新时期农村综合改革的制度分析——以成都国家改革实验区为例

黄宝连

（杭州市发展规划研究院，浙江杭州 310026）

【经济研究】

新时期农村综合改革的制度分析
——以成都国家改革实验区为例

黄宝连

（杭州市发展规划研究院，浙江杭州 310026）

农村综合改革是新时期推进社会主义新农村建设，加快城乡统筹发展的又一重大战略决策。当前，关于农村综合改革的系统性研究不足，尚未提出一个清晰的制度分析框架，难以形成科学的研究范式和理论体系，也难以揭示当前农村综合改革的整体面貌和具体问题的实质。该文提出一个涉及九项农村制度改革的制度分析框架，分三个层面进行阐述，提出改革的次序及价值取向，并以成都实验区为例加以分析，最后提出：户籍制度、土地制度和农业经营制度是当前和未来改革方向，理论研究要从制度体系的整体出发。

农村综合改革；制度框架；制度创新；成都实验区

农村综合改革是党中央、国务院在我国经济社会发展进入“工业反哺农业，城市支持农村”新时期，推进社会主义新农村建设，加快城乡统筹发展，全面建设小康社会做出的又一重大战略决策。农村综合改革涉及经济体制、政治体制、文化体制和基层社会管理体制等综合制度改革，改革兼具全局性、艰巨性和复杂性等特点。本文梳理了国内外具有较高引用率的农村综合改革研究文献，进行归纳与述评，在此基础上提出农村综合改革研究的制度分析框架，并将该框架运用到成都统筹城乡综合改革实验区的实践中加以考证，以期推动农村综合改革研究范式和理论体系的形成。

一、推进农村综合改革的时代意义

（一）农村综合改革背景与进展

中国改革是从农村起步自下而上推进的渐进式过程，取得了举世瞩目的成就。然而，与经济高速增长和世界影响力不断增强、工业得到极大发展、城市经济繁荣形成鲜明对比的是，农业组织化与产业化经营缓慢，农业劳动力就业转移滞后于身份转变，城乡二元社会结构没有得到彻底破解，农村要素市场化滞后，农村基层组织与乡村治理结构不完善等，整个社会不和谐、不稳定的隐患增加。新型城市化推动城乡一体化战略的实现，需要对农村进行综合性改革。新一轮农村综合改革正是在这样的背景下拉开了帷幕。

在我国进入全面建设小康社会关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚阶段，为巩固农村税费改革成果，2006年年初，党中央提出了“进一步深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革”①《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（2005年12月31日）。。同年10月，国务院召开全国农村综合改革会议，明确了推进农村改革的具体内容，新一轮农村综合改革进入快速发展时期。2007年6月，成都、重庆全国城乡统筹综合改革配套试验区启动。2011年12月，农业部正式批准18个农村市（县、区）为新一轮“全国农村改革实验区”，2012年1月，又扩大至24个，为全面进行农村改革提供经验，为制定完善有关政策法规提供依据。党的十七届三中全会提出新形势下推动农村改革发展的指导思想、目标任务和重大原则，被称为里程碑意义的历史转折，由此农村综合改革正式进入了高潮[1]。十八大报告明确了深化农村改革的路径，提出推进城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，明确指出土地制度改革、社保制度改革和户籍制度改革是城乡一体化目标实现的三大支撑。

（二）相关研究述评

相对于早期的农村改革，新时期农村综合改革具有复杂性、全局性和长期性等特征，改革涉及制度的多个层面，任务更加艰巨。改革的难点是关于现行户籍制度、土地集体所有制、乡镇政府体制改革、村民自治制度建设、金融管理体制改革、富余人员分流难等问题[2]；重点是逐步消除城乡二元体制对经济社会协调发展所造成的瓶颈制约；改革的关键是必须坚持“多予、少取、放活”的基本方针，坚持农地制度、农民收入分配制度和农村行政管理体制三位一体整体推进；改革的突破口是加快推进农村综合配套改革，充分发挥农民市场主体地位和作用，激发农民自我发展和自我积累的巨大潜能[3]。针对上述问题和困境，学术界提出了深化农村改革的思路和发展的多种举措。如诺斯（1994）较早地从“制度变迁”的视角来分析、考察中国农村改革的相关问题[4]。农村改革即是农村的现代化，而现代化的本质是制度变革，因此要推进财产权利的保护与民主政治制度的建立[5]。解决农村改革问题的路径是要把农村的土地制度、户籍制度、就业制度、社会保障制度按照城乡一体化的办法解决[6]，迫切需要创新体制机制。

