论我国检察办案模式的转变——以两大法系检察官办案独立性为参照的分析

刘文峰，张 涛

（中国人民公安大学，北京 100038；中国政法大学，北京100088）

当前，我国正在积极推进“以确保检察机关依法独立公正行使职权”为方向的制度建设，目标是建立符合司法规律，能够确保检察权公正运作的机制。之所以提出上述制度建设目标，是基于这样一种基本认识，即当前制约我国检察机关公正司法的最根本的问题是检察权的地方化、行政化。检察权的地方化，指本来作为中央事权的检察权由于在人、财、物上受制于地方而日益成为地方的检察机关；检察权的行政化，指作为司法机关的检察机关的办案模式直接违背了司法权运行规律，转而以一种行政权力模式运作。检察权的地方化容易使检察机关受到外部违法干预，难以做到依法独立行使职权，而检察权的行政化则直接使检察办案方式违背了司法亲历性原则，影响了检察执法办案的公正性、权威性，降低了办案效率。检察权的行政化由于来自检察机关自身，相对于地方的非法干预来讲，对检察权的影响更为深刻，也更应引起我们的关注。与我国长期以来检察机关“三级审批”的行政办案模式相对，西方主要法治发达国家在保障检察权的依法独立公正行使上形成了一整套比较成熟完善的制度体系，亟待我们进行深入研究和借鉴。因此，笔者将从世界主要法治发达国家的检察办案模式展开分析，对照我国当前检察机关办案模式存在的行政化问题，提出转变检察办案模式的初步思路。

一、域外检察办案模式的简要考察

自从检察机关产生以来，检察权是行政权还是司法权的争论就从来没有停止过。与法院和法官不同，检察机关从其产生就遵从检察一体原则，上下级检察机关、检察首长和检察官之间存在着上命下从关系，这使其具有行政权的基本特征。但与行政权不同的是，检察权的基本行使方式是办理案件，即以过去发生的事实为依据，以法律适用为基本内容。这一点，其与法官、法院的性质又极其相似，检察权本质上是一种司法权。因此，如何契合检察权的双重属性，妥当处理检察官“相对独立”与“检察一体”原则的关系，是构建检察官办案制度必须面对的主要问题，而保障检察官办案的独立性是其核心内容。

（一）大陆法系国家检察官的办案模式

大陆法系国家的检察官制度设置均坚持了检察一体与检察独立的双重原则，其中保障检察官办案的独立性是其制度设置的核心内容。检察官办案制度主要涉及检察机关首长（包括上级检察机关首长）与检察官、部门负责人与检察官两方面关系的处理。

关于检察机关首长与检察官的关系。在大陆法系国家，一方面，这一关系要受检察一体原则的制约，检察官在办案过程中要接受检察机关首长（包括上级和本级检察机关首长）的指导、监督，实行上命下从。另一方面，检察官本身又具有很强的独立性，作为行使检察权的主体，享有独立办案的权力。如，根据日本《检察厅法》的规定，检察官是有权自行决定并表示国家意志的独立官厅，而不是作为上级的助手行使检察权，提起公诉的检察官应在起诉状上签署自己的名字［1］。检察官的独立性是通过严格限制检察机关首长指挥监督权行使的范围和方式，赋予检察官在特定情况下享有对抗指令权的特有权力来予以保障的。如，依据德国《基本法》有关规定，对于上级官员违反法定追诉原则、超越评判范围或裁量错误的指令，检察官有放弃处理案件的权力。根据“书面须服从，言论可自由”的原则，法国的检察官仅在书面结论中服从上级指令，但在庭审中可以提出个人的不同看法［2］。

关于部门负责人与检察官的关系。大陆法系国家的检察官作为独立的办案主体有权对案件做出处理决定，只遵循主任检察官在法定框架内的指令。但在办案过程中要接受检察长的指导、监督。德国实行主任检察官制度，主任检察官即为部门负责人。检察官对自己的工作独立负责，但对于工作范围内的任何重大事项，必须向主任检察官汇报。主任检察官尽管拥有监督和领导检察官的权力，但通常都非常尊重检察官的决定，不能直接改变检察官的主张，如果对案件有不同的意见，可以提交给检察长，由检察长行使职务收取权和移转权，将案件交给其他检察官办理。

