破产管理权与法院监督权的平衡探究

摘 要 破产管理制度建设上应该在法律或司法规范中明确人民法院不可介入具体经济事务的处置，法条应进一步明确除无产可破案件和简单案件外，以设立债权人委员会为原则，以不设立为例外，适当的时候厘定债权人委员会运作原则，理顺破产企业管理监督机制。破产事务管理应有相应的行政管理机构，管理司法行政事务和非法律专业事务。将应立案未立案的情形纳入司法赔偿的范围，一方面化解破产申请难，形成堰塞湖的问题，另一方面倒逼管理人执业素养建设，倒逼破产案件审判的中立性、专业性建设。

关键词 破产管理人 法院司法审判权 管理权限 债权人 利益平衡

作者简介：李春阳，四川四通破产清算事务有限责任公司，执业律师，研究方向：破产法学。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.090

一、当前存在的问题

（一）管理人角色

由于人民法院作为独立的司法机关，行使的公权力，不宜对破产企业的财产进行直接管理，也不宜对涉及利益交换的事务进行处分;而破产企业的原经营者或债权人直接管理破产企业的财产也存在不可信任、道德风险及利益冲突。因此，我国法律确定了专门的破产管理人制度。破产管理人是指在破产案件中，在人民法院的指导和监督下全面接管破产财产并负责对其财产和债务进行保管、清理、处理和分配的专门机构。破产管理人制度是现代破产法律制度中的一个重要内容。目前法学界对管理人的角色有信托说（即破产人是委托人，管理人是受托人，债权人是受益人，以英美法系盛行）和机构说（德国为例）较为流行，两说在逻辑上有想通之处，在实务上如能以机构说为外观，信托说为内容，笔者认为则收尽善尽美之效。在机制和地位上，管理人在破产程序中是具有特殊身份和独立功能的实体，并不是人民法院的附属机构，同时具有相对独立性;因此能够在利益冲突中保持中立性，实现功能平衡的角色[1]。

毫无疑义的是：破产管理人需向人民法院报告工作并接受其监督。目前很多人民法院也出台了管理人执业规范、办案考核等的规范性文件，对监督管理人尽职履责，规范化执业起到了很好的作用。但是在很多法院在上述规范或实务操作中确实存在审判权限与管理人破产企业管理权限认识不清，管理人遇事不敢担当，事事报告，处处卸责的情况。例如有的法院规定：大额支出必须经法院审核批准;有的法院指定管理人将破产财产收入统一缴入法院账户由法院收支管理的;有的法院规定管理人日常开支和聘用工作人员薪酬须人民法院批准的。这些规范内容和做法，相信人民法院的是出于严格监督管理人履职，维护破产债权人利益保证破产程序的合法推进，减少司法风险的良好意愿。但是客观上可能导致职责不清，管理人推卸责任，降低案件办理效率等情况出现。最尴尬的情况在于，人民法院过度进入破产管理事务，出现被许可的事项进入司法程序，交易相对人申请管辖人民法院回避，又该如何面对？

除了破产法对管理人职责和人民法院在破产程序中的角色做出规定外，另一方面，人民法院的审判机构角色和管理人受托机构的角色必然存在职责权限的分野;司法审判有司法审判的职业技术性要求，管理人行使管理人职责也有专业技术性要求;古人说术业有专攻是其宜矣。要求人民法院对企业管理和具体交易事宜是否得当，是否合理做出事先判断是强人所难，有违司法审判的内在运行规律，大大影响司法审判效率与公正[2]。

（二）问题的根源

管理人与人民法院在破产事务的权限上划分不清，影响效率与公正，其根源在于：法律规定存在含糊，存在盲区;债权人参与破产程序能动性差，特别是权利意识差;而往往管理人能力不足;人民法院出于风险防范，也是出于债权人参与破产程序能动性差、权利意识差、管理人能力不足的原因，不得已替代管理人、债权人职能，主动以具体行为深度介入破产事务。究其原因分条晰捋如下：

首先是对破产债务人的公司治理理论上，角色不清：很多情况下在破产管理实务处理中往往存在疑问：公司法人内在制度的规律在破产程序中是否适用？管理人与债权人角色如何？破产企业的公司治理架构如何？笔者认为：一个企业进入破产程序后，它仍然是一个公司，其所依照的公司治理的基本逻辑、规律和架构原理仍然应当认为是有效的。股东会、董事会、监事会，总经理等机制机构的互动和制约机仍然发生作用，只是行事的具体角色依照特别程序法而改变了。在破产程序中，遵循和维持公司制约、监督、执行等有效结构与机制，既能够保证破产企业不被内部人控制和决策者道德风险所伤害;也能保证有效率的推动公司破产事务。如果将破产管理中各角色拟制于正常公司的运转模式：

1.债权人就应该拟制于股东会。由于破产企业处在资产无法清偿负债的境况，依照债权优于股权的逻辑，债权人当然应当取代股东成为公司权力机构，断生决死。而且比拟于优先权股东的权利行使，在破产分配上有优先的债权人，由于承担决策的风险小于分配后位的债权人，进而表决权受限;例如担保债权人和职工债权人通常不在债权人会议上行使份额表决权（调整其权利的除外）。

