论重复立法之克服

吕新华

（山东政法学院，山东 济南250014）

论重复立法之克服

吕新华

（山东政法学院，山东 济南250014）

重复立法在我国法律体系中普遍存在，浪费了立法资源，损害了立法权威，助长了立法惰性。从性质上来说，立法不作为是重复立法的本质。克服重复立法，是维护法制统一，发展和完善我国法律体系的必然要求。正确理解不抵触原则；合理划定立法权限，促进创新性、自主性立法发展；确立适当的立法审查标准，完善立法预测、立法规划机制，是克服重复立法现象的具体路径。

重复立法；立法不作为；不抵触原则；立法权限；审查标准

重复立法现象在我国现有法律体系中广泛存在，但实践中尚未有效解决。重复立法反映了我国立法质量，特别是地方立法水平亟待提高的客观现实。重复立法不仅严重违背了《立法法》所规定的科学原则，而且增加了立法成本，浪费了立法资源，损害了立法权威，同时助长了立法者的惰性，为起草部门隐藏部门利益提供了掩护载体。因此，应充分认识重复立法对我国法律体系的有序、统一、完备所带来的危害，克服重复立法是发展和完善我国法律体系、建设社会主义法治国家的必然要求。

一、重复立法现象剖析

重复立法，即下位法复制或抄袭上位法的规定。例如，将《邮政法》与《云南省邮政条例》第3章邮政服务部分进行对比，发现条例第16、23条完全重复《邮政法》第15、18条的规定，第21条规定的法律义务，是对《邮政法》第35-38条的概括总结。孙波曾对重复立法现象作出比较详尽的实证分析，对实施性土地立法篇章结构的重复程度进行了具体的统计计算。[1]实践中，下位法不仅在篇章形式上追求完整、宏大，照搬上位法结构，而且具体法律条款的重复现象也十分严重，如2012年通过的《山东省审计监督条例》与《审计法》，见下表①图表中所列法律条款系对应关系，如《山东省审计监督条例》第6条第1款，对应《审计法》第5条，是对该条款的抄袭，以此类推。。重复性的法律条款可分为三类：一是完全复制。指下位法条款完全复制上位法条款的内容，一字不改，既可复制整个法律条款，也可仅复制某款或某项。二是部分删改。下位法通常囿于其立法权限、范围，在复制时将法律条款中某些不具备立法权限、超出立法范围的内容去掉，略加修改，或者出于表达技巧、结构编排等考虑而对上位法条文的内容进行部分删改，但并未改变上位法所调整的法律关系的内容。三是归纳拆分。下位法在制定时，或将上位法的数个法律条款归纳总结，或将上位法的单个法律条款拆分为数条或数款（项）。

类型完全复制部分删改归纳拆分《审计法》 《山东省审计监督条例》第5条；第10条第1款；第27条；第29条；第30条；第38条第1款第4条；第6条；第12条；第15条第4款；第37条；第43条第16、17、19、20、22-25条；第31-33条、第34条第2、3款；第48条；第51、52条；第46、49、50条第6条第1款；第3条第2款；第19条；第21条第2款；第22条；第25条第4条；第6条第2款；第7条第2款；第7条第1款；第5条第2款；第45条第9条；第23条；第33、34条；第48条5-7项；第31条

重复立法无疑是立法者有意为之的结果。审计制度是基本财政制度之一，依照《立法法》第8条的规定属于法律保留的范围，特别是审计的职责、权限、程序，构成了审计制度的基础，只有法律才能确立。而实施性立法，不管是行政立法还是地方立法，只能依据审计法的规定制定操作性、具体性、技术性的规范，无权规定或改变基本审计制度。地方立法任意重复法律规定，抹杀了客观存在的法律等级关系，导致立法权限的僭越，必然是对法制统一的破坏。从司法适用角度来看，司法遵循的原则是下位法适用优先，只有下位法无明文规定时，才向上寻找可适用的法律。如果法律文本呈现大量的重复规定，则使得这一司法原则丧失意义，更使得上位法形同虚设，权威受损。正如既有研究所一致指出的，重复立法导致地方特色或行政管理职能无法发挥，无法体现针对性、适应性及灵活性，不能因地制宜，解决实践中所发生的具体问题，无异于是对上位法所认可的人权保障制度、强制性约束机制、权力制约机制以及社会发展方案的架空，使得上位法的立法目的大打折扣。即使立法者是怀着重视上位法的善意，但实际导致的结果却是对上位法的不尊重。所以，从本质上来说，重复立法是一种立法怠惰，从性质上来说属于立法不作为。

