增长幅度等。这种固定的财政支出有相关法律法规的相关规定，因此支出决策过程必须在法律规定的框架下进行。而专项转移支付决策的过程更多的体现的是中央政府的政策意图和政治意图。学者周美多、颜学勇指出，专项转移支付两个显而易见的政治功能是保护部门利益和维护中央集权［3］，也有学者构建了中央政府以政治稳定为目标，通过向各省的财政转移支付来维持社会稳定的理论模型充分说明了政治稳定对专项转移支付决策的重要影响［4］。笔者认为专项转移支付中央政府决策者的主观偏好或者是中央政府决策者的集体偏好，但是却忽略了纳税人这一财政收入来源者的意愿，如此大量的财政支出数额，在支出的决策过程中并没有与预算编制、预算审批、人大监督进行有效的衔接。仅仅靠的是政府的主观决策来进行。

（二）专项转移支付决策过程中可操作性强

我国政府间专项转移支付管理模式基本是采取项目管理办法，与一般性转移支付以实现各地区财政均衡性原则不同，即有一个专项转移支付项目就建立一个专项资金的管理办法［5］。正如上文所论述，专项转移支付因为没有严密的规定性，实际上成为各地方各部门竞相争夺的“公地”，于是，在专项转移支付决策过程中可能不属于多源流分析中的“问题—政策—政治”等多源流影响因素的作用，而是越过这些步骤和因素，地方政府通过“跑部钱进”的形式，通过贿赂等形式来操作专项支付决策过程，使得项目确定和金额确定都不符合实际。近年来尽管专项转移支付在逐步提高其规范性，但是还有很大一部分的专项转移支付项目缺乏有效的管理办法或管理办法未公开，这使得专项转移支付项目资金流向的监管缺乏有效的途径［6］，也正是专项转移支付决策过程中的项目不明晰导致的各种操作行为，使“跑部进钱”之风愈演愈烈，以至权力寻租、腐败滋生，专项资金无法保障得到最大限度的使用，资金使用效率被弱化。

三、结 论

通过多源流分析理论对我国财政专项转移支付决策过程的分析，发现我国专项转移支付决策过程中存在着主观随意性强，操作性强等无法避免的问题，而这种决策过程中无法避免的问题也决定了专项转移支付政策应该是一种特殊性质的

财政支出手段，不应该占据财政支出太大比重。转移支付本身无可厚非，有其存在的价值：是一种执行性和有效性较强的财政手段，是世界各国都在采用的一种平衡中央-地方以及地区之间财力关系的手段，但是在财政支出的转移支付中应该是一般转移支付占主导，特殊情形下专项转移支付来弥补空缺。我国专项转移支付占据转移支付的比重过高，在今后的财政体制改革过程中，应该压缩财政专项转移支付所占比重，规范必要存在的专项转移支付决策过程，执行监督过程和绩效审核过程。

注释

①数据来源于国家财政部网站“http://yss.mof.gov.cn/2012qhczjs/201307/t20130715_965322.html”。

②指“对于同样的环境或现象有着多种思考方式的状态”，这些不同的思考方式之间也许是不可调和的，也许会带来含糊、混沌和压力，模糊性也可以被看做矛盾性。

③参见2012年中央对地方税收返还和转移支付决算表“http://yss.mof.gov.cn/2012qhczjs/201307/t20130715_ 966184.html”。

④金通将其定义为：“提案支持者们推广其解决方法或吸引别人重视他们的特殊问题的机会”。

［1］张世敬.规范我国政府问专项转移支付制度的研究［D］.成都：西南财经大学，2007.

［2］保罗·A·萨巴蒂尔.政策过程理论［M］.彭宗超，等，译.北京：三联书店2004：92-93.

［3］周养多，颜学勇.专项转移支付的政治意蕴：中央主导下的公共财政转型［C］//马逡，谭君欠，王浦劬.第二届“中国公共预算研究”全国学术研讨会论文集.北京：中央编译出版社，2001：348-376.

［4］夏菊子，宋小宁.财政转移支付的政治经济学：理论与实证［J］.华东经济管理，2011，（6）：135-139.

［6］周文华.专项转移支付的竞争性配置问题研究［D］.天津：天津财经大学，2010：22.

［6］吴妍妍.中国政府间财政转移支付制度问题分析与对策研究［J］.华东经济管理，2007，（8）：39-42.

China's Financial Decision-Making Process of Special Transfer Payments——From the Perspective of Multiple Streams

GUO Yan-fen
（School of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China）

Since 1994，the financial transfer payment has been implemented to balance the uneven tax between the central and the local，in our country the special transfer system has always occupied a significant proportion of transfer payments.But how to determine the funds areas the special transfer payments trend to?And how much should it be?It all depends on the decision-making process of special transfer payments.Through a multi-perspective analysis of origins，this paper analyzes the problems of China's fiscal transfer payment in decision-making processes，and try to understand China's financial decision-making process of special transfer payments.

special transfer payments；decision-making process；analysis of multiple streams

F812.45

A

1674-8638（2014）02-0023-04

［责任编辑：张 兵］

2013-11-08

郭燕芬（1988-），女，河北邯郸人，硕士研究生，研究方向：行政改革与行政发展。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.02.004