我国农民工社会保障的现状及存在问题

万 刚

（重庆师范大学 重庆 401331 ）

引 言

改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程加快，越来越多的农村富余劳动力转移到城市就业。农民工的数量呈现猛长的趋势，从1978年的3000万增长到2002年的9400多万人，2005年全国农民工达到1.4亿。其中，进城农村劳动力约为1亿人。并且这一数字呈现逐年增长的趋势。

对于我国大多数流动型农民工来说，外出打工的直接原因是农业收入过低，他们希望到城市通过打工赚钱来改善家庭的经济情况。当他们进入城市之后，城市的繁华景象和舒适的生活吸引了他们，他们中的相当一部分人拼命的工作以寻求在城市生活的机会。然而，他们中的绝大多数人即使在城市工作一二十年，不仅不能成为城市居民、享受各种社会保障待遇，而且还不能及时领到工资，吃穿住都是以保障最基本的生存为原则。他们正当合理的要求在我国的现实生活中成了一中奢望，大中城市无时不在“边缘化”那些进入城市的农民们，使他们成为城市里的 “二等公民”。[1]

大多数农民工都在私营企业工作，企业没有给农民工办理失业保险，因此一旦他们失业，就领不到失业金，在找到下一份工作之前就失去了生活的来源。这会给他们生理和心理带来很大的负担，他们得不到任何的安全感。

一 我国农民工社会保障的缺失及原因分析

（一）我国农民工社会保障现状

1.社会保险方面

社会保险是社会保障制度中的核心内容，一个国家社会保障制度的健全与否首先体现在社会保险方面。[2]在我国，从90年代开始逐渐建立了一套城镇居民的社会保障制度。如医疗保险、失业保险、养老保险以及工伤保险。但对于在城市工作的农民工而言，即使农民工付出了比城市居民更加辛苦的劳动，享受这些社会保险的人还是很少。

(1).农民工缺乏医疗保障

有关调查显示，有36.4%的农民工在务工期间生病，其中只有40.7%的人不得不花钱看病，但看病支出的医疗费绝大部分是自费，用人单位为他们支付的费用不足实际医疗费的1/12。在生病的农民工中，有59.3%的人没有选择花钱看病，而是凭借年轻而硬挺着。尤为严重的是，农民工根本不可能享受到职业病的医疗补贴和救济。

(2).农民工不享有失业保险

农民工由于不是城镇职工，不享有失业补助，在失业期间，他们多数是靠自己过去的积蓄维持生活，没有积蓄的不得不离开城镇返回农村。据调查，33.5%的农民工在城市里都有过失业的经历，而在这些有过失业经历的农民工中，有长达6个月以上失业经历者大约占33%。城市农民工失业后，没有一人得到劳动单位或地方组织的救助，他们完全处于城市的社会保障网络之外。

(3).农民工缺乏老年保障

农民工以青年为主，目前养老问题还不是现实的迫切需要。目前有一部分农民工长期生活、工作在城市，已经失去了对农村土地的承包经营权，二三十年后这部分人群进入老年阶段却没有任何养老保障，又遭遇我国老龄人口高峰，其被动局面将不堪设想。

2.社会救助方面

在过去的二十几年里，农民工的社会救助并没有得到政府的重视。相反侵犯农民工权益的现象时有发生，按照目前的发展趋势，可以预计，农民工群体中将会有一部分人沦为贫困阶级，成为将来城市新贫困阶层和农村赤贫阶层的构成部分，这种现象在目前已经显现，他们对社会救助的需要将是现实、迫切和巨大的，而这种救助的供给主体唯有政府。

（二）我国农民工社会保障缺失的原因分析

一是农民工在城镇的边缘性社会地位是其社会保障严重滞后的根本原因。正处在转型加速期的中国社会仍带有明显的二元特征，附着了太多利益的户口仍在发挥着作用。没有城镇户口就不能平等地享受到城镇居民的最低生活保障待遇；不是城镇职工就不能平等地享受养老、医疗、失业等社会保障待遇（尽管这种体制具有过渡性）。

二是经济承受能力低。进城之后才发现城市里并非遍地黄金，工作难找，工资低，而吃、穿、住、行、子女上学等必需开支却一样也不能少。一年下来，打工所得所剩无几。这使得他们对在城市里生活之不易有了更深的体会，对来之不易的打工所得倍加珍惜，不敢随便乱花一分钱。由于没有更多的经济实力，因此，在生存需要尚不能得到很好满足的情况下，其他方面的需求自然就无暇顾及了。