二、立法不作为是重复立法的本质

在西方国家，立法不作为这一概念是随着违宪审查制度的深入发展而发展的。不仅在议会民主主义政治过程中“产生的东西”可能违宪，因社会需要“没有产生”或“产生但不充分”的情况也可能违宪，此即“立法不作为”。立法者消极对待立法义务，即构成立法不作为。[2]立法不作为可以分为两类，即绝对的立法不作为和相对的立法不作为。前者指立法者直接违背立法义务，未实施成文法律的制定、修改、废除；而后者指的是立法者虽然开展了相应的立法活动，但却未能实现法定目标。相对的立法不作为是派生的或附带的立法不作为，当进行一项立法之后，该立法在内容、程序、范围等方面存在不足或不公正，因此立法不作为问题开始凸显。[2]重复立法即属于相对的立法不作为。虽然立法机关依据职权制定法律，但由于存在大量重复性条款，在行政立法中无法体现出行政机关的职责权限与具体措施，在地方立法中无法体现地方区域的具体情况与实际需要，使得立法目的无法全面而彻底的实现。对于实施性立法来说，其目的是为了贯彻实施上位法，具有补充性、从属性的鲜明特点。我国法律的制定，一贯坚持“宜粗不宜细”的立法政策，法律通常仅就保留事项、基本原则、基本制度作出规定，因此需要有权的行政机关和地方人大及其常委会制定法规或规章予以细化落实。如果实施性立法采取重复上位法的方式，则无法体现该类立法的立法目的。对于自主性、创制性立法来说，本身就要求立法机关依据其权限采取积极主动的作为，适应行政管理与地方自治的客观需要。重复立法使得自主性和创新性无从展现，有悖于法律赋予权力时对立法者的期许，当然属于立法不作为。

既然重复立法属于立法不作为，那么，立法者就必须为之承担立法责任。一般来说，立法权的违法行使以法律责任为主，而立法权的不合理行使以政治责任为主。[3]重复立法虽然不合理，但很难说立法者尚未履行任何立法义务。从法制统一的立场来看，即使上位法违法，但基于不抵触原则，该违法责任也不应由下位法立法者承担。如果上位法合法，虽然从立法权限上看有越权之虞，但在法律内容中却无违法之实。在缺乏《立法标准法》等类似法律的前提下，谈论立法者个人或集体的法律责任，尚欠理据。在西方国家，立法者承担法律责任，实践中常以存在违宪的司法审查制度为前提。在立法者存在故意或重大过失的情况下，可能会导致个人法律责任的追究以及国家赔偿的启动。但这一点的实现需要宪政体制的变革，影响殊重，恐难以在短期内实现。鉴于这一客观现实，在既有条件下让立法者承担政治责任是具有可行性的。立法者的政治责任，是立法者在未能基于人民之委托，依据宪法及立法权限、程序，制定反映民主决策、人权保障的法律与政策时，应当在政治领域承担的谴责与制裁。政治责任是与立法者的政治角色相联系的。依据委托理论，立法者是人民“委托”的“代言人”，既然受托，就需尽责。因此，立法者既是法律人，也是政治人，而且在民主政治进程中负担政治义务，因而必然要承担政治责任。虽然法律并不规定政治责任的内容，但在法治国家，民主政治过程也必然是法制化的，特别是政治责任的启动与落实，需要法律对相应程序作出规定。法律化的政治责任仍然属于政治责任的范畴，与严格的法律责任有着重要的区别。[4]立法者不受约束，是对人民主权理论的误解。任何权力都需要约束与制衡，立法权也不例外。客观上，我国立法人员水平参差不齐，立法专业人士也较为缺乏，这都影响了立法权的正当行使。①这一点已经形成普遍认识。提高立法人员素质，应设立专家、专职立法员和立法助理等制度。详见任尔昕、宋鹏：《关于地方重复立法问题的思考——正确理解并遵循立法的科学原则》，《法学杂志》2010年第9期。只有不断完善立法机制，特别是以责任为后盾，才能促使我国立法者重视自身素质的提升。尽管如此，重复立法现象的完全消除，是个系统工程，不仅要强调立法者的责任，更要更新立法观念，纠正理论误区，只有这样才能彻底克服这一现象。

