沙河镇行政管理体制改革的成效与启示

陈修锐++张永宁

2010年4月，中央编办部署在全国开展以“扩权强镇”为核心的经济发达镇行政管理体制改革试点工作。同年8月，省编办确定将莱州市沙河镇等8个镇作为省试点单位。2012年，市编办根据省编委批复的《莱州市沙河镇行政管理体制改革试点实施方案》，结合沙河镇的工作需要和承接能力，会同莱州市相关部门，为沙河镇提供了一系列贴合实际、惠民强镇的扶持政策，促进了其经济社会的快速发展。

一、主要做法

一是明确责任，下放管理权限。按照“权责一致、依法行政、分类指导、积极稳妥”的原则，采取委托、授权和设置派驻机构等方式，将涉及镇级发展的国土、规划建设、发改、环保、交通等14个部门的56项经济社会管理权限全部下放到了沙河镇，并明确了莱州市业务部门对下放权限的指导、检查、监督和考核责任，保证了权限实施不断档。

二是理顺关系，强化乡镇的管理职能。所有派驻沙河镇的机构均实行双重管理体制，接受镇党委、政府的统一领导。加强乡镇党委对派驻机构相关工作的参与权，上级对派驻机构的考核以乡镇为主，派驻机构主要负责人任免需听取镇党委意见。对工作不力的派驻机构主要负责人，镇党委可向其上级主管部门提出调整建议。为加强日常工作的协调配合，制定完善了双管单位联席会议制度、双管单位“双报告、双沟通”制度，派驻机构负责人每季度向镇党委、政府汇报一次工作，形成了助推镇域经济社会发展的合力。

三是强化保障，积极落实扶持政策。在财政扶持上，省财政给予沙河镇每年600万元、连续三年的经济发达镇改革试点无偿扶持资金，每年2000万元、连续四年的小城镇建设改革试点无偿扶持资金，用于促进沙河镇经济社会发展。莱州市对沙河镇地方财政收入超出年计划部分全额予以返还，比上年新增部分按50%给予奖补；镇项目用地实现的县及县以下土地纯收益全额返还沙河镇；工业和仓储类项目的基础设施配套费由沙河镇收取，房地产项目由莱州市财政全额返还沙河镇；研究制定了沙河镇小城镇建设试点资金扶持方案，拟以不低于省标准给予资金扶持。在用地支持上，对全省小城镇建设试点新划拨的50亩用地指标，直接下达给沙河镇，用于4个重点项目建设；莱州市政府结合沙河镇当年项目用地实际，每年再安排一定数量的用地指标，并将沙河镇辖区内实施工矿废弃地复垦新增耕地指标置换为城镇建设用地，全面支持镇域经济发展。在户籍改革上，将城中村居民统一登记为城镇居民，纳入城市公共服务管理，在劳动就业、医疗卫生、社会保障等方面享受城镇居民同等待遇，并将沙河镇符合条件人员纳入廉租房、经济适用房等住房保障范围。在完善金融服务体系上，积极鼓励金融机构到沙河镇设立分支机构和服务网点，支持沙河镇设立村镇银行、小额贷款公司、专业投资机构和担保公司，并建立完善了重点项目与信贷资金对接推进制度，进一步拓宽了促进沙河镇经济社会发展的融资渠道。

四是规范设置，加强机构编制资源配备。按照保障重点、服务基层的原则，为沙河镇设置了党政办公室、经济发展办公室等6个工作机构，下设了农业综合服务中心、村镇建设和社区服务中心等6个事业机构，强化了经济发展、公共事务管理等职能。在领导职级和机构规格上，级别均高于莱州市其他镇街，其中：党委书记、镇长均按副县级配备，党委专职副书记、纪委书记、人大专职副主席按正科级配备，各事业机构规格均明确为副科级，进一步加强了镇党委、政府的组织领导。在编制配备和考录计划上，该镇数量均居莱州市所有镇街首位，为沙河镇各项工作的协调高效运转提供了充足的人员保障。