尽管新时期农村综合改革涉及许多层面，必然存在重点领域和关键环节，必然存在主次或从属关系。然而，当前研究尚未提出一个清晰的制度分析框架，难以形成科学的研究范式和理论体系，也难以揭示当前农村综合改革的整体面貌和具体问题的实质，陷入一种制度困境[7]。新时期农村综合改革的研究要在一个大的制度框架下进行战略思考。本文从要素性制度改革、关键性制度改革和关联性制度改革三个层面，提出新时期农村综合改革研究的制度分析框架、改革次序及价值取向，为纵深推动农村综合改革提供理论参考，有利于完善农村综合改革研究的边界范畴和主导方向。

二、新时期农村综合改革研究的制度分析框架

实践需要理论提升，并进一步需要理论指导。我国改革是自下而上从农村改革开启，而深化农村改革需要自上而下进行，需要顶层设计、整体推进。理论研究和实践证明，新时期深化农村综合改革涉及经济社会的方方面面，关系错综复杂，必须在明确重点、方向、关系的基础上科学推进。当前改革正在陷入一种制度困境[7]，明确各项制度改革的内在联系，分清主次或从属关系至关重要。这就要坚持整体推进与重点突破相结合，以关键性制度创新为突破，以要素性制度改革为基础，同时推进关联性制度的变革。不仅要明确不同制度的特征和功能，同时不同制度的改革取向也应不同。可见，各项制度改革不仅相辅相成，而且层次明确，构成一个制度体系。在综述当前研究和作者多年研究的基础上，提出新时期农村综合改革研究的框架，如图1所示。

图1 新时期农村综合改革研究框架图

（一）关键性制度改革

就新时期我国农村综合改革而言，产权制度、政府体制和户籍制度是关键性制度，决定其他制度改革进展和程度。其中，产权制度是农村综合改革的制度基础，政府体制改革的目的是适应农村产权制度，户籍制度改革必然要求突破现有土地产权制度。

现代产权理论发展与实践表明，产权是一种权利束，具有可分性，所有权仅为产权制度安排的一种形式。在我国改革进程中，产权制度是民生基本权益保障、市场有效运行的制度基础，是社会和谐发展的制度基础。因此，产权制度是农村综合改革的关键性制度。基于现代产权理论发展的思考，为提高产权制度的效率，农村产权制度的改革取向应设定为明晰化与可交易化。

政府是制度的供给方和协调方，其自身体制的建构和完善对整个体制的改革和效率起到决定性的作用。因此，政府体制也界定为关键性制度。为推进政府职能的转换，形成政府、市场、社会组织的有效分工与协同治理，政府体制的改革取向应设定为分权化与服务化。具体而言，政府分权包含三个层次：一是上级政府相关权力向基层的纵向释放，平衡基层政府权责；二是地方政府相关权力向市场的横向释放，充分发挥市场机制的资源配置作用；三是地方政府相关权力向社会组织的横向释放。

户籍制度是我国城乡关系的制度阀门，是破解城乡二元社会结构的关键。然而，新时期我国户籍制度的改革与设计必须与相关制度的改革，如公共制度、土地制度、就业制度等的改革相关联、相配套，才能取得实质性的突破。也就是说，户籍制度改革不仅仅是改变户籍的称谓，关键在于改革和调整内含于特定户籍关系的相关权利结构与利益关系。因此，把户籍制度同样界定为关键性制度。为破解城乡二元化的户籍制度，消除户籍制度背后的城乡居民权利的不平等，实现农村劳动力的职业转移与身份转换相一致，城市对农村进城人口的包容、户籍制度的改革取向应设定为一元化与属地化。