（二）英美法系国家检察官的办案模式

关于检察机关首长与检察官的关系。英美法系国家的检察机关虽然属于行政机关，但是检察机关首长和检察官之间不存在上命下从的等级关系。检察机关首长对办案检察官有监督权和一定的指挥权，但在职务履行过程中，检察机关首长没有个案指挥权，不能干涉检察官对具体案件的处理决定，办案检察官的独立性更加鲜明，个人责任和风险也更为明确［3］。例如，英国皇家检察官虽然由检察长任命，受检察长指挥，但是“每个皇家检察官对自己所承担的职责都不能有任何偏见，在机构和程序上都享有检察长的所有权力，但是要在检察长的指挥下工作”。在美国，联邦地区检察官、郡县检察官和市镇检察官是相应各级检察机关的检察首长，其下统领的助理检察官负责办理具体案件，个人负责制是一项基本原则，承办案件的助理检察官有权就案件是否起诉独立做出决定。

英美法系的检察机关内部机构设置较为简单，具体承办案件的检察官（助理检察官）之间相互独立、分工合作，其上级就是检察机关的负责人，不存在类似大陆法系国家主任检察官的部门负责人。

（三）两大法系对检察官办案独立性的制度保障

从比较视角看，两大法系由于检察机关的设置及其在诉讼中的角色不同，检察官办案制度也存在比较明显的区别。但有一点是共同的，就是两大法系国家都十分注重对检察官办案独立性的保障，都从检察官选任、晋升和管理方面设置了相关保障制度。

一是设有检察官选任、考核、惩戒的专门程序。如，德国检察机关内部设有纪律委员会，日本设有“检察官适格审查会”，由这些专门机构负责检察官的任免、考核、奖惩事项，并有一套专门的严格程序，以防检察机关首长和外界通过上述制度对检察官办案进行间接干预。

二是设置了科学的检察官晋升制度。如，法国设立了专门的晋升委员会，对检察官进行考核后择优选拔进入更高等级。德国在检察长、主任检察官出现职位空缺后实行公开选拔，检察官的职务晋升由司法部决定，而不是检察长决定，防止检察官因坚持己见受到打压排挤。

三是赋予检察官职务豁免权。如，法国规定检察官履行职责的行为具有不可归责性，做出追诉决定的检察官不可因其职务行为而被判处承担赔偿责任或承担诉讼费用。德国、日本也有相似规定。该制度成为检察官独立办案的重要保障。

四是对检察人员进行分类管理。如，德国根据不同岗位职责将检察人员分为：检察官、副检察官（司法公务员，或检察事务官）、书记员和其他公务员四大类［5］。日本将检察职员分为检察官、检事总长秘书官、检察事务官和检察技官。英美法系国家的人员分类管理规定不太明确，但实践中会严格区分办案职能和行政职能。在分类管理的基础上，两大法系国家均对检察官规定了较高的选任标准，以确保检察官的专业化、职业化。

二、我国传统检察官办案模式及其问题

（一）“三级审批”办案模式

新中国成立以来，我国检察机关主要采用的是“检察官承办、部门负责人审核、检察长审批或检委会决定”的办案模式。这种办案模式的形成具有一定的历史原因。新中国成立初期，党和国家确立了民主集中制原则，适用于各机关的活动。检察机关成立初期，专业法律人才缺乏，检察人员来自各行各业，因而法律素养不高。在这种情况下，为保证检察机关正确行使检察权，防止出现适用法律错误，在民主集中制原则的指导下，检察机关形成了逐级审批的办案模式。