二、取得的成效

（一）管理权限承接运转良好。围绕全面履行“促进经济发展、增加居民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护社会稳定，推进基层民主、促进社会和谐”职能，重点强化社会管理和公共服务职能的需要，投资80万元，改建了建筑面积1500平方米的便民服务中心，并按照“集中办理、一厅服务、限时办结”的运行模式，设立了11个“一线窗口”，提供11大项、62小项便民服务，涵盖了下放的住房、民政、人力资源社会保障、安全生产等34项行政审批事项，进一步规范了审批流程，提高了办事效率，得到了群众的认可与好评。

（二）财政扶持措施落实到位。三年来，莱州市委、市政府制定和落实了对沙河镇的奖励扶持政策，在资金、项目安排等方面也对沙河镇予以重点倾斜。截至目前，莱州市级以上财政共给予沙河镇扶持资金5250万元，返还资金1931万元，奖补资金208万元，沙河镇自收其它税费3250万元，为沙河镇域经济社会的发展提供了有力的资金保障。

（三）镇域经济快速发展。抓住行政管理体制改革试点和国家实施“黄蓝”战略的有利时机，规划了一期占地5000亩的黄三角（莱州）先进制造产业园，完成了基础设施建设，并引进了3个过亿元的产业项目，拉开了园区发展的大框架。立足自身产业特点，将加快发展小型工程机械产业作为拉动经济增长、解决群众就业的着力点，目前，全镇小型工程机械整机生产厂家发展至120家，配套厂家达400多家，从业人员3万多人，装载机、翻斗车的年产量已占全国市场份额的70%左右，被授予“山东省特色产业镇”。近3年来，沙河镇域生产总值连续3年均增长14%以上，公共财政预算收入连续3年均增长12%以上，成功跻身“全省百强示范镇”行列。

（四）各项社会事业蓬勃发展。三年来，累计投入3000多万元，用于小学、幼儿园校舍的新建、修缮，进一步改善了教育条件；新型农村合作医疗参保率达到100%，城乡居民医疗、养老保险参保率、领取金额逐年提高，低保发放范围已增加到2605户，发放总额增加到455万元，社会保障能力明显增强；投资1300万、建筑面积6600平米第二人民医院病房楼和急诊楼建成并投入使用，新建了16处农村社区医疗服务中心，进一步提高了医疗服务水平；新建社区、文化场所近60个，为农民学习、生活、娱乐提供了便利；完成道路修建100多公里，硬化道路65万平方米，实现农村连村路全部硬化；年投资160万元，对所有村庄实施了环境集中连片治理，完善了“户清洁、村收集、镇转运”的生活垃圾处理模式，并投资3600多万元，建成了全市第一座镇级污水处理厂，群众生活环境有了较大改观。在莱州市群众满意度测评中，沙河镇群众满意度由2010年的90.6%提高到了2012年的96.6%，位次由第16名提升为第3名。

三、几点启示

一是下放管理权限是促进乡镇发展的核心。乡镇政府是行政体系中最基层的末梢型政府，也是直接面对管理对象的一级政府。在管理过程中，普遍存在着层级职责交叉、界线不清，特别是权责不对等的问题。以沙河镇为例，改革试点前，镇政府一方面承担着繁重的行政和社会管理事务；另一方面，在发改、国土、规划建设、交通、环保等大批涉及乡镇长远发展的事务中，缺乏相应的管理权限，严重影响了乡镇政府的履职能力。改革试点后，上级政府根据沙河镇承接能力，本着权责一致的原则，逐步依法下放了一系列管理权限，有效提高了乡镇政府的整体规划、长远发展能力。比如：在项目建设中，试点前，对于《外商投资产业指导目录》中总投资3000万美元以下的鼓励类、允许类项目，必须到发改部门进行核准；试点后，相关手续可直接在镇便民服务中心办理。在规划建设中，试点前，各类建设项目的项目选址意见书、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设工程施工许可证等，必须到规划建设部门办理；试点后，工业和仓储类项目的相关证件，可直接在镇政府办理，等等。管理权限的下放，激发了乡镇的发展活力，提高了行政效率。在推进乡镇发展过程中，应逐步推广沙河镇试点经验，以下放权限为重点，在综合考虑乡镇工作需要和承接能力的前提下，通过委托、授权、设置派出机构等方式，赋予乡镇部分县级管理权限，进一步激发其经济社会发展活力。同时，要将便民服务中心作为承接下放权限的重要载体，积极推行一站式服务，简化审批流程，提高服务效率，使群众实实在在感受到下放权限带来的好处与实惠。