（二）要素性制度改革

除了上述三项关键性制度外，土地、劳动、资本这三大要素性制度的改革不可或缺，即土地制度、就业制度和金融制度。按照社会主义市场经济体制的本质要求，这些要素制度的改革取向应设定为市场化，劳动这一要素制度的改革取向除了市场化外，还要加上公平化，主要是农民非农就业和享受同等就业待遇的公平化。

在这三项要素制度中，农村土地制度改革与产权制度的改革密切相关，但又不等同于是土地产权制度改革，它还涉及农村土地承包制度、流转与交易制度、农村宅基地制度以及农村土地用途管制、征地制度等的改革；就业制度主体主要是农民，农民就业制度的改革涉及农民农业就业与非农业就业两个方面的体制，都与劳动保障制度相关，还与农业土地家庭承包经营制度的完善有关，而农民非农业就业制度则与城乡户籍制度的改革密切相关；金融制度改革主要是指农村金融制度的改革，重点是解决农村金融的缺失与扭曲现象，探索建立能适应于农户、合作社、中小企业发展需要的农村金融体系，与土地产权制度密切相关。

总之，这三项要素制度的改革既依赖于产权制度、政府体制、户籍制度三项关键性制度的改革，又相互作用与关联，并且影响其它相关制度的改革。

（三）关联性制度改革

新时期我国农村综合改革还涉及三项重要的关联性制度改革，即农村公共制度、农村社区管理制度和农业经营制度的改革。以公共品供给与分享为特征的公共制度，涉及公共教育、基本医疗、基础设施与社会保障等领域，其改革取向应是公共资源分享均等化和城乡全覆盖，其实施需以新型农村社区管理制度为依托、以完善的经营制度为基础。

农村社区管理制度改革涉及传统的村落社区、城市化和新农村建设过程中出现的农村新社区两方面，改革的重点是完善乡村社区治理结构、实现社区经济组织与社会组织相分离、社区集体经济与资产股份合作化以及社区公共事务自主化。改革目标的实现很大程度上将取决于政府体制与产权制度等关键性制度改革进程，我们将农村社区管理制度的改革取向设定为自主化，即建立村民自治与管理民主的农村社区。

农业经营制度改革是坚持完善家庭联产承包责任制，使其适应新时期新要求。将农业经营制度的改革取向设定为一体化，也就是说，除要着眼于具体的某一经营制度或组织的完善与创新外，更需考虑单个经营制度或组织之间的链接与协同，以形成既能发挥各自制度优势，又能相互协同的一体化农业组织体系与经营制度。

显然，这三项关联性制度改革不仅影响和制约着关键制度改革的成败，内涵于要素制度改革之中，其自身就是统筹城乡发展的制度变革对象。农村公共制度、农村社区管理制度是户籍制度改革和政府体制改革的重要载体和实现形式，农业经营制度改革则是农村金融制度创新的重要方向之一。

三、成都市统筹城乡综合改革的实践与成效①基于完成世行项目需要，《四川省成都市城乡统筹发展中的农村土地产权制度改革研究》（D7-10））的作者，曾于2011年3月至2012年12月期间，5次深入成都市调研，获得第一手资料。

（一）改革的思路与进程

自2003年以来，成都市以“农村产权制度改革、社会保障制度改革、户籍制度改革”为核心，着力破除城乡二元体制。统筹推进“三个集中”②三个集中：推进工业向集中发展区集中，引领农民向城镇和新型社区集中，推动土地向适度规模经营集中。、“六个一体化”③六个一体化：推进城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化。、农村工作“四大基础工程”④四大基础工程：农村产权制度改革、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治、农村新型基层治理机制建设。和“两化”互动⑤“两化”互动：走新型工业化、新型城镇化互动发展之路，促进统筹城乡一体化发展。、统筹城乡发展战略，着力破解城乡“二元”体制和“三农”难题，从市场经济体制、民主政治建设和社会管理等进行制度创新，形成了推进城乡一体化制度创新的“成都路径”。

