服务型政府视角下地方政府文化建设

李芳



服务型政府视角下地方政府文化建设

李芳

（广西师范学院 经济管理学院，广西 南宁 530001）

目前，地方政府文化中存在一些问题，如形式主义与地方主义的文化现象，权威崇拜与地方崇拜的价值观念，重人治轻法治的管理理念，“等靠要”思想严重等。要加快地方服务型政府的构建，从而促进地方经济与社会的快速发展，应坚持以人为本的服务理念，进行制度创新，塑造透明、廉洁的政府文化形态，并加强地方经济、政治．文化的建设，为政府文化建设创造良好的外部环境。

服务型政府；地方政府文化；以人为本；透明廉洁

为适应社会主义市场经济、政治民主发展的需要，构建服务型政府成为我国政府改革的最佳路径。服务型政府的建设，包括文化价值体系的确立、权责体系的划分、组织机构体系的设置和规章制度体系的建立等，其中文化价值体系的确立是首要且核心的组成部分[1]43−50。众所周知，政府文化是政府管理的软环境，也是政府管理不可或缺的灵魂。一方面，政府文化受到政治、经济、科技及社会文化等因素的影响；另一方面，政府文化对社会的政治、经济及政府的管理行为产生反作用。与改革开放以来的历次行政体制改革不同，服务型政府建设的实践不完全是自上而下先由中央倡导开始的，而是来自地方的先行先试[2]115−122。地方政府文化是地方政府管理体制的思想文化根基，必须与服务型政府的内涵、理念和价值目标相一致，这样才有利于地方政府权责体系的划分，规章制度的有效确立以及公共服务能力的提升，从而促进地方政府各项管理工作的顺利进行及服务型政府的构建。

一、服务型政府概述

党的十六届六中全会明确要求“建设服务型政府，加强社会管理创新与公共服务职能”，服务型政府第一次被写入执政党的指导性文件中。十七大报告中，胡锦涛总书记再一次强调“要加快行政管理体制改革的进程，建设服务型政府”。服务型政府成为我国政府改革的目标取向，尤其是在地方政府改革中。因此，了解其概念、文化理念对服务型政府的建设有着十分重要的作用。

(一) 服务型政府的概念

服务型政府就是全心全意为人民服务的政府，从政治学的角度来看就是为社会服务，从行政学的角度来看就是为公共服务。服务型政府是指在公民本位和社会本位思想的指导下，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以全心全意为人民服务为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府[3]126−129。这是“三个代表”思想在政府管理领域的重要体现。

(二) 服务型政府的文化理念

任何一种政府文化都是为适应特定的社会经济、政治发展需要而形成的[4]。以人为本，树立全面、协调、可持续发展的理念是服务型政府文化的重要指导思想，在观念与制度上影响着政府管理的行为取向。服务型政府文化理念包含以下四个方面：

1. 以“以人为本”为思想基础

国家一切权力属于人民，人民是国家公共权力的所有者，为社会公共服务是政府责任的体现。政府作为服务者，要有以人民利益为中心的服务观，以提供公共服务为目标的政府观，以“民本位”为核心的权力观，一切工作以人民的切身利益为出发点和落脚点，全心全意为人民服务。

2. 以民主法治为建设前提

民主与法治是人类社会政治文明的重要成果，也是服务型政府文化建设的前提条件。民主是我国社会主义制度的内在要求，也是现今政治文明建设的重要内容。而法治是现代行政手段，它的实质是秩序，在有序发展的现代社会中，政府作为领导者应遵纪守法，这样不仅使政府在管理活动中减少人治的盲目及随意行为，也能为服务型政府的建设提供有力保障。民主与法治是服务型政府文化建设的前提，应使其融于政府文化、规章制度和一切事务中。

3. 以公开透明、高效廉洁为行为标准

公开透明是政府塑造良好形象的基础，政府应维护好公民的知情权，使他们能迅速了解与自身利益相关的政策信息，从而有效地促进他们参与公共决策的积极性。此外，政府应做到高效廉洁。一方面，政府各部门要实现高效率的运转，必须充分利用各种资源来实现其管理目标。另一方面，政府工作人员必须依法行政、清正廉洁，不以手中权力谋取个人利益，真正做到权为民所用，利为民所谋。服务型政府文化以公开透明、高效廉洁作为行为方式准则，有助于更好地规范政府行为。

4. 以完善的服务为价值目标

政府的一切权力都是人民大众授予的，来自公民与政府之间的契约或全能委托，因此服务于人民是现代政府的天职[5]17−21。现代政府应由权力管制型向服务型转换，转换之后，政府人员与人民群众的距离缩短了，传统的等级之分也没有了，有助于政府组织机构有效地履行服务职能。服务型政府为维护最广大人民的根本利益，要以提高政府的管理能力为基础，以完善的服务为价值目标，最大限度满足人民的需要。

