论政府环境信息公开对公众参与有效性的影响

□钟卫红 陈可杰（汕头大学 法学院，广东 汕头 515063）

1992年联合国环境与发展大会通过了《里约环境与发展宣言》，其第十条阐明：“每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息。各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公众的了解和参与。”信息公开是行政程序的基本制度之一，能够督促政府依法行政、保护相对人和公民合法权益。[1]信息公开对公众参与起到基础性、引导性作用，有效、广泛的信息公开能够使公众对相关事务有清晰了解，能消除误解和不满，能让公众对相关事务有充分思考，能使政府听到工作的反馈，从而形成良性互动的局面。可见，信息公开既是满足公众知情权的重要途径，也是推动公众参与水平的必要手段。与之相联系的公众参与则是指公共权力在决策、治理时，公众和利害相关人能通过开放的途径发表意见、反馈互动而对决策、治理产生影响的各种行为。[2]这里的公众参与并不仅是公民的参与，也包括法人等其他不特定主体的参与。

虽然，政府信息公开程序本身不能实现公众参与决策，但两者之间确实存在着紧密的联系——只有消除了信息的不对称，公众才可能去实现表达、监督等权利。因此，环境信息公开是公众参与环境事务的先决条件，公众只有充分了解每个阶段的信息，才有为环保出谋划策、参与环境决策的可能；而政府只有主动公开环境信息，才能引导公众投身环保事务。公众的参与不能够仅停留在形式上，而是应该在知情权得到保障的前提下依法行使表达权、监督权，对各类环保公共事务进行深度参与。因此，作为公众参与道路上的“关口”，环境信息公开制度显得尤为重要。

在环保领域，公众参与作为我国环境法的基本制度确定下来，具体的法律规范包括2003年实行的《环境影响评价法》、2004年实行的《行政许可法》、《环境保护行政许可听证暂行办法》和《公众参与环境影响评价暂行办法》，这些制度为公众参与提供了渠道和方法，但效果如何却有赖于环境信息的公开。如果公众对相关环境事务不够了解、认识偏差或者毫不知情，则公众无从参与也不能达到与政府良性互动的目的。

一、我国环境信息公开的法律框架与实施现状

环境信息公开属于政府信息公开的一部分，随着建设“法治政府”的前进步伐，《政府信息公开条例》等一批规定或涉及环境信息公开的法律规范性文件相继出台。最早的信息公开法规是2007年发布的《政府信息公开条例》，它确立了“以公开为原则，不公开为例外”的信息公开制度的原则，随后国务院的相关实施意见明确了政府信息公开机制等问题，对环境信息公开也具有规范作用。为了落实国务院《政府信息公开条例》，环保部紧接着出台了《环境信息公开办法（试行）》，标志着我国的环境信息公开制度开始建立。《环境信息公开办法（试行）》首次以部门规章的形式规定了政府公开环境信息的法律责任，并规定了信息公开的制度、程序以及公众的环境知情权。这些法规、规章要求政府加强对环境信息的管理，加大环境信息公开力度。之后出台的《水污染防治法》、《循环经济促进法》、《海岛保护法》等都对相关环境指标、检测数据的公开做了规定。此外，环保部（原国家环保总局）还对上市公司环保信息公开出台了相应的指导意见、操作指南，上市公司的环保核查也逐渐走上正轨，公示内容也由几页核查简表增加到上百页较详细的核查报告。各地地方政府也在陆续推出信息公开的新举措，如在环境质量状况公报、重点流域水质周报以及城市空气质量日报制度基础上增加了部分重点城市PM2.5污染指数每日播报，为公众了解当地环境情况提供了参考；上市公司核查信息的公示也由简到繁，使公众能进一步了解一些重污染上市公司的环境信息。

目前，环境信息公开呈现出基本有法可依、具体实施缺乏规范和刚性的状态。环境政策框架下的现有法制体系虽然在一定程度上规范了信息公开，鼓励了公众参与，但由于上述制度具有原则性又基本没有配套责任追究制度，环境信息公开仍然存在不少问题——公开方式单一、受众过少，公开内容简略或艰涩，公开时间滞后，公开的例外和限制太多等。这些问题使得环境信息公开制度显得脆弱，制约了公众参与的有效性。一些公民关心的污染数据、涉及地方利益的企业信息等仍不易得知。各地政府及环保部门在执行信息公开制度上态度不一，有些地方政府基于政绩或固有利益考虑而态度消极，违法违规拖延发布环境信息的情况时有发生，有时甚至会封锁相关信息。目前，我国环境信息公开制度逐步建立，但实际操作上还只是基本达到了公开的形式要求，公开的信息数量过少、内容笼统模糊、排污关键数据缺失等问题十分突出。