三、克服重复立法的具体路径

（一）正确理解不抵触原则

从语义角度看，所谓抵触，即矛盾、反对、违反之义；不抵触，即无矛盾、相一致、不违背。立法活动中的不抵触，即下位法不能违背上位法，与其相矛盾、相冲突。不抵触原则为我国《宪法》第5条所明确规定，是立法机关从事立法活动所必须遵循的原则。《组织法》第7条、第43条，《立法法》第63条明文规定了地方性法规的不抵触原则。虽然在法律文本中尚未见到对行政法规、规章不得与上位法相抵触的明文规定，但依据《立法法》第78、79、80条之规定，足以认定法规、规章均应在立法时遵循不抵触原则。①理论上，学者认为行政法规、规章遵循的是“根据”原则而非“不抵触”原则，而“根据”比“不抵触”要求更为严格。“‘根据’立法必须遵照上位法的目的，严格按照上位法的规定来进行”，“‘根据’立法除非经特别授权，否则只能制定执行性的规定”。依据宪法，不抵触原则规定在宪法总纲中，具有宪法原则的地位，而根据原则并非宪法原则。当然，根据原则是宪法对行政法规、规章所提出的更为严格的限制性规定。如果认为其内涵严格于不抵触的要求，也只能理解为宪法与法律对行政法规、规章的要求更为严格，即所有规章应当是执行性的，而行政法规必须获得授权，就此而言，根据原则完全可以被不抵触原则所囊括。对根据与不抵触的区分，详见叶世治：《关于我国立法制度中“根据”与“不抵触”的比较》，《行政与法》2002年第8期。不抵触原则的目的，是通过确立上位法的优越地位，消除在法律体系内部有可能产生的法律冲突。基于立法统一的理念，可以说此种立法冲突乃是一种“虚假”的法律冲突：低位阶法与高位阶法之间，由于二者有明确的等级效力差别，因此，就法律效力而言，它们之间的冲突应当是不存在的，因为其中一者高于另一者而“吞没”了冲突，因而只能是一种虚假冲突。[5]但避免法律冲突并不意味着上位法与下位法之间要完全一致。如果持有应当保持一致的误解，对下位法的制定者来说，就成了制约立法的“紧箍咒”，客观上导致了对上位法的重复。因此，下位法不能与上位法的具体规定相抵触，应当理解为下位法不能与上位法的强制性规定相冲突。即使对该强制性规定予以细化，但并未改变上位法所规定的权利义务关系，也不能认为构成抵触。特别是在“粗放型”立法模式下，权利条款的政策化、权利条款的抽象化以及义务条款的概括化都在法律文本中不同程度地存在着。如《审计法》第12条规定审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力，而国务院颁布的《审计法实施条例》第11规定审计人员实行审计专业技术资格制度，就不应认为是对审计法的僭越。客观判断是否具备某种专业知识和业务能力，通常都要通过专业考核来判断，因此，设置资格制度是顺理成章的。又如《山东省审计监督条例》第15条规定了经济责任审计的内容，并要求审计评价对存在的问题作出责任认定，而《审计法》第25条并未明确经济责任审计的内容，《审计法实施条例》则规定经济责任审计另行规定。依据《审计法》维护经济秩序、保证绩效管理、廉洁行政的基本目的，只有对经济责任审计的内容作出具体规定并明确责任，才能对被审计的负责人产生有效约束，故而该地方立法完全合乎上位法规定，不能误认为没有直接的上位法规定而构成抵触。