在改革推进中，成都坚持按照中心城区、近郊市县、远郊市县不同“圈层”因地制宜推进改革，以清晰的逻辑思路推进改革实践逐步深入：首先，以“农村产权制度改革、社会保障制度改革、户籍制度改革”为核心，着力破除城乡二元体制；第二，完善规划，按照“三个集中”、“三次产业互动”推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化联动发展；第三，努力构建城乡基本公共服务均等化的体制机制，同步完善以群众自主、自治为核心的乡村民主制度；第四，推进农村产权制度改革这一根本制度改革，并在实现城乡福利均衡和产权明晰的基础上稳步推进户籍制度改革；第五，从六个制度一体化改革中，构建统筹城乡的运行机制。目前，四川省委省政府实施“两化”互动、统筹城乡总体战略，成都市积极推进“产城互动、城乡协调”新局面的形成。

（二）关键性制度创新与成效

1.构建明晰化与可交易化的农村产权制度，奠定农村综合改革的制度基础。2008年开始，成都全面推行以“还权赋能”为核心，以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度为目标的农村产权制度改革。成都市于2008年1月出台具有里程碑意义的政府文件⑥《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》（成委发[2008]1号）。，正式启动了农村产权制度改革，对农村各项产权开展确权颁证工作，创新耕地保护机制，建立健全农村产权登记、保护和纠纷调处体制机制，构建农村产权交易服务体系。

通过构建明晰化与可交易化的农村产权制度，实现农村资产资本化，推动城乡要素自由流动，保护农民的财产权利，从而奠定了农村长期发展的可靠基础，创造性地探索到一条既满足城市化用地需要又防止征地引发利益冲突的农村土地产权市场化创新之路，有效地突破了农村土地产权模糊的瓶颈，为农村土地依法、自愿、有偿、有序地流动提供了良好的制度保障。

2．建设分权化与服务化型政府，为农村综合改革提供制度保障。借助城乡统筹实践，成都市在促进行政体制改革适应实践需要的道路上迈出了更大的步伐，在促进政府职能转变、建设“服务型政府”方面走得更远①《关于全面推进规范化服务型政府建设的意见》（成委发[2003]38号）。。2008年，成都市成立了“成都市委统筹城乡工作委员会”，专职代表市委市政府协调整合相关部门和领域的工作，统筹推进成都市全域城乡统筹实践，首次借助行政改革和配套设置，为政府各部门在城乡统筹实践中明晰分工、确立权责、协调推进，提供了更为制度化的保障。在全国率先启动行政审批制度改革②《成都市行政审批制度改革若干规定》（成都市人民政府令第81号，2000年11月）。，消减90%以上的行政审批事项，成为同类城市中保留行政审批最少的城市之一；全面清理、规范、公布行政许可和行政处罚等行政行为，实行逐年按5%的幅度递减的动态管理机制③《成都市人民政府办公厅关于印发〈成都市行政机关规范性文件清理工作实施方案〉的通知》（成办发[2009]12号）、《成都市人民政府法制办关于建立和完善行政权力动态管理机制的通知》（成府发[2010]20号）。；出台规范行政处罚自由裁量权实施办法④《成都市规范行政处罚自由裁量权实施办法》（2010年10月，成都市人民政府令第169号）。，压缩自由裁量空间；推进行政权力网上公开透明运行，行政权力及其运行流程在网上政务大厅全面公开。

3．推进户籍制度一元化与属地化，为破解城乡二元社会结构打开了制度阀门。推进城乡一体化，户籍制度改革是关键问题之一。2004年，成都取消了“农业户口”和“非农业户口”性质划分，城乡户籍统一登记为“居民户口”⑤《成都市公安局关于推行一元化户籍管理制度实施意见》（成办发[2004]63号）。。2006年，全面放开农民进城入户政策，农村人口在城镇具有合法固定居所可登记入户。2010年，成都出台了关于“全域成都”⑥全域成都：把成都市行政区域范围内1.24万平方公里，作为一个完整意义上的整体，统一规划，科学布局，并按规划建设和发展。统一城乡户籍实现居民自有迁徙的意见⑦《中共成都市委成都市人民政府关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》（成委发[2010]23号）。，将彻底消除城乡居民身份的差异，被舆论称为“最彻底”的户籍制度改革。成都城乡居民将全面实现自由迁徙，并享有平等的基本公共服务和社会福利。农民进城不以放弃农村原有利益为代价，农民的各项权益不因居住地、职业的改变而受到侵害。