“三级审批制”办案模式，将案件办理划分为承办、审核、决定三个环节，案件决定权集中于检察长，是一种典型的上命下从的行政化权力行使模式［6］。这种办案模式有利于保证检察权行使的集中统一，在历史上也发挥了积极作用。但随着我国法治进程的不断推进，这种办案模式暴露出的弊端越来越多：一是层层审批弱化了检察执法办案的亲历性，办案者无决定权、决定者不办案，严重违背了司法的亲历性要求；二是由于权责不统一，出现错案后难以将执法过错责任落实到人，纵容了司法不公；三是不同职务层次的检察官对同一案件反复审查，影响了诉讼效率；四是容易导致承办检察官过度依赖领导把关，责任心不强，影响了检察官队伍整体素质的提高。

（二）主诉（办）检察官办案模式

针对传统“三级审批”检察办案模式存在的问题，上世纪90年代，一些地方检察机关率先进行了检察办案模式转换的尝试。如，1999年4月北京市海淀区检察院全面推行主诉检察官办案模式。按照“检控分离”原则，两个起诉处共设立了11个检控室，每个检控室由一名主诉检察官、两名事务检察官和一名书记员组成。主诉检察官主要负责出庭，事务官面向侦查部门，对案件事实和证据进行审查核实，并提出起诉意见［7］。此外，河北省唐山市检察院于1998年8月在该院反贪污贿赂局及法纪检察、审查批捕、审查起诉、监所检察、民刑检察、控告申诉检察等部门实行主办检察官办案模式［8］；1999年，广州市白云区人民检察院在反贪部门试行主办侦查员办案模式［9］。在各地尝试的基础上，最高人民检察院于1999年在北京、上海等10个省市进行主诉（办）检察官办案模式试点，并于2000年1月在全国审查起诉部门全面推行主诉检察官办案模式，之后这一制度又推行到民事行政检察和职务犯罪侦查部门。截至2004年12月，全国90%以上的检察机关实行了主诉（办）检察官制度［10］。由于初步解决了“三级审批制”存在的司法行政化弊端，主诉（办）检察官办案模式在推广之初效果明显。但经过10多年的实践，由于各种因素的制约，特别是缺少相关人、财、物方面的制度保障，在很多地方，主诉（办）检察官办案模式已名存实亡，又恢复到原来的“三级审批”办案模式。

一般认为，主诉（办）检察官办案模式之所以没能成功推行，主要基于以下原因：一是主诉（办）检察官制度仅在部分业务部门实行，导致在工作机制、业绩考核、工资福利等方面存在“一院两制”，在推行中内部阻力较大。二是对主诉（办）检察官职责权限的界定及其与检察长的关系没有理顺。一些领导不愿意过多放权，仍习惯于事事听汇报、每案做决定；部分主诉（办）检察官也存在凡事靠领导把关的依赖心理。三是内设机构及其负责人的定位没有明确，当部门负责人与主诉（办）检察官对案件的处理意见不一致时，主诉（办）检察官的意见往往得不到采纳。四是由于国家规范公务员津贴等原因，起初实行的主诉（办）检察官岗位津贴或办案补助等被取消，挫伤了主诉（办）检察官的工作积极性，也降低了其职位吸引力。五是主诉（办）检察官仅在本院内部按照中层领导对待，并未取得组织部门认可与法定的职级序列挂钩，因此缺乏继续晋升的渠道，导致主诉（办）检察官只能参与其他行政职务的竞争，造成人员流失，影响了该制度的可持续发展。

但笔者认为，除了实践中遇到诸多现实问题外，未能充分考虑检察办案模式转换的复杂性，从而未能从根本上改变检察权的定位，没有打破机构设置的行政性，缺乏对检察官办案独立性的制度保障等是其更为深层次的原因。