下位法不与上位法的具体规定相抵触，是不抵触原则的基本要求，但并非唯一要求。我国法律体系呈现一元两级多层次的特点，特别是地方立法具有创制性和自主性，如果完全遵从上位法的规定，这些特点将无法实现。因此，在遵循法律保留原则以及《立法法》相关规定的前提下，下位法依循上位法的原则和精神，是可以对上位法的具体规定作出改变的，而这种改变，不应当视为对不抵触原则的违背。最高人民法院在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（下文简称《纪要》）中提出的关于下位法与上位法冲突的指导意见，是目前唯一一份有关不抵触原则的法律文件。《纪要》列举了11种下位法与上位法相冲突的情形，十分详尽具体，但是某些认识对不抵触原则的理解显得过于刻板机械，无法体现下位法的自主性与创新性，其合理性值得商榷。不同的法律关系具有不同的特点，针对不同类型的法律条款，不抵触原则也应当有不同的具体要求。对于权利性条款而言，《纪要》指出：下位法不能限制或剥夺上位法规定的权利，不能缩小上位法规定的权利主体范围。如果上位法的权利条款采用列举的方式，那么在制定下位法时，对列举的权利内容就不能有所限缩，从立法技术角度来说，下位法通常不必对权利条款重复列举，确有必要，可在文本中表明，根据某法某条，享有某种权利即可，以避免因列举不周延而产生的抵触。值得讨论的是，《纪要》认为，下位法亦不得扩大权利范围或者扩大权利主体，笔者认为这一观点并不合理。尊重和保障人权已经成为我国的宪法原则，更是法制发展的目标。由于我国幅员广阔，发展不平衡，上位法特别是国家法所制定的权利条款，可能只是最低限度的。因此，应当允许下位法扩大权利保护的范围和程度，在社会福利、社会保障、环境保护、科教文卫等领域，部分地区由于经济发展较快，社会发展的红利理应由人民享有。当然，此种权益的扩大，不能违反上位法的强制性规定，不能违反法律原则，更不能侵犯上位法的专属立法权。对于权力性条款来说，《纪要》认为，下位法不能扩大行政主体或其职权范围，不能延长上位法规定的履行法定职责期限。权力法定，是现代法治国家应当遵循的基本原则。因此，《纪要》中的规定是合理的。然而，基于服务行政的需要，下位法就权力行使作出进一步拘束性、限制性的规定，其本身并未超出上位法所规定的权力范围，而只是促使权力的及时、有效行使，不应当认定为与上位法相冲突。对于义务性条款来说，《纪要》认为：下位法不能扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质与条件。总地来说，这一规定具有合理性。义务性规定属于强制性规定，下位法当然无权限制。基于“法不禁止即自由”的基本法理原则，下位法也不能扩大义务的范围。但是，正如上文所述，下位法并非不可以扩大权利主体或其范围，有权利必有义务，扩大权利也意味着相对的义务范围的扩展。因此，是否扩大义务的范围，应当考察该义务规定可能对权利所产生的影响：如果义务性规定无助于扩大或维护权利，则不宜扩大；如果义务性规定有助于权利的实现，且不违背上位法的强制性规定，则可以根据行政管理、地方自治之所需适当扩展。概言之，只有正确理解不抵触原则，下位法的立法者才能真正放开手脚，有的放矢地从事立法活动。

（二）合理划定立法权限，促进自主性、创制性立法的发展

对于自主性与创新性立法来说，其具有地域性、新颖性、实验性的特点。依据《宪法》第3条所确定的“发挥地方主动性、积极性”原则，在不违背不抵触原则的前提下，地方立法机关完全有权制定自主性、创新性立法。地方共同体法律秩序的部分规范由该领域的多数加以创造，无疑会缩小法律秩序的内容和从属于该秩序的群体（个人）意志的可能矛盾。[6]这正是民主政治的体现。但问题在于中央与地方的权限划分并不明确，客观上促进地方立法机关抄袭上位法以“正名分”。如果立法者认为不按照上位法的内容立法，就会使守法主体产生误解，以为下位法限制或扩张了权利、义务，减轻了责任或放任了权力，那么立法者必然要处处求全。而实际上，上位法明确规定的权利、义务、权力、责任，必然涵盖下位法的效力范围，下位法规定与否，对上位法的既有规定不会产生任何影响。对于执行性立法来说，既不必篇幅宏大，更不必处处求全。因此，在制定下位法时，应当设定一定的技术标准。凡是上位法明确规定的内容，一律不允许重复。确需对上位法内容作出具体性规定的，应当一律采用法律条文的援引方式，不重复该条款内容。无疑，中央与地方权限划分越明确，地方立法机关越能目标明确，避免对上位法的机械复制。

