当前经济形势与1999年的比较及启示

◎任泽平

当前经济形势与1999年的比较及启示

◎任泽平

当前经济形势与1999年颇为相似，都在前期经过一轮高速增长之后，遇到外部冲击，经过短期刺激，经济增长再度乏力，企业亏损、产能过剩、金融风险、通缩、失业等问题凸显。各界对原因和政策存在分歧：是有效需求不足还是体制和结构问题？再度刺激还是体制改革？如何平衡保增长和抓改革？1999年前后，我国成功进行了宏观调控和市场化改革，推动了去产能和去杠杆，开启了经济社会发展的新篇章，当时对问题的认识和应对值得借鉴。

1999年面临的经济困难与原因

（一）经济困难

在改革开放和宏观调控的双重作用下，1996年经济成功实现“软着陆”。1997年亚洲金融危机爆发，1998年我国调整宏观政策取向，实施积极财政政策和稳健货币政策。经过1998年3季度至1999年1季度短期回升之后，经济增速再度回落，并探出新低，1999年4季度GDP增速降至6.1%，甚至低于金融危机最严重时期1998年2季度的6.8%。各类风险凸显：国有企业大面积亏损，基本是三分之一明亏、三分之一暗亏、三分之一盈利；产能过剩严重，陷入通缩——债务循环，显性和隐性失业率上升；银行不良资产比率过高，已技术破产，金融风险加剧。

（二）原因：周期性还是体制性和结构性？

当时的经济低迷可以排除外部环境因素，1999年全球经济增长3.6%，比1998年加快1个百分点。由于市场快速出清、汇率大幅贬值和有效的结构改革，韩国等受亚洲金融危机冲击较大的经济体迅速恢复。

当时经济低迷存在一定的周期性因素，经过1992-1996年的高速增长，国民经济积累了大量低效产能和过度杠杆，虽然宏观政策持续收紧，但由于体制性障碍，去产能和去杠杆一直进展缓慢。1998年宏观经济政策转向宽松，落后产能得以维持，企业库存高企。1999年经济困难表面上是周期性的，而实质上是体制性和结构性的，市场本该周期性出清却由于体制性障碍难以实现，去产能和去杠杆无法展开，产能过剩和债务风险攀升。可以推断，即使没有外部冲击，体制性和结构性问题也会暴露出来。

当时的结构性问题是指无效供给过剩和有效供给不足并存。大量产能集中在低端同质产品供给领域，满足消费和出口升级的高端优质产品供给匮乏，金融资源浪费在“低效产能——被动库存”循环上。

当时的体制性问题是指市场经济的宏观架构和微观基础不完善。国有企业和地方政府长期存在预算软约束和投资饥渴症，政府对竞争性领域的资源配置干预过多，国有企业的现代公司治理“形似神不似”。国有银行为主的金融结构对不同所有制的融资主体存在“身份歧视”，信用资源倾向于配置到低效、亏损的国有部门，沦为“第二财政”补贴。融资结构与经济增长结构和绩效结构不匹配，资源错配严重。信用资源持续流向国有亏损部门导致巨额社会金融债权悬空，酝酿金融危机或货币危机。

1999年前后的主要政策应对

（一）实施以增发长期建设国债为主的持续温和的积极财政政策，实施间接调控为主的稳健货币政策，没有因短期目标而出现信贷失控和体制“复归”。这次宏观调控有四点经验十分宝贵：一是以增发长期国债、加强基础设施建设为主要内容，由中央负担，既提升了长期增长潜力，又没有增加地方政府和企业的负担；二是持续、温和地实施积极财政政策，平均每年增发1000亿元国债，七年间共发行约9000亿元，没有进行短期大规模的强刺激，既守住了底线，也避免了对市场预期和微观主体行为的过度干扰；三是政府没有强压银行大量放贷，防止了1992-1993年式的信贷失控，没有出现向计划体制“复归”；四是相继采取了取消贷款规模管理、下调法定准备金率、开展公开市场操作、降息等放松银根、反通缩的有力措施，实现了从直接调控向间接调控的转变，坚持了市场化改革取向（见表）。

（二）调整国有经济布局，搞活民营经济和中小企业，提升微观效率。提出国企“三年脱困”，推进劣势企业的关闭破产和淘汰落后产能，采取了必要的行政手段推动“纺织压锭”；“抓大放小”，促进企业兼并重组，“放小”的主要方式是把部分或全部产权转让给内部职工、整体出售给非公有法人或自然人等，推动地方中小国有企业转制；战略性调整国有经济布局，收缩战线；实施“债转股”，三年间把600多户、近5000亿元银行债权转为国有资产公司对借款企业的股权；对中小企业给予减税和信贷支持；打破行业垄断，降低准入门槛等。到2000年底，大多数国有大中型亏损企业实现脱困，同时，民营中小企业快速成长。