二、地方政府文化存在的问题及原因分析

我国传统文化对政府文化的影响颇深，其对地方政府文化建设的影响更为严重，因为地方政府文化不仅受传统文化的影响，也受地方文化地域性与依赖性的影响，所以在社会文化发展中，地方政府文化问题突显。

(一) 地方政府文化中形式主义与地方主义倾向较为普遍

地方政府文化中的形式主义与地方主义已成为一种普遍的文化现象，渗透于政府管理工作中的各个领域，主要表现为政府工作中的虚报浮夸，弄虚作假，做表面文章，热衷于搞政绩工程、形象工程等。此外，还有些地方政府人员利用手中权力操纵市场，破坏市场机制，限制非本地企业参与正当竞争，形成地方利益集团，打着保护地方经济的幌子，损害非本地企业的利益，进而影响地区市场经济的和谐稳定发展。

中国传统文化中的“面子文化”是形成两种“主义”的文化根源，讲面子、讲排场、搞攀比等传统文化形态，对地方政府文化影响深远。在地方政府管理中讲面子、讲排场、搞攀比，必然表现为形式主义与地方主义倾向。同时，我国政府管理的集权体制是产生两种“主义”的重要原因。在集权管理体制的地方政府竞争中，要获得有限资源与晋升机会，就必须有优良的政绩。因此，在政绩评价体系存在缺陷的情况下，弄虚作假、做表面文章是最好最快的方法。

(二) 地方政府文化中权威崇拜和等级崇拜的价值观普遍存在

地方政府文化中权威崇拜和等级崇拜的价值观普遍存在，主要表现为追逐权力最大化，喜欢扩充下属机构和下属人员，以彰显与维护自身权力，造成许多地方政府部门机构重叠、权力范围与自身职能模糊不清等现象发生。

由于地方文化较为封闭与保守，加上受到中国传统思想的深刻影响，不管是政府官员还是普通百姓，都存在着强烈的官本位意识和权力本位意识[6]256−277。“官贵民贱”“重官轻民”“重权力，轻权利”等思想根深蒂固，这是造成权威崇拜和等级崇拜的价值观的主要原因。同时，在各级地方政府中，越是基层“宗法等级”观念越严重，现代平等观念越缺乏。这些等级与特权意识至今仍然或多或少地存在于地方政府的管理工作中，造成部分官员高高在上心态明显，官僚主义现象严重。

(三) 地方政府文化中“重人治、轻法治”的管理观念影响广泛存在

人治文化是我国传统政府文化的重要特征，如“上行下效”、只对人不对事等。近年来，我国一直在努力推动依法治国，建设社会主义法治国家的进程，但由于历史包袱和地方历史文化的惯性作用，地方政府管理工作中的人治现象仍然普遍存在。地方政府活动中，一些政府人员强调人治而藐视法治，漠视法律的地位和作用，不重视民主法治的建设，习惯用人治来管理事务，忽视法制手段的运用。

长期以来，中国社会存在“官从政法、民从私约”的传统习惯。我国传统文化中“合法”的概念包含三部分的内容：“合情”“合理”“合法”，这是一个整体，缺一不可，其中“情”是第一位的，这是“重人治、轻法治”思想存在的历史根源[7]。此外，在一些地方政府工作中，国家法律至高无上的地位没有确立起来，地方习惯法对政府活动仍有很大影响，并且法律对权力的监督和约束机制也没有建立起来，这是造成“重人治、轻法治”现象的重要原因。

(四) 地方政府文化中“等靠要”思想依然存在，缺乏自主创新意识

地方政府在促进本地区经济、政治、文化及社会发展方面，在政策制定与执行过程中“等靠要”现象相当普遍。政府在管理本地区社会各项事业发展中往往“等”上级政府的政策，没有上级政府的政策指令不敢轻易展开行动；“靠”国家的帮助，在开发重大项目或开展大型活动时靠国家财力、物力的支持，开拓进取能力不强；向上级政府“要”专项经费支持，缺乏自力更生、主动创业的精神。另外，一些地方政府部门把“不求有功，但求无过”奉为金科玉律，使政府缺乏自主创新意识，不善于进行积极的政策创新，造成经济社会发展中出现政策供给缺乏连续性，政策实施力度不足等问题。

由于地方政府是典型的科层制组织，其森严的等级服从关系、按部就班的工作方式、严格的规制约束，加上我国地方传统文化具有较重的地域性和依赖性的特征，导致地方政府长期以来形成了与服务型政府文化相对立的僵化而保守的“官僚文化”，这就造成地方政府文化中“等靠要”思想依然存在，缺乏自主创新意识。