三、检察办案模式转换的方向与路径

通过对域外检察官办案制度和我国检察机关传统“三级审批制”、主诉（办）检察官办案模式的分析，笔者认为，我国未来的检察办案模式发展方向应当是“突出检察官独立性的办案模式”。检察办案模式转换不仅是制度设置问题，而且还涉及检察权定位、检察机关内部权力配置及检察官行使职权保障等一系列重大理论与实践问题。因此，参照两大法系国家的先进法治经验，在厘清上述理论问题的基础上，摒弃“头痛医头、脚痛医脚”式解决问题的思路，从更加宏观和深层的理念、制度上发力，才是实现检察办案模式根本转换的关键。

（一）将检察权主要定位于司法权

如何定位检察权是决定检察办案模式的首要因素。检察权是一种兼具司法性和行政性的比较特殊的权力，具有一定“可塑性”。因此，世界各国的检察机关设置并不统一，而且可能产生隶属上的变化。如日本明治维新时期检察机关设置在法院中，是检法合署体制。二战后，检事局从法院中分离出来，划归法务部管辖，又成为行政机关的一部分。但从目前两大法系的发展趋势看，无论检察机关设置是位于行政机关之下，还是检法合署体制，共同的发展趋势是检察权的司法属性越来越突出，检察办案模式也越来越向法官办案模式靠拢，更多地强调检察官办案的独立性。行政权属性则主要作为一种基础性框架存在，作用是保证法制统一。

我国的检察机关从新中国成立伊始就是“一府两院”体制的重要组成部分，检察机关与政府、审判机关并立，并与审判机关同称为司法机关，司法权属性突出。但遗憾的是，这一定位由于没有具体制度支撑和我国历史久远的“大行政”体制而长期难以落实，加上过多地强调了检察权的行政属性，以至于检察办案模式异化为行政式的“三级审批模式”。因此，改变现有的行政化的检察办案模式，必须从强调检察权的司法属性入手。当前，应着重强调宪法对检察机关的司法定位，突出检察权的司法属性，以当下正在进行的司法权运作机制建设为依托，按照司法权关于独立性、亲历性、公正性的配置要求，重点增加检察官的办案权限，限制检察机关首长（包括上级检察首长）、部门负责人对办案检察官的过多指挥、监督，使检察权回归其司法权本色。

（二）明确检察官与其他检察主体的关系

从实践层面看，检察权一般是依托科层式官僚机构运作的。检察权的行使主体除检察官外，还有检察集体决策层、检察机关首长、部门负责人和检察辅助人员等。检察办案模式的转换实质上是检察官与上述几个主体权限配置调整的过程。因此，根据司法权的运行规律，科学调整检察官与其他主体的执法办案权限是转换检察办案模式的主要内容。

这方面的关系调整主要有：一是检察官与检察集体决策层的关系。由于历史的原因，我国设立了检察委员会这一检察集体决策层。实践中，检察委员会组成人员非专业化，讨论案件过多过滥，导致办案与决定的分离，甚至出现对讨论后的案件无人负责等诸多问题，背离了司法权行使的基本方式。因此，将检察集体决策层定位为政策咨询、业务研究和办案指导机构，严格提交其讨论案件的范围，弱化其讨论案件职能，应是转换检察办案模式的应有之义。二是检察官与检察机关首长的关系。在国外，检察机关首长既是检察机关行政首长，更是办案主体之一，且往往是重大、疑难案件的办案主体。在行政事务上，检察长是决定主体，但他对于其他检察官的办案并不具有直接的决定权，保障检察官的独立办案权限是检察机关首长指挥、监督权不得逾越的一道“红线”。我国则相反，检察机关首长是法定的最大执法权限主体，而检察官则是代行检察机关首长权力的具体执行者，这种制度必然导致层层审批的行政办案模式。未来应改变这一不合理的法律规定，赋予检察官相对独立的办案权限，明确检察机关首长指挥、监督权的边界。三是检察官与部门负责人的关系。多层级机构是科层制的偏好，大陆法系国家的检察机关，往往设有中层负责人，如德国的主任检察官即为中层负责人。但与我国部门负责人审批案件不同，大陆法系国家的主任检察官对其他检察官办案并无审批权，更没有改变其他检察官对其所办案件决定的权力。其作用主要是承担重大、疑难、复杂案件的办理工作，并发挥资深检察官的经验优势，对办案组内其他检察官办案提出合理建议。如果未来我国还要保留中层负责人的话，这种主任检察官应是我国部门负责人转换的方向。四是检察官与检察辅助人员的关系。方向是建立以办案为中心，按比例为检察官配置检察事务官及其他辅助人员，组建以检察官为核心的办案组织，并赋予检察官对检察事务官及其他辅助人员的指挥、监督权。