（三）要素性制度创新与成效

1．运用“城乡建设用地增减挂钩”政策，激活农村建设用地市场。在坚持用途管制的前提下，如果既要保证耕地总量不减少、建设用地总量不增加，又要缓解城市建设用地紧张、减轻农村建设用地闲置，那么建设用地通过流转实现城乡间的位置置换，就成为必由之路。成都创造性地运用“城乡建设用地增减挂钩”政策，开展建设用地指标和耕地占补平衡指标交易⑧《成都市人民政府关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治的意见（试行）》（成府发[2010]27号）、《成都市人民政府办公厅转发市国土局等部门关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治和农房建设工作实施意见（试行）的通知》（成办发[2010]59号）。。实现了土地由位置管理转为数量管理，促进土地资源优化配置，增加农民分享土地收益比例。借助政策试点的有利机会，成都很快就在全市范围内批量开展了挂钩项目。另外，成都又将挂钩项目与旨在实现耕地占补平衡的土地整理项目，有机整合为国土综合整治项目，并在成都全域范围内通过规划先行引导全面开展，在更大规模上发挥了建设用地城乡置换统筹城乡发展的作用。

2．构建一体化的社会保障制度，清除劳动力转移与就业的制度障碍。

为打破城乡居民基本社会保障的“二元”，成都先后构建了城乡一体化的居民基本医疗保险政策⑨《成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法》（成都市人民政府令第155号，2008年11月）、《成都市劳动保障局关于医疗保险关系转移和接续有关问题的通知》（成劳社办[2009]52号）。、养老保险制度⑩《成都市城乡居民养老保险试行办法》（成府发[2009]58号）。、覆盖城乡困难群体的就业服务体系①《中共成都市委成都市人民政府关于促进城乡充分就业的意见》（成委发[2005]33号）、《成都市就业实名制管理服务办法》（成劳社办[2006]110号）、《成都市就业实名制动态管理工作标准》（成办发[2007]40号）、《成都市就业和失业登记管理办法》（成劳社办[2009]176号）、完善的社会救助制度②《成都市农村居民最低生活保障实施意见》（成府发[2004]86号）、《中共成都市委成都市人民政府关于构建城乡一体化社会救助体系的意见》（成委发[2005]53号）、成都市民政局等四部门《关于进一步完善农村医疗救助工作的实施意见》（成民发[2007]68号）、《构建成都市教育资助体系的实施意见》（成府发[2007]33号）。在2003年以来，成都首先引导农民向城镇和农村新型社区集中。其次，在农村逐步普及新型农村合作医疗和农民养老保险的基础上，2008年，成都颁布实施《城乡居民基本医疗保险暂行办法》，实现全市城乡居民基本医疗保险政策统一、待遇一致；2010年，颁布实施《成都市城乡居民养老保险试行办法》，建立城乡一体的居民养老保险制度。同时，成都将农村劳动者按常住地纳入城乡一体的就业服务体系，建立起覆盖城乡困难群体的就业援助体系，实现了城乡劳动力市场的统一。通过构建一体化的社会保障制度，成都实现了城乡社会保障制度全面并轨，清除了劳动力自由转移和就业的制度障碍，加快了农村劳动力转移与非农业就业的步伐。

3．建立农村金融新体系，提供资金动力保障。为加强城乡统筹进展中的资金保障，成都建立“政府引导、市场运作”的投融资平台，出台农村产权抵押担保办法③《成都市集体建设用地使用权抵押融资管理办法（试行）》、《成都市农村房屋抵押融资管理办法（试行）》、《成都市土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》（成办发[2009]59号）。一是逐年加大财政对“三农”的投入，在市域内实施财政转移支付；二是运用城乡一体化的市场体制，让城市资本和农村土地资源互惠共享。截至2010年底，已成立5家村镇银行，筹建20家小额贷款公司，融资担保公司100余家。2009年，克服“5·12”特大地震和国际金融危机影响等原因造成的经济和财政面临的较大困难，市委、市政府仍然决定在全市范围内实施村级公共服务和社会管理改革，由市县两级财政每年安排7.12亿元，为全市每一村（涉农社区）每年安排不少于20万元的专项资金，由村（涉农社区）居民自主安排用于本村（涉农社区）的公共服务和社会管理支出。这项改革在全国第一次对村级公共事务进行了详细分类，第一次将农村公共服务和社会管理支出纳入了公共财政预算。

