政府放权与馆长“交权”——公共图书馆法人治理结构中的两个关键点

曹雪琦（延安大学图书馆 陕西 延安 716000）

建立法人治理结构，是近几年来国家推进事业单位改革的重大决策之一。2011年3月，中共中央、国务院出台了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）[1]，同年7月，国务院办公厅下发了《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发[2011]37号），其中第4个文件是《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》（以下简称《意见》）[2]。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出要“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”[3]，形成了国家关于事业单位改革思路逐渐清晰、指向日益明确的政策链。在国家政策的指引下，包括公共图书馆在内的事业单位全面建立法人治理结构成为深化改革的必然。然而，和任何一项新政的推行都会遇到各方阻力一样，公共图书馆建立法人治理结构也必然面临诸多挑战，其中，政府能否彻底放权与馆长能否顺利“交权”就是值得探讨的问题。

1 政府在法人治理结构中的角色定位

“法人治理结构源于现代组织管理中的所有权与经营权分离以及由此产生的委托—代理模式，它由决策层、管理层和监督层三个方面的相互协调、相互制衡关系构成”[4]。具体到公共图书馆，政府、决策层、监督层、管理层为法人治理结构的几个要素。决策层受政府委托，管理层向决策层负责，监督层实行过程监督，三者分权制衡，各就其位，各谋其政，以实现对公共图书馆的共同治理。

1.1 法人治理结构的“去行政化”

《意见》指出：“要把建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要架构的事业单位法人治理结构，作为转变政府职能、创新事业单位体制机制的主要内容和实行管办分离的重要途径。要明确事业单位决策层的决策地位，把行政主管部门对事业单位的具体管理职责交给决策层，进一步激发事业单位活力。”[2]管办分离，就意味着剪断行政主管部门对公共图书馆的权力纽带；就意味着行政主管部门要退居幕后，同时缩回干预事业单位具体事务的“那只无形的手”。在这种“去行政化”的治理模式中，决策层即理事会的作用是至高无上的，政府只能委托理事会按章程规定对公共图书馆行使决策权。按照《事业单位章程示范文本（适用于建立理事会的事业单位）》（以下简称《文本》）（中央编办发[2012]10号）的规定，理事会的职权包括对图书馆的发展规划、财务预决算、重大业务、机构设置、人事管理、章程拟订和修改等事项进行决策，并监督图书馆的运行[5]。由此可知，正常的理事会一般都身兼决策权和监督权，那种只有决策权而没有监督权，或者只有监督权而没有决策权，亦或者既无决策权又无监督权的咨询型理事会，都不是真正意义上图书馆法人治理结构中应有的理事会。

1.2 建立法人治理结构的政策供给

法人治理结构的“去行政化”，并不意味着政府就可以对图书馆彻底放手，“把公共图书馆事务的决策权交给图书馆理事会之后，政府的职责就是代理人民行使所有权。政府行使所有权的基本方式就是宏观调控，而宏观调控的基本手段就是制定政策和经费提供”[4]。如果说，法人治理结构是公共图书馆的内部结构，那么，政府与理事会之间就构成了公共图书馆的外部结构。在法人治理环境下，政府不能插手公共图书馆的内部事务，但必须对公共图书馆的正常运行提供良好的外部环境，包括制定有利于公共图书馆生存与发展的法规政策，引导并营造适宜公共图书馆发挥功能、作用的社会风尚，保障公共图书馆运行所需经费的及时到位，等等。

我国公共图书馆法的缺位，是建立法人治理结构的致命伤，也是公共图书馆推行法人治理结构面临的最大尴尬。正所谓“皮之不存，毛将焉符”，没有公共图书馆法的顶层设计，理事会赖以遵循的公共图书馆章程这样的“小法”便无“大法”可依。这也是当前推进公共图书馆改革不可回避的重大现实问题。

与公共图书馆法的缺位相一致的是，在有些地方，政府举办公共图书馆的责任也是缺位的，这种情况越到基层表现越突出。例如，在陕西省，截至2013年底，仍有榆林、渭南、汉中3个地级市没有市级图书馆；咸阳市秦都区、渭城区没有区级图书馆；延安市富县图书馆被撤销建制；西安市新城区、莲湖区、碑林区和咸阳市武功县虽有图书馆机构设置，但不具备开展服务的条件。图书馆没有法人，如何建立法人治理结构？这种政府缺位无疑又给国家在公共图书馆推行法人治理结构提出了更大的难题。

2 政府是否放权是图书馆建立法人治理结构成功与否的关键

简政放权，把该管的管好，把该放的放掉，是政府转变职能，增强公信力、执行力和权威性的题中要义。2013年3月17日，李克强在十二届全国人大一次会议闭幕后会见中外记者，在谈到简政放权时强调：“我们要有壮士断腕的决心，言出必行，说到做到，决不明放暗不放，避重就轻，更不能搞变相游戏”[6]，并且提出要在任期内减少三分之一的行政审批项目，要“把错装在政府身上的手换成市场的手”[7]。