（三）构建检察官办案独立性的制度保障

反思主诉（办）检察官办案模式的失败，未建立检察官独立办案的制度保障是其重要原因。因此，建立突出检察官独立性的办案新模式，必须将构建制度保障通盘考虑。

需要构建的保障性制度主要有：一是检察官与其他人员的分类管理制度。转换检察办案模式的核心是突出检察官在办案中的主体地位，这就客观上要求对检察官在检察队伍中的地位作相应调整。应为检察官设置较高的准入门槛和职业起点、较大的发展空间以及优于其他检察人员的薪酬待遇，实现检察官队伍的专业化、职业化。同时应建立以工作业绩为基础的考核晋升机制，以增强检察官职业的吸引力，而且要逐渐明确其他各类检察人员的职业发展方向。二是淡化检察执法办案的行政色彩，减少层级设置。当前，检察机关的中层机构设置过多过滥问题比较突出，尤其是在基层检察院，共有三四十人，却往往设有十几个科室，形成了许多“一人科”，严重影响了检察机关职能的行使。未来必须对检察机关的内设机构进行科学整合与削减，减少层次设置，将更多的资源配置在办案一线。三是应赋予检察官职务豁免权，完善其履职保障制度。

（四）扩展检察官独立办案模式的适用范围

我国检察机关的职能主要包括三方面，诉讼职能、侦查职能和诉讼监督职能。突出检察官独立性的新办案模式应当适用于哪些职能，理论上认识不同，实践中做法不一。笔者认为，应尽可能地在检察机关各项业务工作中全面推行新的检察办案模式。首先，在批捕、起诉等诉讼职能中适用新办案模式问题不大。其次，在侦查职能中也能适用该模式。职务犯罪案件的侦查活动应交由检察官独立负责。但考虑到职务犯罪侦查的特殊性，一般难以采用单兵作战的方式，因此可组建由擅长侦查的资深检察官带领、几个检察官及一定数量辅助人员组成的检察官团队来负责。对于需要从更大范围内统一调配人力、分工协作的案件，可由检察机关首长带领，组织多个检察官团队共同参与，分工协作。再次，在诉讼监督职能中也应突出检察官的独立作用。对于诉讼中存在违法行为、事实认定错误和一般的法律适用错误需要提起抗诉的，检察官应可以直接提出纠正违法建议或抗诉。只有针对含重大的法律适用问题需要提请抗诉的，才应由检察官提出意见，检察长把关后交由检察集体决策层研究决定。

［1］何家弘.检察制度比较研究［M］.北京：中国检察出版社，2008：288.

［2］蔡巍.检察官办案责任制比较研究［J］.人民检察，2013，（14）.

［3］甄贞，等.检察制度比较研究［M］.北京：法律出版社，2010：586.

［4］尹晋华.德国检察人员分为四大类——通过一个州检察院微观德国检察人员管理制度（上）［N］.检察日报，2005－02－22（04）.

［5］邓思清.主诉（办）检察官制度改革回顾与启示［J］.人民检察，2013，（14）.

［6］林世钰.主诉检察官：成长的烦恼［N］.检察日报，2008－08－13（05）.

［7］河北省唐山市人民检察院关于实行主办检察官责任制的暂行规定［J］.检察实践，1999，（2）.

［8］朱香山，刘洁辉.广州白云区检察院试行主办侦查员办案责任制［J］.人民之声，2000，（7）.

［9］邓思清.主诉（办）检察官制度改革回顾及启示［J］.人民检察，2013，（14）.