关于提升工业产品行政许可评审质量与效率的思考

●曾裕明 张光曙

关于提升工业产品行政许可评审质量与效率的思考

●曾裕明 张光曙

工业产品生产许可证制度是工业产品生产许可证主管部门对部分重要工业产品的生产企业，通过企业实地核查和产品检验，确认其符合法定条件，向其颁发生产许可证证书，允许其生产某种产品的一项行政许可制度。该项制度实施以来，在保障民生、转变经济发展方式、促进产业结构调整方面发挥了积极作用。本文从评审工作实践出发，对提升评审工作质量和效率作了一些粗浅的思考。

一、致力于提升评审质量与效率

江西省质监局行政许可评审中心（以下简称“中心”）自2010年成立以来，一直在实践中总结，在摸索中前进，不断完善工作机制，健全评审制度，梳理业务流程，切实做到认真把关，倾情服务，在行政许可受理、评审等方面做了大量工作，取得了一些成效。

（一）在材料初审上注重符合性

在受理环节中，办证大厅收取申报材料后，中心认真审查企业申报材料是否符合产品细则要求。一是突出重点严格把关。对于水泥、化肥、农药、危险化学品等涉及民生和公共安全的产品，以及涉及国家产业政策限制类和淘汰类产品严把行政许可评审关，坚决贯彻落实好国家产业政策，服务好地方经济发展。二是完善措施严格把关。为保证行政许可评审质量，按照相关法律的要求，我们进一步完善了评审相关制度，制定了行政许可评审工作“十不准”制度、岗位廉政建设责任制；建立了虚假申报材料核实制度、上报制度，从而在一定程度上杜绝了徇私舞弊现象的发生。三是强化队伍严格把关。为保证评审过程的科学、严谨，目前材料评审岗位人员均是研究生及以上学历人员担任。每年定期组织评审岗位人员到相关技术机构学习、交流，增加其实际工作经验和对相关检测设备的了解，邀请相关行业专家对最新的标准、政策进行解读，以便评审岗位人员在第一时间掌握相关政策变化，把好行政许可的第一道关口。

（二）在现场审查上抓好审查组

现场审查是确认企业生产现场与申请材料是否一致，是否符合实施细则及有关规定的发证条件，具备持续稳定生产质量合格产品能力最为关键的环节。现场评审结论是评审部门作出评审决定的最为信赖的评价依据。如何有效规范现场审查行为，提高现场审查质量成为行政许可工作的关键。一是加强学习教育。2012年专门召开江西省生产许可审查组长会议，邀请国家质检总局和兄弟单位的专家、学者授课，介绍审查工作中一些好的经验和做法，会后组织审查组长进行交流、座谈。2013年江西省工业产品审查员换证培训期间，再次进行了集中学习，聘请了审查员教师和高级审查员进行授课，要求全体审查员队伍树立不断学习的理念和习惯。二是确保公正廉洁。加强审查员队伍的思想作风建设，注重职业道德的教育培养，建立了一套审查员行为规范的管理制度；落实责任追究制和组长负责制，对审查工作中出现的严重违法违纪行为实施追究，发现问题首先追究审查组长责任，同时追究直接过错人，实行“谁审查、谁负责”，对于严重违纪，造成重大后果的，责令终身不得从事审查工作，依法追究行政和刑事责任，并通报其所在单位。三是强化过程监督。中心监督员不定期通过电话形式向被审查企业进行监督、了解，重点核实审查组何时到场、成员组长、审查时间、审查过程的规范性、对专业知识和细则的熟悉度等方面情况。

（三）在强化评审质量的同时提高便民性

江西省质监局党组书记、局长王詠在省质监局行政许可评审中心调研

在实际工作中，严格实行首问负责制、办时限结制和一次性告知制，不断创新服务举措，努力树立良好形象，为企业和群众提供快捷高效的服务。一是实行一个窗口对外。2013年6月底，江西省质监局规定所有行政许可事项进入省局办证大厅办理，办证大厅共新增特种设备处、认证处、监督处、计量处等四个处室的14项行政许可事项的材料接收任务，进一步规范了审批事项，优化了审批流程，提高了行政服务效率。二是缩短办理时间。对于省级发证的工业产品生产许可证，受理法定时限5个工作日，承诺3个工作日；自受理企业申请之日起，法定工作日70个工作日完成发证任务，承诺50个工作日。三是推进网上审批。从2011年6月底全面实行行政许可事项网上审批系统。该系统能够涵盖行政许可事项的所有审批环节，从大厅收件、材料预审、受理、实地核查、产品检验、材料汇总上报、审批等各个环节。

二、当前工作面临的形势与问题

行政许可工作关系企业发展和群众利益，各级政府、广大企业和人民群众非常关注。虽然近年来中心在提升评审质量和效率方面采取了一些有效措施，取得了一定成绩，但离群众的要求、政府的期望还有一定的差距，特别是在当前形势面前，中心面临着许多困难与问题。