（四）关联性制度创新与成效

1．打破城乡行政管理界限，实现公共服务均等化和全覆盖。自2005年起，按照城乡一体化的要求，打破城乡分治的行政管理格局，对规划、农业、交通、水务等三十多个部门进行归并调整④《成都市市、县（市、区）政府机构改革方案》（2006年4月）、《成都市政府机构改革方案》（2010年8月），建立体现政府职能转型特点与统筹城乡发展相适应的部门管理体制，实现政府城市管理和服务职能向农村延伸和覆盖，政府工作部门由51个减少到41个。率先在全省实施乡镇、行政村区划调整和管理体制改革⑤《中共成都市委成都市人民政府关于调整优化我市乡（镇）行政区划工作的意见》（成委发[2004]46号），撤并27%的乡镇、47%的村；出台加强乡镇和街道工作目标绩效考核的办法⑥《关于进一步加强乡镇和街道工作目标绩效考核的意见（试行）》，将乡镇和街道的履职重点转向提高公共服务和社会管理水平。成都从民生需要最为迫切领域入手推动了一系列体制机制变革。将村级公共服务和社会管理划分为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务和社会管理7大类59项，建立“分类供给、经费保障、设施统筹建设、民主管理、人才和队伍建设”五大机制，明确和落实了政府、基层自治组织、社会组织在村级公共服务和社会管理中的职能和责任；引导农民相对集中居住，在此基础上推动交通、供水供电供气、信息网络等基础设施城乡联网，配套实施了410所农村中小学、223个乡镇卫生院、2 396个村卫生站的标准化建设，基本实现了城乡教育、卫生服务一体化。

2．推行基层民主政治改革，建立村民自治与管理民主的农村新社区。成都市全面推行基层民主政治建设，强化村级公共服务的财政保障⑦《成都市公共服务和公共管理村级专项资金管理暂行办法》（成统筹[2009]59号），坚持推进村级公共事务农民自主，探索村民议事会、监事会制度，建立农民广泛参与民主管理机制⑧《中共成都市委关于加强基层民主政治建设的意见》（成委发[2005]45号）。从2008年开始，成都推广探索村民议事会、监事会制度。至2009年底，已在所有村和涉农社区成立议事会，构建起了党组织领导、村民（代表）会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。如今，村民议事会已经作为一项社会管理制度，在成都农村固定下来，开始长久发挥基层民主管理的作用。

3．积极推进土地向适度规模经营集中，完善农业基本经营制度。按照依法、自愿、有偿的原则和“三个不得”的要求①三个不得：不得改变集体土地所有权性质，不得改变土地用途，不得损害土地承包权益。，以稳定农村家庭承包经营权为基础，搭建市县乡三级流转服务平台体系，发展新型农民合作组织，实施现代农业发展投资指南和优惠政策②《成都市人民政府关于鼓励非农资金投资农业领域的若干意见》（成府发[2010]23号）。，推进土地向适度规模经营集中。一方面，为支持农民依法自愿有偿流转土地创造条件。制定促进农村土地承包经营权流转的意见、登记管理办法等文件，健全市县乡三级土地承包经营权流转服务中心和土地流转信息网络平台，规范和促进农村土地流转。另一方面，加大政策扶持力度促进土地流转。制定现代农业发展投资指南和优惠政策，鼓励社会资金实施土地规模经营，积极探索并形成了“土地有偿流转，业主规模经营”、“土地银行”、“大园区、小业主”、“土地股份合作社”等多种流转模式，实现了土地适度规模经营。截至去年底，全市流转耕地209万亩，占耕地总面积的32.5%，土地规模50亩以上农业企业、农专合组织等业主总数达9 354个，总规模为195.6万亩。