三是保险公司有意无意的忽略。农民工的数量正在逐年增长，然而却没有得到保险公司的重视，究其原因还是一个“利”字。在一些保险公司看来，在农民工中宣传、推广保险，投入成本很大，而农民工有购买意向和买的起保险的却很少，回报率太低，划不来，因此对农民工保险退避三舍。

四是政策措施和执行不到位。从农民工投保的情况来看，社保是他们参保的主要对象。然而，实际情况也不很理想。虽然国家有关部门早已明确规定，凡劳动用工必需签订劳动合同，并为职工办理社会保险。但在执行中，地方政府对此认识和重视程度不一。因为种种原因，导致农民工参保积极性不高，使得农民工的社保情况很不理想。据国家统计局发布的消息，目前，农民工参加养老保险和医疗保险的比例分别只有3.4%和2.7%，为数极少，几乎可忽略不计。

五是劳动保护机制极差。从劳动时间上来看，农民工的劳动根本谈不上实行什么劳动保障体制，因为一旦有工作，他们的劳动往往是大大超时的。据调查，在农民工中，有23.6%的人每天劳动12小时以上，65%的人每天劳动10小时以上，而按照劳动法每天劳动8时的农民工仅占25%。75%的农民工不仅超时劳动，而且从事的主要是高强度的体力劳动，并且劳动条件和劳动保护措施极差。

六是社会保障立法不健全，政府及社会重视程度不够。我国尽管在1998年以来就建立了城镇职工养老、医疗保险的相关法律，但关于农民工的社会保障问题没有相应的立法。由于缺乏相应的法律保障，使他们的社会保障工作难以实现强制性原则。[3]同时很多城市把眼光着眼于地区利益，为解决城市居民就业问题，对农民工频频设卡，不重视、不解决农民工的就业问题，更不用说他们的社会保障问题了。部分民营企业、个体工商户业主对社会保险缺乏正确认识，错误地认为参保是加重企业负担，瞒报应参保人数。

七是农民工自身社会保障意识较差，这在一定程度上缓释了问题的紧迫性。农民工对于用人单位和自身参保持无所谓的态度，其理由主要有：缴纳保险费减少了现金收入；担心将来社会保障没有“保障”；怕失去工作机会而不敢向用人单位争取社会保障权利等。

三 建立完善的农民工社会保障的必要性

（一）农民工社会保障缺失带来的危害

1.对社会带来的危害

据不完全统计我国农民工的数量达到了1.4亿，而且这个数字正在持续增长。因此，如果不解决好农民工的社会保障问题，导致农民工的不满，会引起社会的不稳定，引发阶级矛盾的产生，不利于我国建设社会主义和谐社会。[4]

2.对农民工自身带来的危害

大量事实和数据说明，农民工已是我国产业大军中的一支重要力量，在我国工业化、城镇化、现代化建设中发挥着重要作用。与农民工的贡献和作用相比，他们应该享受的社会保障却得不到相应满足，这样会导致农民工不安情绪的产生，他们时常会担心自己的各项保险以及福利方面的保证，担心衣食住行的稳定，从而影响工作积极性，降低生产率，进而影响我国经济的发展。

（二）建立完善的农民工社会保障是社会发展的必然

1.完善农民工社会保障有利于切实解决“三农”问题

解决“三农”问题的关键是要减少农村人口，但是如果没有相应的社会保障体系，这些富余劳动力是很难转移出去的。[5]农民工作为“三农”问题的突破口，从根本上说就是要为农民提供制度保障，改变排斥农民工的传统政策，建立适合农民工特点的社会保障制度，使农民工自觉依法、有偿转让其在农村的土地经营权。同时，农民工要转变传统观念，适应城镇化的趋势，积极参与到农民工社会保障的建设中来。

2.完善农民工社会保障有利于保持社会稳定

农民工已深化成一种强大的改革力量，推动了中国以社会主义市场经济为目标模式的改革不断深入和发展，提高了市场经济运行的总效率。但我们也要看到，大多的农民工被排斥在城市的社会保障体系之外。另外，农民工容易在遇到生活风险时铤而走险，成为城市社会稳定的一大隐患。因此，把农民工纳入社会保障体系，给予农民工正当的社会认可和人文关怀，不仅有利于兼顾经济效率与社会公平，还可以从一定程度上减少社会动荡的因素，维护社会的稳定运行。