在事业单位建立以理事会为核心的法人治理结构，应该说是中央为推进政府职能转变，实现政事分开、管办分离打出的“组合拳”之一。在法人治理环境下，人民委托政府行使对公共图书馆的所有权，政府委托理事会代行对公共图书馆的决策权，以馆长为首的管理层履行理事会决议的执行权，形成了一幅清晰的图书馆治理路线图。其中，政府是否彻底放权是公共图书馆建立法人治理结构成功与否的前提条件。然而，现实情况似乎并不尽如人意。

2.1 政府代表在已建成的图书馆理事会中的任职情况

截止到2013年，我国已建立法人治理结构的公共图书馆有无锡市图书馆、深圳图书馆、广州图书馆、深圳市宝安区图书馆和成都市成华区图书馆[7]。无锡市图书馆理事会由11人组成，其中，无锡市文化艺术管理中心代表1人，非理事长；深圳图书馆理事会由11人组成，其中，2人为政府代表（1人来自市文体旅游局，任理事长）；广州图书馆理事会由15人组成，其中，政府代表5人（市人大教科文卫委员会、市机构编制委员会办公室、市财政局、市人力资源和社会保障局、市文化广电新闻出版局代表各1人，市文化广电新闻出版局代表任理事长） ；深圳市宝安区图书馆理事会由15人组成，其中，政府代表2人，均来自区文体旅游局，非理事长；成都市成华区图书馆理事会由7人组成，其中，政府代表4人（区文化广电新闻出版局2人，区人力资源和社会保障局1人，区财政局1人），理事长由区文化广电新闻出版局分管副局长担任[7]。

由此可以看出，政府代表尤其是文化主管部门代表在公共图书馆决策层中都有任职，这虽然符合《意见》中“理事会一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面代表组成”[2]的要求，但文件并未明确理事长的人选条件。深圳图书馆理事会等理事长多由文化主管部门领导兼任，这一现象证明了在公共图书馆法人治理结构的问题上政府并没有完全放权。按照《文本》的规定，理事长行使召集和主持理事会会议、确认理事会会议议题、督促和检查理事会决议的落实情况等职权[5]。此外，按照一般的理解，理事长还有领导理事会工作的职责。其实，无论是召集和主持理事会会议，还是确认理事会会议议题，或者是督促和检查理事会决议的落实情况，都是理事长履行领导职权的具体行为。在这一过程中，理事长必然会以政府的立场和思维为工作的出发点和落脚点。如此看来，政府现在领导理事会和过去领导公共图书馆便没有大的区别。如果说有区别，无非是多了几个理事，一年开一两次会议而已。这与其说是政府的一种放权行为，还不如说是政府在以新的方式插手公共图书馆的具体事务。不幸的是，笔者的这种判断恰好在深圳图书馆的实践中得到了印证。“深圳图书馆启动试行法人治理结构已有六年时间了，理事会正式成立也有三年多了，其结果似乎并没有像当初主管副市长所要求的和大家所期待的那样，政府转变了职能，图书馆增强了活力，反而感觉政府依然是胡子眉毛一齐抓，而图书馆却又多了理事会这个‘婆婆’，平添了些麻烦，增加了一桩不得不应对的事情”[8]。这种情况，也正是网上流传的“放权清单很好看，实际效果不明显”、“权力下放有截留，依法行政不可求”[9]无奈调侃在公共图书馆法人治理结构建设中的现实表现。

2.2 政府应全面放权

自党的十八届三中全会提出要推动公共图书馆等机构组建理事会以来，全国各地文化行政主管部门纷纷行动，已将公共图书馆法人治理结构建设列为2014年度的重点工作。例如，广东省立中山图书馆、浙江省图书馆、湖州市图书馆、南京图书馆、镇江市图书馆等，已被纳入当地的试点单位[7]，笔者所在的陕西省图书馆也正在进行法人治理结构的前期筹建工作。那么，如何避免新组建的理事会重蹈覆辄，就成了摆在众多文化主管部门和公共图书馆面前的一道难题。对此，笔者建议，一方面在国家层面上要调整关于事业单位理事会组成人员的政策条文，在简政放权方面不留任何“尾巴”，彻底消除一些政府部门借理事会继续干预事业单位具体事务的欲望和幻想；另一方面，将要组建理事会的一大批公共图书馆，要慎重考虑政府代表在理事会中的席位问题，尤其要慎重对待文化主管部门代表是否担任理事长的问题。解决这一问题最好的办法是政府部门彻底不派代表参加理事会，完全放权给理事会，以实现公共图书馆真正意义上的法人自治。否则，如果照搬深圳图书馆等建立理事会的做法，其效果现在就可以预见，又何必去劳民伤财、白费力气。