关于中央与地方的立法权限划分标准，有学者主张采用“影响范围”理论。①这一观点认为，我国《立法法》所采纳的标准是“重要程度”理论，而该理论易造成中央立法的“虚置”与“空缺”，地方立法的“不作为”、“难作为”或“乱作为”。应采用“影响范围”理论取而代之。根据该理论，需要国家统一立法范围，包括维护国家共同体存在所必需的事项，维护国家政治、经济、社会生活统一与和谐所必须的事项以及超越单个地方疆域的事项。详见封丽霞：《中央与地方立法权限的划分标准：“重要程度”还是“影响范围”》，《法制与社会发展》2008年第5期。但“影响范围”与“重要程度”之间似乎并无明确的判断标准，通常情况下，立法内容越具有重要性，其影响范围也越大，很难说一个并不重要的立法项目会产生广泛而深远的影响。因此，依据重要程度来划分中央与地方权力，并无不妥。问题在于《立法法》并未对此问题给出明确界定。有学者认为，如果立法者认为有必要给地方立法留下一定的空间，完全可以在《立法法》中将“制度”和“基本制度”的各方面予以一一列举，这在世界各国的宪法中是有成例可循的。[7]随着地方自治理念与实践的深入发展，地方立法权的扩大是基本趋势。是否允许地方立法获得行政许可、行政处罚，甚至轻刑的创设权等问题也引起了学界的讨论。随着市场经济体制的深化发展，统一的民商事制度的初步建立，适当地扩大行政许可与行政处罚的权限，并非不合适。《行政许可法》本身就赋予了地方较大的立法权。从法律条文分析，地方立法有可能从中攫取权力，从而更进一步扩大地方立法权。虽然《行政许可法》用专章对行政许可的设定进行了规范，但细研究，不难发现其中依旧给地方立法留下了极大的立法空间。[8]但我国地方立法中存在着较为严重的部门利益和地方保护主义倾向，诸如任意扩大收费、处罚权；强化部门垄断；过度强调管制与控制；侵犯经济自由与公民权益等。重复立法是部门利益膨胀的体现，含有突出本部门重要性之目的。[9]通过对上位法的抄袭，重复立法至少在形式上意味着该部门或地方所拥有的权力。毋须讳言，地方利益与部门利益是立法过程中的客观存在，因此，地方立法权的扩大宜采用逐步推进的方式，合理评估权限扩大可能带来的负面影响。而像刑罚权、人身自由等关涉个人利益的重要问题，没有成熟的理论和充分的必要性，是不能予以让渡的。明确地方立法权限，主要在于两点：一是细化《立法法》第8条之规定，特别要明确该条第7项、第8项基本民事、经济制度的范围，对地方性立法的授权应当慎之又慎，不应也不必轻易作出。但如果地方性法规作出授权立法条款，一定是对正确执行该法规或涉及到法规中的某条款至关重要的问题，那就应非制定不可。[10]二是何谓地方性事务，以地方性事务为依据的地方立法与地方执行上位法而制定的法规之间是何关系，法律应当有相对明确的界定。所谓地方性事务，必然具有地域性，是可以在不同地域之间做出区分而对其他地域不会产生实质影响且并不对上位法实施造成阻碍的事项，如城市建设、公共管理、社区福利、科教卫生、环境保护等事项。从一定意义上说，多样化的地方立法表现出的地方差异性，是文化与生活方式多元化形势下克服法制统一伴生的不周延性的必然选择。[11]在遵循上位法强制性规定的前提下，地方立法机关应当拥有创制权，使地方立法机关不必担心因超越权限而重复上位法规定。

关于执行性立法，也亟需完善。所谓执行性立法，是为了实施上位法而制定的具体性规定，因此，具有补充性与从属性。但实践中，执行性立法的制定似乎是“天经地义”的。在粗放型立法模式尚未转变的前提下，执行性立法权的存在具有客观必然性。故而“根据本法制定实施办法”，并不需要法律授权，继而出现的立法现象是一部法律出台后，通常国务院会制定实施条例，而地方立法机构也会制定相应的条例，这已经成为惯例。虽然执行性立法要根据上位法来制定，但实践中执行性立法的法律文本中包含大量上位法内容，并包括创造性内容，导致执行性立法与创造性立法的混同，无法明确界分。因此，执行性立法的制定，也必须有应有的限制。从立法机关的视角来看，立法机关应当转变粗放型的立法理念。改革开放法制发展的30年，也是法律在政治、经济诸领域地位不断提升的30年，在基本法律制度已成体系的前提下，立法者应完善法律体系，促进立法向纵深发展，故而粗放型的立法理念应予抛弃。如果确有技术性、操作性问题难以在立法时作出具体规定，或者不宜由上位法制定的，那么立法者可以在法律文本中作出授权，如依据《著作权法》第44条的规定，由国务院制定《广播电台电视台播放录音制品支付报酬暂行办法》。上位法通过法律文本进行授权，应当遵循授权明确性的原则，即至少明确授权目的、对象及范围。①授权明确性，是德国法所确立的原则。德国宪法法院依据实践总结出判断授权明确的审查标准，可将其归纳为可预见性公式、自行决定公式、方针公式和综合考察公式。详见钱建华：《简论授权明确性原则——兼议我国<立法法>中授权立法规定之完善》，《甘肃政法学院学报》2005年第1期。如果立法机关基于认识能力等原因，未能在法律文本中作出授权，且该项立法又属于《立法法》第8条所规定的法律保留范围，则依据该法制定执行性立法，必须获得立法机关的明确授权。而法律保留原则之外的事项，依据现行立法制度，行政机关有权制定行政法规、规章，地方立法机关有权制定地方性法规，这可以视为对行政机关、地方立法机关除法律保留之外的概括性授权。如果立法机关制定的法律，其内容不属于法律保留的范围，则无需上位法授权，下位法制定机关依据职权即有权制定执行性法规、规章。②对执行性立法的限制合乎现行立法体制的基本精神。《立法法》第42条将法律解释权赋予全国人大常委会，全国人大常委会拥有法律解释权。而执行性立法的内容，特别是对法律条款含义、适用范围的具体阐释，完全可纳入法律解释的范畴。如果认为执行性立法的范围可以包含所有既有法律，那必然意味着《立法法》第42条的规定形同虚设。根据《立法法》的规定，法律解释同法律一样，具有同等法律效力，故法律解释的效力必然高于法规、规章。如果说执行性立法也有权介入立法解释的领域，则必然会导致法律体系的紊乱。执行性立法权的明晰，必然会促使该类立法的规范化，减少不必要的执行性立法，清除执行性立法对上位法的抄袭。