总之，成都实验区综合考虑了制度变革的整体效应，在关键性制度、要素性制度、关联性制度等多个层面均进行了卓有成效的创新，形成了齐头并进、全面制度改革创新的局面，基本实现城乡“同发展共繁荣”，在推动城乡群众自由迁徙、生产要素自由流动、市民农民共享平等权利等深层次制度改革中取得了阶段性的重大成效。2003—2011年，成都市地区生产总值从1 870亿元跃升至6 854.6亿元，年均增速达17.6%；人均GDP从1.8万元增加到5.9万元，增长三倍多；财政总收入从213亿元增加到2 269.6亿元，增长了十倍多。城乡差距开始缩小，比全国平均水平低1/3，是全国惟一在城乡经济快速增长的同时，城乡收入差距得到遏制并呈缩小趋势的特大中心城市③葛红林（成都市委副书记，市长）：《城乡收入差距能得到遏制》，[经济观察网]，本文网址：http://www.eeo.com.cn/zt/ 2010nzrw/zhengjing/2010/12/24/189826.shtml。。

四、结论与启示

以成都为代表的地方改革实践表明，农村综合改革不仅涉及到关键性制度，还涉及到要素性制度以及关联性制度，各种制度相互依赖、相互促进，要坚持全面推进与重点突破相结合。理论研究和实践经验均证实，户籍制度是关键性制度改革之关键，土地制度是要素制度之关键，农业经营制度是关联性制度之关键。因此，户籍制度、土地制度和农业经营制度是当前和未来一段时间的改革方向，在全面推进同时，要重点突破。

今后一段时期的改革，需要以更大的政治勇气和智慧进行顶层设计和长远规划，需要地方层面的改革试点试验，更需要中央层面的协调统筹，合理选择主攻方向和优先顺序，创新推进方式，有序有效地推进农村综合制度改革。关于农村制度改革的研究要从制度体系的整体出发，通盘考虑，即使就其中任何一个问题的研究，亦要放在一个制度分析框架中理解和把握，考虑到不同制度间的相互影响，才能真正实现研究的最终目的。

[1]彭有祥.新中国建立以来农村改革发展的三个里程碑[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版),2009，（7）：3-56.

[2]张新勇.浅析我国农村综合配套改革[J].陇东学院学报, 2008,（7）：93-96.

[3]张新光.论我国农村综合改革的基本内涵与外延[J].西华大学学报(哲学社会科学版).2006,（12）：1-4.

[4]党国英.中国农村改革与发展模式的转变:30年回顾与展望[J].社会科学战线,2008,（2）：14-22.

[5]诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:上海三联出版社，1994.

[6]陆学艺.中国农村改革与发展的前景[J].当代财经,2009,（1）：6-9.

[7]彭江华.当下中国改革的制度逻辑[J].人民论坛,2010,（23）：72-73.

(责任编辑:吴凌霄)

Institutional Analysis of Rural Comprehensive Reform in the New Period Based on the Case of National Testing Areas in Chengdu

HUANG Bao-lian
（Hangzhou City Development Planning&Research Institute,Hangzhou 310026,Zhejiang,China）

The rural comprehensive reform is an important strategic decision to promote the building of new socialist countryside and to balance rural and urban development.This paper puts forward an analytical framework consisting of nine rural system reforms,which elaborates from three aspects,then points out the order of reform and value orientation by taking Chengdu testing areas as a case and concludes that the household registration system,land system and agricultural management system are key targets of present and future reforms,and that the theoretical research starts from the study of overall system.

the rural comprehensive reform;institutional framework;institutional innovation;testing areas in Chengdu

F320.2

A

1671-0304（2014）02-0083-07

2014-01-05

国家社科基金青年项目“农村土地产权制度改革进程中的土地流转平台建设及运行机制研究”（13CGL090）。

黄宝连（1979-），男，安徽淮北人，杭州市发展规划研究院副教授，经济学博士，主要从事土地经济与土地政策研究。