（一）行风建设的要求高

当前，行政评审工作的政策要求及行风建设越来越高，人民群众关于这方面反映的问题也很多。在今年省人大办公厅优化发展环境调研中，省委政研室编印的《决策参阅》（第53期）上，都反映了行政评审工作的问题。尽管这些问题与事实有许多不一致的地方，但从另一个侧面反映了人民群众的诉求、政府的期望。对照这些要求，评审工作一方面有许多需要进一步改进和提高的地方，另一方面也面临着辛辛苦苦干工作，却要老老实实被问责，甚至追究法律责任或刑事责任的情况。2013年9月12日，国家质检总局又出台了《关于认真开展工业产品生产许可管理专项检查整改工作的通知》（国质检监函〔2013〕558号），再一次提出了“严禁向企业收取收费标准之外的任何费用”和“严禁向企业收取财物、吃拿卡要”等“九严禁”要求。目前省政府效能办在网上实时监控审批过程，对各环节的办结时间实行黄灯预警和红灯超时，并对显红灯的单位在全省进行了通报，严格规范整个行政许可审批流程。

（二）审批改革的影响大

新一届中央政府大力推进行政审批制度改革，在最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可，减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批。依法需要实施的生产经营活动审批，凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的，一律下放地方。目前国务院已多次下放和取消了行政审批项目，并要求各地按照要求，该下放的下放，该精简的精简，并对行政许可工作提出了具体而严格的要求。实际上，行政审批制度改革不仅仅是项目的减少和下放，更多是在于如何转变管理理念和方式，根本在于转变政府职能，真正做到还权于企业和社会。对评审工作而言，就是要对整支队伍的思想观念要进行一次根本革新，对工作流程进行再造，对工作质量再提高。

（三）经费紧缺的制约大

评审工作是一项收费不高要求高的技术性工作，不仅需要具有相应专业知识的技术人员从事，而且开支较大，在财政不能予以全额保障的情况下，评审工作难以正常开展。目前，中心为自收自支的事业单位，由于评审工作经费安排不足，而经费开支较大，面临着较大的收支缺口。尤其是现场核查经费开支较大，而补贴较少，存在着现场核查组在企业吃工作餐的情况，影响了现场评审工作质量，降低了群众的满意度。

（四）自身建设的水平低

在人员队伍方面，存在着审查员分布过于集中、高级审查员所占比例偏少以及结构不合理等问题。目前我省工业产品许可工作审查员有136人，主要集中在省质检院、省建材检测站、省化工化肥农药质检站及相关行业协会、地市质检中心。其中高级审查员8人，比例仅5.88%。在信息化方面，存在着网上申报系统功能不完善、网络数据库还未真正建立等问题，导致企业不能真正实现网上填写申报材料与实时查看办理进程，专家实地核查拍摄企业必备的生产设备和检测设备照片、发现的问题以及整改材料还不能在网络上进行利用。

三、几点思考

江西省委十三届七次全会指出，江西正处在科学发展、绿色崛起的关键阶段，提出要奋力迈出“发展升级、小康提速、绿色崛起、实干兴赣”的新步伐，努力争取建设富裕和谐秀美江西的新辉煌。生产许可评审工作虽然是一项微观经济活动，但一定程度上关系发展升级、小康提速、绿色崛起，必须按照省委十三届七次会会要求，围绕十六字工作指针，不断提升工作质量和效率。

（一）以事业单位分类改革为契机，解决经费保障不足的问题

经费保障不足是制约工作质量提升和效率提高的根本。由于中心为自收自支的单位，经费难以保障，影响了工作的开展。为此，中心要做好三件事：

一是要抓住事业单位分类改革的机会，对单位性质、资金来源进行重新认定。今年9月份省委办公厅、省政府办公厅印发《江西省事业单位分类实施方案》，提出在今年年底之前完成全省事业单位分类工作。中心承担的行政许可材料接收、初审、现场核查等工作按其性质划分，承担的是行政职能；并且在工作中，除按照《工业产品生产许可管理条例》规定收取2200元外，不收取其他任何费用，这些费用收取后按照收支两条线的规定上缴国库。如果不能在这次事业单位分类改革中定为公益一类，评审经费难以保障，工作难以开展。

二是要根据《行政许可法》“行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨”的规定，积极向省财政争取评审工作经费预算，全额保障涉及评审工作的窗口、审核、录入、分发、收费等岗位人员经费，全额保障涉及评审的工作经费。在全国质监系统中，广东、天津、福建、湖南、湖北、山西、四川、贵州等10省市的评审中心为全额拔款事业单位，浙江等省的评审中心在事业单位分类改革中已定为公益一类，省财政每年安排了2700万元经费开支，并取消了工业产品生产许可2200元的收费项目。