伴随着社会转型，发展与环境保护的矛盾日益突出，环境保护形势日趋严峻。公众基于预防污染、关心环境等原因，越发需要获得有关环境信息，从而参与环境领域的活动。而我国的环境信息公开制度已难适应这种高涨的参与需求，这种需求与环境信息公开的实际操作发生冲突，导致公众参与效果大打折扣。

二、环保领域公众参与有效性衡量标准

环保领域公众参与有效性是公众参与的合法性、广泛性、及时性、积极性及深入性的综合反映。其是否有效应该从事实层面和价值层面予以评价：首先，评价公众参与的有效性是否具备，即有无现实参与效力；第二是价值层面，在参与效力产生的情况下，公众参与的效力是高或低、效果是好或坏，即参与的质量。[3]

（一）事实层面的有效性

从事实层面判断环境领域公众参与的效力，主要从既有程序上考察，是否通过一系列规则规定了在各阶段、各环节的开放途径，使公众参与能够有机会实现。我国《环境保护法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》、《环境保护行政许可听证暂行办法》和《公众参与环境影响评价暂行办法》等法律、法规及规章都肯定了公众的参与权，并规定了多种公众参与的形式，如听证会、论证会等。公众参与在事实层面的效力已得到制度的确认，其合法性决定了公众参与的现实可能性。

情况 6.3 若f3(v)=2,此时最坏的情况是v点关联6个6-面,两个不相邻(3,3,8)-面,v的非三角邻点均为3-点,且它们各自还关联着一个3-面。由R1,R2.1,R3.1或R3.2 或R3.4及最坏3-面8-点情形得

（二）价值层面的有效性

从价值上判断环保领域公众参与的有效性，主要以应然性为标准对其有效性高低进行衡量。

1、在参与时间上，公众的及时介入关乎能否预防风险、避免污染，应当赋予公众对环境事务各阶段的参与权，包括立项、决策、实施监督直到事后追偿，尤其应当保证公众及时得到相关环境信息，从而能对决策、对企业运行和政府治理做出相应反应。

2、在参与主体上，应当有广泛的公众参与，不论是相关利害关系方，还是普通公众或者环保组织，都有参与的权利。借助多种手段保证信息被广泛知晓，从而使公众能广泛地参与，保证参与的有效性。

3、在参与程度上，在信息公开的基础上还应该规定详细规则，改进环境公开内容，避免因环境信息可能具有的专业性、模糊性以及不对口，使公众参与形式化或停留在单向接收信息的“初始阶段”。

如果环保领域公众参与制度达到或高于以上要求，公众能够及时地、广泛地、深入地参与环境事务，那么这样的参与体制就是比较完善的。同时，也会最大限度实现公众参与、保障参与效果。

三、环境信息公开时间影响公众参与的及时性

环境信息的公开是实现公众参与的前提条件，及时的信息公开能给公众充分的时间了解相关项目和表达意见，避免或者减轻可能发生的邻避冲突。如果相关信息延迟公开甚至不公开，公众在事前参与的愿望基本就落空了，事后知情后必定产生强烈反应，不信任感和不满情绪容易被激发，放大邻避效应，本来可以有序进行的公众参与将变得不可控制，由此引发的环境群体性事件最后只会导致政府、企业和公众都遭受损失的皆输结果。2006年环保部出台的《环境信息公开办法（试行）》要求环保部门应当在环境信息形成或者变更之日起20个工作日内公开政府环境信息，并在15个工作日内对公众获取信息申请做出答复。但这看似明确的规定，因为没有追究不及时公开责任的刚性压力，在与其他利益进行权衡时，信息公开往往不被优先考虑。在一些环境群体性事件中，总能看到相关信息姗姗来迟的情况，政府这种行为使得本来可能无可非议的项目也会遭到群众的质疑与猜测。

一些地方的环境信息公布延迟十分严重，往往是在项目落地、开工建设甚至是造成污染以后才把某个项目正式公开，如四川什邡事件中受到质疑的钼铜加工综合利用项目，当地人直到项目奠基开工建设时才从当地媒体上得知有关情况。其实，这种公开迟延在消解公众参与可能性、加深工作的猜疑与不满的同时，也缩短了政府应对舆情的时间，使得政府在面对群众诉求时经常采取简单、粗暴的方法弹压，陷入“忽视公众参与—批准、实施项目—民众群体抗议—项目被迫取消”的典型范式中，最终造成公众不信任感上升、企业利益和政府形象受损，那么公众参与环境事务的意义何在？