（三）确立合理的审查标准，促进立法机制发展完善

重复立法的大量泛滥，无疑与立法审查标准的缺失有关，而实践中尚无有关具体审查标准的法律文件。已有的立法标准，主要涉及立法的程序性问题，而对立法内容的审查，则尚待具体化。如国务院颁布的《规章制定程序条例》第7条规定，法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。但何谓原则性规定却无法定标准，且有原则意味着也有例外，在例外不被限定的前提下，这样的规定极易被虚置。立法审查机关审查法案文本，不仅应对法律文本进行程序性审查，也应当对文本内容进行实质性审查。根据《立法法》第87条之规定，立法审查主要是合法性审查。重复立法既然体现了下位法对上位法立法权限的僭越，该类立法即具有违法性，违背了《立法法》第87条第1项之规定，应当由有权机关予以改变或撤销。因此，重复性立法完全可以纳入合法性审查的范畴，但这一点在实践中尚未体现。判断是否构成重复性立法，不仅要看文字上是否有重合，还应当考察下位法拟定条款所调整的法律关系是否与上位法相同或类似。如果遇到模棱两可的情况，则可以通过考察立法论证报告等立法起草文件来判断。立法论证通常包括立法的必要性、可能性、可行性、立法形式的合法性和合理性的论证。[12]既然上位法已经作出了相应的规范，下位法重复立法的必要性必然要大打折扣，同时，重复立法造成立法权的僭越，法律条文的膨胀，违背立法的合法性与合理性。对于实践中已经出现的大量重复性条款，应当进行及时有效的清理，将其清除出法律文本。

避免重复立法现象的出现，需要重视立法预测与立法规划。不管是行政立法还是地方性立法，都不能为了立法而立法。实践中，上位法和下位法的制定相隔的时间通常较为短暂，准备工作欠缺。由于立法预测与立法实践的非法定性，通常都是依循惯例及非正式程序实施。特别是立项的依据和标准缺乏，凭借主观经验、上级安排或部门利益立法的现象突出。编制立法规划，要建立在合理的立法预测基础上，进行充分而合理的立法调研。立法规划的编制虽然具有专业性，属于特定的机构，但立法准备阶段应当充分体现立法民主性的基本原则，立法应当在客观生活事实的基础上，某种或某些行为已经足以对社会生活产生严重影响，或根据合理的预测必然会产生需要通过法律调整的社会现象，才有立法的必要。从法的效力等级关系来说，下位法要依据上位法，但从立法的必要性来讲，立法最终取决于社会客观现实所需。必要性是立法立项的首要因素，其次是适时性，即针对该社会关系，已出现了立法空缺，上位法未能就该新情况、新问题作出规范，需要下位法及时作出调整。概言之，立法预测、立法规划等立法准备工作的科学性是避免重复立法的重要环节。

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1673―2391(2014)07―0036―06

2014-05-09 责任编校：江 流