2.人民法院拟制于监事会，行使监督权[3]。且法律规定，在债权人会议没有召开前，以必要为前提人民法院（拟制于监事），行使债权人会议的决定权（如选任破产事务执行机构、决定報酬、许可事关重大利益之事项等）;在不成立债权人委员或无法成立债权人委员会的情形下，部分的克制行使类似于董事会的许可决策权。

其次是法律规定含糊。在我国破产法中，对管理人的职权规范聊聊数条而已，后又以司法解释如：最高人民法院《关于审理破产案件指定管理人的规定》及其他司法解释等规范的方式作出了部分明晰。若我们将法律条文和司法解释相结合，再辅之以其他前后法条文语境分析，运用法律逻辑，法理学说等为辅助，差不多也能明白管理人职责与人民法院监督的大致关系和条理。但是个中关节条文实在又欠精详，难免鲁鱼亥豕;特别是在管理人执业经验和法院对破产案件的审理经验都不是十分丰富的情况下，语焉不详导致适用中失衡，人民法院或是放任不管，或是插手越界;管理人则容易要么事事汇报转嫁职责与责任，要么擅权妄为损害债权人利益。最终造成的结果是：司法审判效率低下，管理人手足无措甚至有心人上下其手。

二、破产法试行到破产法演进的逻辑

2006年《破产法》制定，并设立管理人制度。同时在《破产法》生效时就司法解释的形式规定了管理人的资格、选任、解任等事宜，突出管理人的专业性以替代《破产法（试行）》所规定的清算组的行政性和综合性。其根源也在于对法院角色模式的反思与总结。

在1986年制定的《破产法（试行）》其初衷是以清算组形式保护司法机关不陷于清算具体事务和企业管理的泥淖中，以提高司法审判效率，维护司法机关的中立性和专业性。因此设计了各行政主管机关人员为主结合企业管理层、中介机构组建清算组的模式。特别是在2012年出台的《最高人民法院关于审理破产案件若干问题的规定》中，还大篇幅地对清算组的功能和处理事务的原则做出了详尽的规定，以便清算组在破产事务中能更好的进行运作。

但在实践中，一方面由于人民法院与党政机关的行政级别、人财物管理关系;另一方面由于行政机关派出的清算组人员大多具有本职工作，其铨叙与奖惩均不由法院控制、行政机关工作人员无破产法律及企业管理专业技能等等诸多因素;造成了清算组往往是在人民法院的主持指挥下由破产企业留守人员办理清算工作，人民法院成为矛盾的中心，成为纷杂事务的执行者，案件办理效率不高，违背审判权的消极性、中立性等原则，做了许多吃力不讨好的事情。随着司法改革的深入，对破产事务认识的科学性加深，专业性的破产事务管理机构越来越多，人民法院审判压力的增大，在《破产法（试行）》废除后，再做冯妇入破产事务管理的热厨房，就显得不合时宜了[4]。

三、管理人行使破产事务执行权的逻辑

我们分析一个企业的生命轨迹可以看到，任何一个企业都有由生到死的一个历程，这也是符合辩证唯物主义的事物发展观点的。当一个企业进入破产清算程序时，一般情况就是走入了生命的最后旅程，当然其中也有通过重整、和解等程序起死回生的，但是无论如何进入破产或重整程序还是和解程序，我们可以说企业出现了致命的大问题，到了消亡的边缘。

但无论如何，这样一个企业（债务人）毕竟还没有死亡，它还会存在一段时间，仍然具备相应的人员、财产、权利、业务等，仍需办理相应的企业管理事务。我们对企业管理的定义是：企业在生产经营活动中所进行的组织、指挥、监督和调整等各项管理活动;主要内容包括：计划管理、生产管理、质量管理、技术管理、物资管理、劳动管理和财务管理。尽管企业进入了破产（含重整与和解），但至少在破产财产分配完毕，企业注销消失之前，破产企业仍然存在计划管理、物资管理和财务管理工作。这些都是专业性事务，涉及众多的交易及社会经济事，作为一个审判机构来说，作为审判权的人中立性、消极性等属性来说，都是不适宜直接接入经济交易事务;就人民法院审判事务的专业性而言，审判法官的司法专业性也不适宜于对具体的人员管理、经济交易、财務处理等事务做出具体而明确的经济性专业判断。

更何况，为了解决企业管理专业性事务处理，达到内行监督内行的目的，《破产法》设置债权人会议制度、债权人委员会制度和企业必要人员留用制度等。用好用足这些制度就能极好的解决管理人内部人控制带来的弊端和相应的道德风险。人民法院对管理人的监督权一方面可以通过债权人会议、债权人委员会和财务公开、事务公开、程序化处置、模式化分配、定期报告的办法解决。另一方面着力于事后监督，垂帘听政式监督，积极发挥债权人和行业自律组织的作用。当然笔者也认为不光应当加强行业自律组织的建设和培养，也需要在破产法上进一步明确管理处理破产事务的公开性原则，包括开放资料查询和复制、回答债权人对有关问题的讯问和质询，财务处理以公开化原则，债权人委员会定期会议制度等。

参考文献：

[1] 许德峰.破产法论-解释与功能比较的视角[M].北大出版社，2015年版.

[2] 顾功耘.公司法讲义（第一版）[M].北京大学出版社，1999年版.

[3] 冯象.政法笔记（第一版）[M].江苏人民出版社，2004年版.

[4] 许涤新主编.政治经济学辞典（第一版）[M].人民出版社，1981年版.