三、服务型政府视角下地方政府文化建设的建议

建设地方服务型政府，积极推进地方政府文化建设是非常关键的一环，其实质就是建设服务型的地方政府文化。

(一) 坚持“以人为本”的理念，以此作为地方政府文化建设的思想基础

政府作为权力的主体，行使公共权力，承担着维护国家利益、社会利益与人民利益的重大责任。地方政府管理工作的基本任务是促进本地区经济政治的快速发展、维护社会稳定、增进人民的福祉。地方政府文化建设必须在指导思想、工作部署及方式方法上认真贯彻“以人为本”的理念，以指导政府各项管理工作。各项政策制定要以人民切身利益为前提，政策执行过程必须受人民监督，充分发动群众，依靠群众，让群众积极参与到本地区事务管理中，使地方政府人员真正做到从群众来到群众中去，使政府全心全意为人民做实事，做好事，为地方服务型政府的构建奠定良好的群众基础。

(二) 加强制度创新，为地方政府文化建设提供制度保障

孟德斯鸠曾说过：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的不完善，若要使大国免于因内部不完善而被摧毁，就应建立适当的制度来促进政府文化的培育与权力的合理配置，以此引导和规范政府的行为。”[8]130在文化建设中的制度创新，需对文化需求及动态变化进行分析，尊重文化和社会发展的普遍规律，努力在制度层面上形成科学有效、系统规范的文化建设和管理的体制机制。同时也要把民主与法治精神融于地方政府文化建设中去，以先进的法治制度呈现出来，使其减少或消除地方政府中的官僚主义和文牍主义，为地方政府文化建设与服务型政府的构建提供制度保障。

(三) 提高政府工作的透明度，建设透明、廉洁的政府文化形态

政务公开、听证制度是塑造透明、廉洁政府文化形态的重要举措，也是公民参政议政的必然要求和必然前提。政务公开要求地方政府机关把工作内容公开化，如政府应主动把工作目标、方案、办事程序和结果向公众公开，让公共权力在阳光下行使。听证制度是指政府行政机关在直接涉及公众利益的公共决策时广泛听取相关人士的意见，以便做出公正合理的决定。听证制度不仅是行政程序实现公开、公正的有效保障，也是保护人民知情权的重要方式。把政务公开和听政制度纳入地方政府文化中，不仅有利于塑造透明、廉洁政府文化形态以指导地方政府的工作，也有利于在地方政府与公众之间建立起良好的沟通平台，形成良好的互动机制，这样地方政府就可以根据人民群众及本地区的发展需要制定相应政策并付诸行动，提升自身的创新能力，避免“等靠要”的现象出现，为地方服务型政府的构建奠定坚实的物质基础。

(四) 加强地方经济、政治、文化建设，为政府文化建设创造良好的外部环境

政府文化对政府的实践有着重要的能动作用，但政府文化又是在社会实践中形成的，为社会存在所决定。良好的地方经济、政治和文化环境等都是政府文化发展进步的前提条件，而卓越的地方政府文化也取决于地方经济、政治、文化的发展程度。所以地方政府必须加快社会主义市场经济的发展，为政府文化建设提供坚实的物质基础；必须加快社会主义民主政治的进程，为政府文化建设提供强大的制度保障；必须加快科学社会主义文化的建设，为政府文化建设提供丰厚的思想基础；有效整顿和改善社会风气，提升社会道德，为地方政府文化建设创造良好的社会的环境。

地方政府文化既有对政府行为活动产生积极影响的内容，也有对政府行为活动产生消极影响的内容。增强地方政府活力，提升其管理能力，必须有目的、有计划、有步骤地培育和建设既体现本地区人民群众利益要求，又具有先进性、科学性、服务性特点的服务型地方政府文化，以便更好地指导地方政府的管理工作及服务型政府的构建。

[1] 董克用．构建公共服务型政府[M]．北京：中国人民大学出版社，2007．

[2] 武磊．县区级地方服务型政府建设研究[M]．北京：中国社会出版社，2011．

[3] 俞可平．政府创新的理论与实践[M]．杭州：浙江人民出版社，2005．

[4] 顾戛良．论公共服务型政府文化创新[J]．行政论坛，2005(1)：68―71．

[5] 许欢科．公共服务型政府[M]．南宁：接力出版社，2008．

[6] 周平．当代中国地方政府[M]．北京：高等教育出版社，2010．

[7] 马志敏．服务型政府构建中的行政文化建设探析[J]．山西高等学校社会科学报，2011(8)：52―54．

[8] [法]孟德斯鸠．论法的精神[M]．上海：上海三联书店，2009．

〔责任编辑 赵贺〕

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1006−5261(2014)05−0009−03

2014-01-08

李芳（1988―），女，广西桂林人，硕士研究生。