3.完善农民工社会保障是提高我国城市化水平的需要

我国的城市化进程在二元社会结构的影响下，在改革开放前的二十多年时间里一直停滞不前，严重滞后于工业化进程，呈现出“工业国家，农村社会”的特征。改革开放以来，中国城市化处于快速发展期。城市化水平从1990年的18.96%提高到2000年的36.1%，但与发达国家的城市化水平仍相差甚远。城市化滞后引起或加剧了我国经济社会发展中的一些突出问题。如农民收入过低和增长乏力、就业压力大等，在很大程度上均与城市化滞后有关。而提高城市化水平最重要的实际措施之一就是建立面向农民工的社会保障制度。

4.完善农民工社会保障是社会保障制度改革的长期目标的需要

要与我国的社会主义制度相适应，就必须建立城乡统一的一元化的社会保障制度，这是我国社会保障制度改革的长期的发展目标。此目标虽然在短时间内难以实现，但近期多元化的社会保障制度安排可作为一种过渡。因此，我们不能忽视农民工这一日益庞大的社会群体的社会保障问题，考虑把农民工纳入社会保障体系也是必要的。从长远来看，既能减少未来社会保障制度改革的阻力与成本，又不会扭曲迈向城乡一元化社会保障目标的路径。

四 建立完善的农民工社会保障的对策

（一）建立完善的农民工社会保障的原则

1.低标准

针对我国现有及潜在的农民工数量众多的情况，以及我国经济发展水平较低的现状，农民工的社会保障只能实行以保障基本生活为标准的社会保障。低标准主要表现在两个方面：一方面要保持适当的缴费水平，不能给农民工与农民工工作的企业造成沉重的负担，以免影响农民工与企业的竞争活力；另一方面，要保持适当的待遇水平，即政府所实施的强制性的社会保障，必须保障农民工的基本生活，使农民工不会游离于安全网之外。对于不同收入层次的农民工，可以根据他们的不同需求，在基本保障上通过补充保险和个人储蓄方式来提高保障标准。另外整个农民工保障标准也应该随着经济发展逐步提高，提高步伐要小于经济发展步伐。

2.广覆盖

社会保障的本质特点在于遵循大数法则，即依靠众人来分化风险，实行互助共济，参保的人数越多，积累的资金规模会越大，抵御风险的能力就越强。所以从减小个人风险角度出发，应该千方百计扩大社会保障覆盖面。针对我国农民工个人风险较大，如个人失业风险较大、个人医疗风险较大的特点，应建立广泛覆盖各个地区、各个层次、各个职业、各个年龄阶段，尽可能涵盖所有农民工的社会保障体系，以此来有效化解单个农民工的风险。

3.多层次

针对我国各地经济发展不平衡，相同地区不同行业收益也不同，同一行业不同农民工收入也不同，以及不同行业、地区的风险水平不同，从社会保障总体效率出发，应该实行多层次的社会保障体系。其中，第一个层次是政府强制推行的基本保险，包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险以及最低生活保障等，其保障的标准仅在于满足农民工的基本生活需求；第二层次是补充保险，是由用人单位举办的，其受保障的对象为本单位的农民工，包括补充养老保险、补充医疗保险等，其功能是对第一个层次的保障标准进行补充，以提高保障水平；第三层次是个人储蓄保险和商业保险，是收入水平较高的农民工靠自己的积累和投资以进一步提高保障水平

4.有区别

农民工是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识。具有较大的流动性、双重身份、地位尴尬、流动性强、未来发展不确定性等特点。[7]因此，将农民工的社会保障归入城镇社会保障制度内显然不合适，要是鉴于农民工身份的特殊性建立专门的农民工社会保障体系也不合情理，单独为农民工建立特殊的社会保障体系又不现实。于是，在目前情况下理想的途径是根据农民工的具体情况建立大范围内归农村社会保障体系管理而小范围内又有其特殊性的社会保障制度，即在农村社会保障体系内建立农民工迫切需要的工伤保险、大病医疗保险、失业保险和养老保险等救济、救助性质的保险制度以保障农民工的合法权益。在此基础上坚持和贯彻分类分层原则、循序渐进原则和灵活性原则，这既满足了农民工的实际需要，又适应了我国保障人民基本权利的实际情况。

（二）建立完善的农民工社会保障的具体措施

第一，建立完善农民工的工伤保险制度

建立针对农民工的工伤保险制度，用人单位应该按照符合国际惯例和《劳动法》的要求，建立农民工的工伤保险赔付机制。作为政府部门的主要职责是设计特定的制度，并依法保证其强制执行。