三是要根据2013年9月12日国家质检总局《关于认真开展工业产品生产许可管理专项检查整改工作的通知》（国质检监函〔2013〕558号），严格执行“严禁向企业收取收费标准之外的任何费用”和“严禁向企业收取财物、吃拿卡要”等“九严禁”要求，争取省局出台现场核查补贴政策，提高补贴标准，扩大补贴范围，列支现场评审专项补贴经费，以进一步规范审查员的工作行为，杜绝现场核查组在企业吃工作餐等情况。

（二）以群众路线教育实践活动为平台，规范服务行为，提升服务质量

评审中心虽然负责着企业获得生产许可证的评审关，在企业和群众眼里是一个权威部门，但是更应把自己看成是一个服务部门，在严格把关的同时，必须大力提升服务水平，才能得到政府的认可，获得企业的欢迎。也只有这样，一个单位和行业才能立得住，走得远。

一是要创新服务举措。开展专项帮扶活动，定期组织人员上门倾听企业意见，尽可能多的为企业提供技术支持和服务。为方便企业及时了解信息，在省局网址上开辟专题栏目，栏目中分列法律法规及部门规章、技术规范以及办证指南三部分内容，企业可以根据需要下载相关资料了解学习；特别是在办证指南中上传生产许可证申请书填写模板，供企业申报时参考。在办证大厅放置进入网上专栏的路径提示卡，提供给办证企业。

二是要推进网上审批。利用现代网络技术进一步推进行政评审工作，不仅能加强对审批事项的监督和制约，还能够为我们的服务对象提供极大的便利。要不断探索网上申报，将审批事项在网上全面、准确、真实的公开，服务对象直接通过网络进行申报、查看办理流程和进度，保证人民群众的知情权和监督权；单位通过网络采集相关的数据进行统计分析研判，建立行政审批事项动态风险评估机制，有利于及时发现和弥补审批过程中的薄弱环节，降低行政审批风险。

三是要加大监督力度。为了克服一些评审中存在的“小鬼难缠”、“中梗阻”等情况，以及违反《行政许可评审工作“十不准”》的行为，制定定期随访制度，上门了解工作人员的服务态度，同时在办证大厅设置举报信箱、在省质监网上设置电子举报箱，方便企业和群众投诉举报。

（三）以行政审批制度改革为推手，不断提升工作质量和效率

行政审批制度改革是转变政府职能的突破口。改革不仅要取消和下放权力，还要创新和改善管理方式。要按照李克强总理所说，必要的行政审批也必须规范，防止滋生腐败，做到标准明确、程序严密、运作透明、制约有效、权责分明。

一是要严格把关。首先要在维护产品质量安全上把好关。设立工业产品生产许可证制度的初衷是保证直接关系公共安全、人体健康、生命安全的重要工业产品的质量安全，如果这条要求没有很好地贯彻落实，那说明制度设立是失败的。在评审工作过程中，必须一一对照产品实施细则中关于生产设备和检测设备等要求，保证企业安全生产，保证产品质量安全。其次要在执行产业政策要求上把好关。产业结构调整是打造中国经济“升级版”的重要内容，也是工业产品生产许可证制度的工作目标之一。评审工作必须认真执行产品细则提出的产业政策各项要求，该淘汰的要淘汰，该限制的要限制。再次要在保护环境上把好关。十八大作出了“五位一体”的总体部署，特别是对生态文明建设提出了具体要求，评审工作必须按照生态文明建设的要求，毫不犹豫地执行环保要求，为建设“美丽中国”发挥重要作用。

二是要完善制度。要以《工业产品生产许可证管理条例》、《质量监督检验检验行政许可实施办法》等法规规章以及《工业产品生产许可证核查人员管理规定》、《工业产品生产许可证核查人员管理规定》为基础，对照《工业产品生产许可证工作人员守则》、《核查人员规范声明》、《五公开》、《十不准》、《八严禁》等一系列制度，对评审工作的各个环节涉及的内容、范围、原则、程序、要求、责任追究等进行了认真细致的排查，进一步落实申请、受理、核查工作各环节风险责任制度。

三是要强化队伍。为保证实地核查工作的科学、公平和公正，防止某类产品长期由固定人员进行审查带来的影响，以及原则上同一核查人员实地核查的企业不得超过该产品换发证总数的20%的要求。省局在审查员换取证时要进一步扩大审查员范围，比如可以更多地邀请省内一些高校的教授、技术机构的专家来考取审查员资质，增加实地核查派组时的选择性。特别是要关注审查员的专业范围和所属单位，使危化、农药等产品也有一定数量的专业审查员，而且这些审查员尽可能分布在不同单位。（作者单位：江西省质量技术监督行政许可评审中心）