二是增强乡镇财力是促进乡镇发展的支撑。乡镇财政是最基层的财政，是支撑乡镇政府履行职能的基础。改革试点前，沙河镇尽管较莱州市其他乡镇，财力相对充足，但是仍然难以满足企业和群众日益增长的公共服务需求，该镇主干道路硬化、垃圾中转及污水处理厂建设、河流区域综合整治等事项，屡因资金问题无法动工。改革试点后，各级政府根据沙河镇经济发展需要，制定了一系列财政扶持政策。三年来，累计为沙河镇新增扶持资金1.06亿元，为该镇的基础设施建设、环境保护、城镇管理提供了充足的财力支持，营造了良好的经济社会发展环境。在推进乡镇发展过程中，各级政府应当按照事权与财力相匹配的原则，努力调整完善县镇两级财政管理体制，建立财政主体税收超收激励机制，扩大乡镇政府理财自主权。同时，上级财政部门应加大转移支付力度，制定和落实促进经济发达镇加快发展的专项扶持政策，切实提高乡镇财力，增强其经济社会发展能力。

三是壮大特色产业是促进乡镇发展的基础。改革试点前，沙河镇已经具有一定规模的工业基础，但是多数企业均是较为零散的运作模式，产业链条较为单一，可持续发展能力较弱。改革试点后，沙河镇充分利用政策叠加优势，着力培育以小型工程机械产业为主的特色产业，建立完善现代化的产业园区，形成了较为完整的产业链条和产业集群效应，有效拉动了地方经济增长，实现了经济指标与群众收入的双提升。2012年，沙河镇人均GDP为103862元，较2010年增长20.4%；城镇居民和农民人均可支配收入分别为15084元、13111元，较2010年分别增长34.6%、32.4%。在推进乡镇发展过程中，应借鉴沙河镇经验，将培育地方特色产业作为促进镇域经济社会发展的着力点，努力形成规模化、集群化的发展态势，在促进镇域经济实力提升的同时，解决农村富余劳动力就业问题，切实增加农民收入，最终实现破除城乡二元结构，构建城乡一体化的目标。上级政府可根据乡镇地方产业发展需要，在税收、奖补等方面给予一定的扶持，进一步激发特色产业的发展活力。

四是构建科学高效的管理体制和运行机制是促进乡镇发展的保障。乡镇政府作为最基层的政权组织，不仅承担着促进经济社会发展的责任，还肩负维护社会和谐稳定的重任，特别是许多突发或应急性的工作，需要快速反应、直接办理、迅速解决。这就需要建立富有执行力的乡镇政府来满足基层群众、企业和其他组织的需求。此次改革试点，为沙河镇综合设置了乡镇党政机构，有效整合了资源，强化了公共服务和社会管理职能。在此基础上，加大了编制支持力度，优化了工作人员的学历层次和年龄结构。截至2012年底，沙河镇党委、政府共配备行政编制65名，较省定同类乡镇标准增加11名；配备事业编制60名，较省定同类乡镇标准增加15名；本科以上文化程度人员73名，较2010年增加25名；平均年龄41.5岁，较2010年下降2岁。在推进乡镇发展过程中，应参照莱州市做法：一方面，建立机构综合设置、管理扁平高效、运行机制灵活的基层政府新型组织架构，整合设置行政事业机构，完善基层政府职能，理顺条块关系，增强其管理和服务能力。另一方面，按照保障重点、服务基层的原则，将有限的编制资源向乡镇政府倾斜，用于招录年轻的优秀干部和紧缺的专业性人才，解决乡镇政府人员年龄结构老化、学历层次偏低、知识结构单一的问题，缓解乡镇政府任务日趋繁重和工作人员紧缺的矛盾。

关键词：经济发达镇 行政管理体制改革 管理权限