2.3 公共图书馆全面建立法人治理结构任重道远

建立法人治理结构对图书馆来说是新事物，虽然前期有以蒋永福等为代表的专家、学者做了一些理论探讨，但如果对此不加关注，法人治理结构对图书馆是前所未闻的新名词，对广大基层公共图书馆来说更是如此。目前，公共图书馆建不建立法人治理结构，对提高公共图书馆的地位和影响力、增强公共图书馆活力、促进公共图书馆发展的作用还未充分显现，况且，中西部地区部分基层公共图书馆本身规模小，业务开展少，基础条件还有待完善，加之基层政府的认识不足，必然会影响各地公共图书馆组建法人治理结构的积极性。可以预见，我国公共图书馆全面建立以理事会为核心的法人治理结构，并不是一朝一夕能够完成的事。关于这一点，也可以从我国在高校推行依照章程治校工作效果欠佳的现实中得到佐证。

1998年出台的《高等教育法》明确规定，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程。2003年，教育部发布的《关于加强依法治校工作的若干意见》（教政法[2003]3号）中提出，“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育部门审核后，作为学校办学活动的重要依据”[10]。2010年7月出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》更是明确提出，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”[11]。但这些法规、政策的实际执行情况却并不乐观。2005年出台的《吉林大学章程》和《扬州大学章程》开创了高校制定章程的先河，之后，一部分大学纷纷行动制定章程。“但纵观已经出台的为数不多的章程，数量少、差异大、实效性不高是他们的共同特点”[12]。公共图书馆建立法人治理结构，也必须制订图书馆章程。同样是建章立制，在大学的推行可谓步履艰难，那么，通过章程治理公共图书馆能否顺利，结果还有待观察。

3 馆长在法人治理结构中的角色定位

在公共图书馆法人治理结构中，与政府放权相对应的是馆长“交权”，这是一个问题的两个方面。要建立法人治理结构，政府部门必须放权给理事会，公共图书馆馆长也必须同时“交权”给理事会，二者缺一不可。

3.1 现行体制中馆长扮演的角色

在我国现行的公共图书馆管理体制中，馆长尤其是省、市级公共图书馆馆长是法人代表。馆长负责制的实行，进一步强化了馆长的职权。近几年来，国家加大了对公共文化事业的投入力度，公共图书馆的日常运行费和文献购置费也随之快速上升，许多省级公共图书馆的年文献购置费都超过了千万元。于是，越来越多的公共图书馆年度经费和各种文化工程专项经费的使用权、馆内人员的调配权以及功能各异的数据库的购买权、各种技术解决方案提供商的选用权等都集中到了馆长手中，馆长成了实权人物。人们普遍认为政府主管部门对公共图书馆管得过死，致使公共图书馆的人权、财权、事权、物权都掌握在政府手中，但近年来，省级图书馆至少陕西省图书馆的实际情况却是，文化行政主管部门多以年初下达目标任务和年终对目标任务的完成情况进行考核的方式来管理公共图书馆。当然，文化行政主管部门有时也会参与公共图书馆某一重大活动方案的制定、完善和工作协调。但从总体上看，政府是只负责“派活”，也只注重结果，至于公共图书馆完成任务的过程，政府基本无暇顾及。然而，公共图书馆完成任务的过程正是馆长大显身手的过程。可以说，在现行体制中，馆长是公共图书馆的舵手和灵魂人物，其办馆理念、主导思想和工作作风无不渗透在公共图书馆工作的每个层面和环节，容易出现独断专行、家长作风、一言堂等不良现象。

3.2 法人治理结构中馆长的角色定位

《意见》将法人治理结构中管理层的职权界定为理事会的执行机构，对理事会负责，由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成[2]，管理层应“按照理事会决议独立自主履行日常业务管理、财务资产管理和一般工作人员管理等职责，定期向理事会报告工作”[2]。这种定位，实际上等于扼制了图书馆馆长权力无限扩张的势头。《文本》第三十四条将行政负责人的权限界定为：（1）全面负责本单位业务工作；（2）管理本单位的日常事务；（3）负责本单位的人事、财务、资产等管理；（4）按照理事会决议主持开展工作；（5）法律法规和本章程规定的其他职责[5]。仅“按照理事会决议主持开展工作”这一条，就足够让馆长内心感觉到从决策者到执行者的落差。公共图书馆过去是听命于文化行政主管部门，但由于文化行政主管部门管理的机构太多，其投入到每一个机构的精力毕竟有限，这就给了馆长行事的空间，而在法人治理结构中，馆长成了执行层的一员，理事会决议才是馆长的行事准则。这种情况就类似于图书馆学会中理事会和秘书长的关系，理事会是领导和决策机构，秘书长领导的秘书处是贯彻、执行机构，馆长向理事会负责，否则就是犯规。