第二，健全完善医疗保险制度

“因病致贫，因病返贫”是普遍现象。农民工的医疗保险费用应由用人单位和农民工按一定比例共同缴纳，用人单位和农民工个人的缴费比例应根据各地的具体情况而定，并建立保险基金，国家和地方财政给予最终保障。

第三，将农民工纳入社会求助网

建立一种特殊的最低生活保障体制，为那些陷入困境的农民工提供暂时的栖身和劳动场地以维持其基本生活，对于政府来说，这样一种体制比单纯的经济救助更有效、更节约成本。同时，要实行多种灵活的救助形式，如失业救助、社区互助、子女教育救助等。这样不仅可以维护农民工的合法权益，而且能减少农民工犯罪，维护社会安定。

第四，为农民工提供法律援助

“法律面前，人人平等”。对城市农民工的法律援助，则是让他们接近法律，实现其利益保障的重要保证。它能确保农民工在其合法权益受到侵犯时能够顺利地进行法律诉讼。[3]

第五，国家加强对保险活动的宣传力度国家及各地方政府要积极向农民工宣传讲解社会保险的真正意义，改变他们的看法，使之重新认识到社会保险对他们的利益。

（三） 建立完善的农民工社会保障的配套机制

1.农民工社会保障制度的基金筹集机制

农民工社会保障制度的运行同城镇劳动者社会保障一样，都面临着基金短缺的难题。特别是农民工社会保障起步晚，其基金缺口会更大。农民工社会保障基金的筹集应该开辟新思路。[2]首先，运用税收优惠政策激励和支持用人单位为农民工缴纳社会保险费。例如，规定企事业单位为农民工缴纳社会保险费可在税前列支，还可按其缴费额度确定减免税的年限和比例。其次，对完全市民化的农民工，实行承包土地转让制度，将其转让收入全部或部分纳入农民工社会保险基金，并折算成本人一定年限的个人帐户积累额。这既可以作为农民工社会保障个人帐户的积累，又可以促进农村土地经营规模的扩大。对于其他农民工，我们从土地的社会保障功能的角度来看，把农业税改为农民社会保障税，并将其收入转入农村社会保障基金和农民工社会保障基金。最后，在农民工输入城市与农民工输出地区建立一种横向的财政支付制度。农民工在城市工作，为城市创造了巨大的社会效益和经济效益，但是他们享受城市公共产品的份额缺明显低于城市居民。为此，建立这种财政支付制度可以看作是城市对农民工的补偿。此种财政转移支付占该市财政收入的比例应当依来源于财政转移支付接受地的农民工总数占该市总劳动力的比例来确定，对于这种财政转移支付的资金，应当全部进入财政支付接受地区的农村社会保障基金和农民工社会保障基金。

2.建立农民工工会组织

在城市中按照街道设立农民工工会，该工会主要负责本街道辖区内农民工的管理和服务工作：首先，对本辖区的农民工实行登记，按照前文的标准进行分类，并对这些登记数据实行网络化管理，这是确保农民工社会保障制度具有可操作性的一个前提。其次，在农民工工会中配备农民工社会保障巡视员，负责处理农民工社会保障事宜，充分发挥对农民工社会保障的监督作用；敦促用工单位与农民工签订劳动合同，为陷入劳务纠纷的农民工联系律师事务所等法律服务机构，提供法律援助，帮助农民工运用法律手段保护其社会保障利益。最后，农民工工会应当是失业农民工从事社会“公共劳动”的管理机构，当农民工失业时，工会组织应该根据该农民工自身条件为其提供或介绍从事城市社会公共劳动的机会。

3.农民工社会保障的异地转移机制

农民工流动性大，特别是有回乡务农的可能性，因此农民工社会保险的异地转移成为一大操作难题。[8]建立农民工社会保障的异地转移机制必将遇到很多现实困难，不可一蹴而就，应在实践中不断摸索循序渐进。但是最后强调一元化的社会保障制度是我国社会保障制度改革的终极目标。建立农民工社会保障的异地转移机制只是暂时、过渡性的，其必将被一元化的社会保障制度所替代。

[1] 赵蓉、岳世忠.论农民工——都市边缘群体与社会保障地位的边缘化.[J]开发研究.2005

[2] 方利军.论中国农民工社会保障制度的完善[OB].法律教育网.2004

[3] 米庆成.农民工社会保障问题研究述评[OB].农民维权网.2004

[4] 周天勇.农民工失保:可能酿成灾难的一个隐患[D].学习时报.2005-9-7

[5] 卢海元.走进城市：农民工的社会保障[M].经济管理出版社.2004