四、环境信息公开方式影响公众参与的广泛性

当环保部门进行环境信息公开时，如何公开、向谁公开便是需要考虑的问题。信息公开的方式直接决定受众的多少，最终将影响公众参与的广泛性。实际上，我国的行政法规、规章对此是有所规定的，《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》都要求以便民的方式公开政府环境信息，现在常见的公开方式包括以政府公报的形式在媒体上公示、召开新闻发布会等。同时，像编制环境影响报告书这类需要收集公众意见的活动，当中的调查行为其实也可以看成一种信息公开和通报的方式。但目前环评的公众参与形式化现象严重，所调查人员范围十分狭小甚至是虚假的，使得普通民众几乎不知道相关项目或者对具体建设内容不甚了解。当前的政绩考核体系下，地方政府一般对大中型企业持友好态度，许多地方招商引资项目也因为政府主导而一路绿灯放行，这种情况下政府自然不愿意公开相关信息，另一种情况则是政府出于“为民做主”的惯性思维，忽视环境事务对公众的切身影响，于是也就没有公开环境信息的打算。即使依法需要公开，相关部门也会尽量选择一种接触面少的方式来完成这个形式化的程序，比如针对某一个大型项目，只选择某一种公示方式进行公示，至于受众有多少则在所不问。

在四川“什邡事件”中，当地引进的钼铜项目在完成各项审批后进行环境影响评价公示，对于这个重金属冶炼项目，仅采用了环保部门官方网站下的子网页进行结果公示，在该群体性事件发生后，记者登陆什邡市政府政务服务中心网站，第一次的公示页面已经找不到，而第二次公示信息页面显示记者是“本站第一位访问者”，[4]可见其公示几乎没有意义。像这种重金属项目仅仅停留在在政府网站进行简单的公示，没有详细的说明，也没有其他方式跟进解释、宣传，是不能保证公众广泛知晓的。又如在农村地区开展的环境事务，如果只是在政府网站或新闻媒体登载相关信息，当地村民忙于农事、也囿于物质条件，很少能够真正接触到相关信息，更不用说有多少了解了，这样的公示对当地村民维护切身利益没有多少帮助。信息公开的方式过于单一，将导致受众面过窄甚至几乎不能传达给相关公众，就不能保证公众参与主体的广泛性。因此，政府应当注意信息公开的效果，以信息公开方式的多样性、主动性确保受众的广泛性，从而促进公众参与环境事务的广泛性。

五、环境信息公开内容影响公众参与的深入性

环境信息通常涉及化工、生物等专业领域，语言表述不易理解。当环境信息过于艰涩时，公众可能会产生畏难心理，不能够提出有针对性的建议，参与的深度也达不到。比如环境影响评估报告书通过环境风险评价、污染防治对策分析、规划相容性分析、选址合理性分析和排污总量控制分析来综合评价环境项目的环境影响情况，一般民众很少能读懂当中所涉科学分析。如果没有适当的解释和引导，这样的数据分析、科学推论既不能让民众充分理解环境信息，也容易造成一些技术性的重要陈述被忽略，甚至被民众排斥，激化对项目的不信任感。

环境信息的专业性不应成为政府不公开相关信息的借口，相反政府应以更主动的态度来解疑释惑，通过注释、说明会以及附随辅助读本等方式帮助公众理解相关信息，提高公布信息的可接受性。比如日本出台的《二恶英对策推进基本指导方针》就明确规定：“对健康和环境的影响的实际情况，包含各种数据，以易于理解的形式将其迅速公开。”当然，公众也应该提升自身的环保意识，不因一些环境信息看不懂就敬而远之，公众可以借助其他办法来帮助自己了解报告所展示的利害关系。比如在美国，公众面对环评报告，会主动向学术界或者民间组织的专家进行咨询[5]，从而能够积极参与到环境事务中。

此外，环境信息公开的内容上还存在着宽泛笼统、选择性公开等情况，也使公众参与的有效性受到影响。政府公布的环境信息或语焉不详或答非所问，从既有信息不能推断某项环境事务的性质与影响，不能满足公众知情的要求。当公布的信息宽泛笼统时，公众不能形成明确的认识，模糊的、非精确的概念无助于参与环境事务的选择。一些宏观的、表面的信息起不到鼓励公众参与的作用，如目前的环境影响评价文件审批公示和建设项目竣工环保验收公示，都只是一个结果的公示，公众无法得知相关项目的达标、建设及排污情况，对自身生活的影响也就无法知悉。又如二恶英等污染物，目前只有部分省份公开了重点排放源企业名称，至于排放数据则没有公开。面对“世纪之毒”，公众无法得知其是否得到了有效控制、是否达到了国家标准，也就只能对这些被公开的企业敬而远之，无法进一步提出企业规范生产、政府加强监管等具体要求。