3.3 服从并服务于法人治理结构的制度安排，馆长责无旁贷。

从过去向文化主管部门负责，到法人治理结构中的向理事会负责，馆长职权范围的增减变化，必然会引起其心理上的不适应。但法人治理结构的最大特点就是通过制度安排实现权力制衡和利益平衡。“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排”[13]。公共图书馆建立法人治理结构，是国家深化事业单位改革的一项制度安排，馆长只有将自己融入其中，找到最佳位置，才能以新的姿态继续发挥作用。

理事会是权力制衡的产物，又反过来制衡政府和管理层，理事之间也相互制衡，比起馆长个人，理事会这个集体的能量要强大得多。“集体比任何个人都能擅于评价、判断舆论和储备公共资源”[14]。理想的理事会“应该拥有丰富的知识才能进行决策，这些知识是：有关的技术知识、公众舆论动态、利益集团态度立场、法律的解释、过去的实践经验、有利害关系的民选官员的观点、其他政府管理机构的观点和消息最为灵通的下属的意见”[15]。那么，理事会的这些知识只有通过每个理事的个人知识才能获得。在我国已经建立的为数不多的公共图书馆法人治理结构中，馆长虽属管理层，但同时也是理事会的一员，这也向馆长提出了更高的知识要求。在现有情况下，馆长一方面要不断学习、积累知识，另一方面要从大局出发，服从和服务于法人治理的终极目标，那就是通过向理事会负责，实现向主管图书馆的政府部门负责，最终向公共图书馆的真正所有者——公民负责。公民纳税委托政府设立公共图书馆，政府委托理事会对公共图书馆代行使决策权，理事会委托管理层执行理事会决议，执行决议的过程就是向公民提供服务的过程，从而形成了一个委托—代理的圆满轮回。这种治理结构，是国家的一种制度设计，更代表了公民的利益诉求。

4 结 语

法人治理结构，最早的萌芽可追溯到14世纪中叶的意大利，至今已经历了近7个世纪的漫长过程。在我国公共图书馆建立法人治理结构，也必将是一个循序渐进的长期过程。目前的一切问题，都有待于在今后的实践中逐步解决，更有待于通过公共图书馆法来调整各种关系，以规范政府、理事会和馆长权力运行的方式和边界。

[1]中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见[EB/OL]. (2012-04-16)[2014-05-31]. http://www.gov.cn/jrzg/2012-04/16/content_2114526.htm.

[2]国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知[EB/OL]. (2012-02-28)[2014-05-31]. http://wenku.baidu.com/view/1ca0171fff00bed5b9f31d85. html.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL]. (2013-11-16)[2014-05-03]. http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892941.htm.

[4]蒋永福. 论图书馆理事会制度[J]. 图书馆, 2011(3):31-34.

[5]中央机构编制委员会办公室. 事业单位章程示范文本(适用于建立理事会的事业单位)[EB/OL]. (2012-06-01)[2014-06-18]. http://www.dx.gansu.gov.cn/sbb/sydwdjgl/webinfo/2012/06/13442752757 69924. htm.

[6]“我们要有壮士断腕的决心”[EB/OL]. (2013-03-18)[2014-06-1].http://news.sina.com.cn/o/2013-03-18/042026560369.shtml.

[7]肖容梅. 我国公共图书馆法人治理结构建设现状与分析[J]. 国家图书馆学刊, 2014(3):1-12.

[8]吴 . 变革的名与实“:图书馆法人治理结构”实历摭拾[J]. 图书馆, 2014(2):4, 7.

[9]翟永冠, 吴振东. 政府放权:要到位不要卡壳[EB/OL]. (2013-06-24)[2014-04-22]. http://www.ln.xinhuanet.com/rdlm/sp/2013-06/24/c_116262483.htm.

[10]教育部关于加强依法治校工作的若干意见[EB/OL]. (2003-07-17)[2014-06-25]. http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_623/200501/5145.html.

[11]国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)[EB/OL].(2010-03-01)[2014-06-25]. http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-03/01/content_19492625_3.htm.

[12]刘 璞. 我国公立大学章程的法律属性及其制定依据[C]//湛中乐. 通过章程的大学治理. 北京:中国法制出版社, 2011:145-146.

[13]俞可平. 治理与善治[M]. 北京:社会科学文献出版社, 2000:4.

[14]蒋永福. 公共图书馆治理结构及其优化策略[J]. 图书与情报, 2010(5):18-22.

[15]蒋永福. 在我国实行公共图书馆理事会制度的理论思考[J]. 山东图书馆学刊, 2010(6):23-27,37.