表1：1998-2004年积极财政政策回顾

（三）出台了一系列重大金融市场化改革措施，有效化解了金融风险。一是国有商业银行进行财务重组。1998年定向发行2700亿元特别国债，专门用于补充资本金。1999年将1.4万亿元资产剥离给新成立的四家资产管理公司；二是改善国有银行内部管理。取消贷款规模，实行资产负债比例管理和风险管理，改革和完善国有商业银行资本金补充机制以及呆账、坏账准备金提取和核销制度，扩大贷款质量5级分类法的改革试点；三是1998年中国人民银行管理体制实行重大改革，撤销省级分行，跨省（自治区、直辖市）设置九家分行，增强了中央银行执行货币政策的权威性和实施金融监管的独立性。完善分业管理体制，先后成立了证监会和保监会；四是为了防范金融风险，1999年着手整顿城市信用社、信托投资公司等金融机构，先后关闭了海南发展银行、广东国际信托投资公司等一批出现风险的机构。

（四）实施住房制度改革，加快对外开放。1998年7月国务院发布《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布全国城镇从1998年下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，同时建立和完善以经济适用住房为主的多层次住房供应体系，发展住房金融，培养和规范住房交易市场。我国居民住房消费全面启动。2001年11月11日我国正式加入WTO，深度融入全球化，依靠廉价劳动力和完善基础设施优势，对外贸易快速增长。

当前经济形势与1999年的比较及启示

（一）当前经济形势与1999年比较，存在以下共性和差异：

1.当前经济回落的原因表面上是外需不足和周期调整，但本质上是深层次的结构性和体制性问题。经过2002-2007年的高速增长，国民经济积累了大量低效产能和过度杠杆，即使没有2008年金融危机，经济也有内在周期调整的要求，而且可以预计，周期衰退式的市场出清仍然可能面临与1999年类似的体制性障碍。

2.四万亿刺激计划在当时的国内外背景下出台是正常之举，问题在于重启“银政”（主要是国有银行和地方政府）、“银企”（主要是国有银行和国有企业）联系。过去十多年，国有企业和国有银行的改革目标一直是推动建立现代公司治理机制，但2009年为了短期强刺激政策目标，在行政干预放贷面前出现机制倒退，这为后面的政府隐性担保泛滥、道德风险、产能过剩、财政金融风险等埋下隐患。

3.由于政府隐性担保的存在，资源错配，金融风险加剧。大量金融资源配置到地方融资平台、产能过剩领域国企和房地产，而这些领域的相当一部分已越来越难以创造现金流，不得不靠负债维持，推高社会整体资金价格，对实体经济部门有效资金需求产生挤出效应，资金使用效率下降。

4.去产能和去杠杆进展缓慢，经济下行压力长期存在。为了防止短期经济过快下滑，在每次触及底线时应出台稳增长措施。但每一次稳增长拉动的主要是基建和重化工业，造成了维持落后产能和延缓市场出清的负面效果，而这又由于防风险而不得不为。

5.当前经济形势与1999年的一个重要区别是经济潜在增长率不同。1999年长期潜在增长率没有大的变化，当前我国正处于增长阶段转换的关键期，未来结构调整成功，构筑的将是中速增长平台，但增长的质量将提升。由于劳动力供求关系发生重大变化，当前就业压力比1999年轻。

（二）政策启示

现阶段我国同时面临稳增长、防风险、调结构、抓改革等多个政策任务，根据“丁伯根法则”，需要几个独立、有效的政策协同配合，政策工具及其搭配组合可借鉴1999年的成功经验。

1.当前可考虑通过增发长期建设国债的方式稳增长。稳增长十分必要，主要是为了防风险、保就业以及为主动改革赢得时间，而不是为了被动等待周期复苏或外部环境改善。宏观调控是中央政府的职能，通过增加地方财政负担来稳增长是事权错配，未来应通过中央政府增发长期建设国债和配套政策性金融机构融资的方式实施，并避免对商业银行正常放贷行为的干预。

2.采取市场和行政手段相结合的方式推动体制内部分的市场出清。当前问题的核心在于，市场出清面临体制性障碍，市场优胜劣汰的功能难以充分发挥。由于地方保护、政府信用背书、银行不愿不良贷款显性化等因素，产能过剩国企和地方融资平台等体制内的领域难以进行市场出清，表现为每次风险显露时均以“刚性兑付”解决。对体制内的领域，应市场和行政手段相结合以强制出清。同时，允许不良贷款的显性化，提高对经济短期下行的容忍度，做好风险隔离和缓释，完善失业救济。

3.可考虑剥离现有商业银行不良资产，重新恢复金融体系正常的融资功能。当前商业银行对地方融资平台和产能过剩领域国企存在大量风险敞口，这些隐性不良贷款很大程度上是由于2009年前后银行替代财政功能形成的，重新将不良贷款和对应的资产剥离回国有资产管理公司，具有合理性。但这个过程要花钱买制度，建立存款保险和破产退出机制，加强内部风险控制机制建设，并适当下调存款准备金率，取消存贷比考核。

4.大力改革市场经济的宏观架构和微观基础，使市场在资源配置中起决定性作用，这是解决问题的根本。在做好稳增长和防风险的同时，加快简政放权、国有资本战略布局调整、服务业准入放开、中央地方事权和财权重新匹配、利率汇率市场化等领域的改革。

作者系国泰君安证券董事总经理、首席宏观分析师

链接 丁伯根法则：是由丁伯根（荷兰经济学家——首届诺贝尔经济学奖得主）提出的关于国家经济调节政策和经济调节目标之间关系的法则。