此外，除了内容宽泛笼统外，政府环境信息还存在着选择性公开的问题。有些地方政府出于利益、政绩考虑，报喜不报忧，对当地污染及污染源情况极少提及，甚至对污染事件瞒而不报，造成公众产生错误认识，没有采取有效措施保护自身健康和环境安全。更多的环境信息则被“国家秘密”、“公共安全”以及“商业秘密”这种诠释空间极大的理由保留下来，这与《政府信息公开条例》等法律规范规定信息公开的限制与豁免有关，实际上环境信息公开的主动权仍然掌握在政府部门手中。2013年上旬，曾有律师向环保部申请公开土壤污染调查数据信息，遭到拒绝，其理由正是由于该信息属于“国家秘密”，不宜公开[6]于是律师只能再走行政复议或行政诉讼的救济途径，这在精力、财力上都是一个消耗的过程。无独有偶，2012年，江苏南通居民谢勇申请环保部公布当地一家垃圾焚烧厂的监测数据，被以涉及“商业秘密”为由拒绝。[7]公众主动申请公开相关环境信息，尚且极易被相关部门以上述理由予以驳回，更谈何相关部门主动公开的情况呢。这种制度留下的裁量空间形成了信息壁垒，公众也就只能在救济路上为实现环境知情权而继续奔走，直接抬高了公众参与环境事务的经济、时间成本，成为公众参与环境事务的挡箭牌。

六、结语

事实表明，由于政府没有及时、完整地公开环境信息，群众难以准确获得与自己切身利益密切相关的环境信息，利益诉求得不到表达，因此也就难以维护自己的利益，由此引发了不少群体性事件。环境信息公开是政府的法定义务，就要明确及时公开的原则，对环境信息进行分类和限时公开。而环境信息公开的例外就必须基于合法性原则、合目的性原则和合理性原则进行严格限制，这有赖于法律规范的细化、明确化，将“国家安全”等规范性词语的内涵做限缩，信息的保密认定应当交专门机关执行，而不是任由政府各部门自行确认，使例外情况尽可能减少。

面对一些地方政府的懒政和恶政做法，改革完善纠核制度确有必要，要让政府积极主动公开环境信息作为考核项目之一，使信息公开的有效性成为刚性要求。当今处于自媒体时代，要用科技作桥梁建立起政府与公民之间的沟通渠道，用手机软件、因特网等媒介使公众不受时空、时间的限制，满足自己的知情需求，对环境信息的公开方式应规定一个下限，保证至少采取几种方式公开，避免出现公开方式过于单一的情况，实现公开对象的广泛性。政府部门也应该对各种环境信息中的专业部分辅以解读，可以利用新闻发布会制度直接解释相关问题，完善环境信息发布制度，有针对性地进行相关信息的主动发布，形成有效的“信息发布—信息反馈—信息交流”机制。同时，在社会治理创新上下工夫，对信息公开效果引入第三方民间组织进行评估和提出建议。更应该放开对环保公益组织的束缚，利用其民间性特点广泛动员公众参与、广泛宣传环境知识，一些区域性信息还可以通过授权环保民间组织发布，使公开的信息能结合社会自治组织特点、“接地气”，使公众更好地理解相关环境事务，从而形成环境事务齐心同行、合力共治的局面。

环境信息公开是保证公众参与的钥匙,是意见双向流通的渠道，信息公开的不足将使公众参与受到限制，不能及时介入从而起到保护自身利益、监督政府企业的作用。要保障公众参与的有效性，应当使公众与政府在对信息了解和掌握上实现平等。只有充分保障信息公开,才能使公众参与更趋有效,促使政府依法行政,使环保事业逐渐从行政管理型走向社会共治型。从环境信息公开的角度看，公众参与的有效性依赖于信息公开的及时性、多样性、丰富性、明了性等，需要多措并举来强化信息公开，从而保障公众参与的及时、有序、广泛。要尽可能地保证环境信息的公开透明，以建立在公民知情权基础上的环境领域的公众参与，促使各级政府提高环保监管力度。通过信息公开与公众参与制度的协调设计，推动环境保护走向良性发展的道路。

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2011.349.

[2]蔡定剑.中国公众参与的问题与前景[J].民主与法治，2010，（5）.

[3]裴娜.城乡规划领域公众参与有效性探究[J].经济研究导刊，2013，（14）.

[4]崔文官、王力凝.什邡事件：钼铜梦魇[N].中国经营报，2012—7—7，（1967）.

[5]王立德.环境信息公开：我们向美国学什么？[J].绿叶，2010，（10）.

[6]李燕、鲁勋.律师申请行政复议，“国家秘密”说涉嫌违法[N].东方早报，2013—2—27.

[7]王俊秀、徐宵桐.企业环境监测报告是商业秘密？[N].中国青年报，2012—6—7.

[8]常成.环境信息公开是降低冲突风险的重要途径[J].绿叶，2011，（4）.