近年来我国公安执法环境研究述评

张运生

（重庆警察学院，重庆 401331）

近年来，袭警、扰警、违警等词汇不时见诸报纸、互联网等新闻媒体。公安民警在社会管理、秩序维护、违法犯罪打击等执法过程中屡次受到侮辱、谩骂、撕扯、推搡甚至袭击，因公伤亡人数不断增加，年伤亡人数远远高于西方发达国家。中国因此被国际刑警组织称为警察伤亡最严重的国家之一［1］。这种状况引发许多学者特别是公安学界学者对中国公安机关执法环境的调查和研究。他们对其进行了深入思考，阐释了各自的看法和观点。这对于我们深入认识和优化当下公安机关执法环境，保护民警合法权益，提高执法效率，完成执法任务，促进社会稳定和谐具有重要意义。本文对近年来专家学者就中国公安机关执法环境研究所发表的成果予以述评，以求教于方家。

一、公安执法环境的变化与现状

公安执法环境是公安机关依法行使权力、履行法定职责、完成法定任务的社会土壤，是影响公安民警执法过程、执法效率、执法目标等方面的各种因素的综合，受政治、经济、文化、生态等各种因素的影响，处于不断变化之中。有学者将近年来公安机关执法环境的变化归结为八大方面：一是和谐社会建设环境，二是民生建设环境，三是法治化环境，四是民主化环境，五是市场化环境，六是经济全球化环境，七是城镇化环境，八是社会信息化环境［2］。这八大环境从宏观上几乎囊括了影响公安民警执法的所有因素，对于正确认识近年来公安执法过程中出现的问题，完善执法措施，提高执法水平，增强执法能力，具有重要的指导意义。比如，和谐社会建设说明了中国社会发展存在不平衡性，要求公安机关正确看待由此引发的错综复杂的社会矛盾包括群体性事件，接受民众的正当利益诉求，区分对抗性和非对抗性矛盾，慎用强制性执法措施。虽然我们对公安机关执法环境的变化有了总体把握，指出了提高执法水平和完善执法措施的方向，但如果只是停留于宏观层面，对于切实改善公安民警实际的执法环境而言，还是远远不够的。实际上，这八个方面的变化不仅适用于公安机关执法环境，也适用于政府其他部门执法环境，这些变化甚至可以说是整个中国社会所发生的变化。因此，这种研究没有凸显公安执法环境所具有的不同于其他执法环境甚至社会生活环境的特质。

与从宏观上论述公安执法环境的做法不同，警学界更多地从微观上关注和思考公安执法环境的现状。他们认为，近年来公安执法环境并不宽松，其中存在诸多亟待解决的问题。总体而言，这些问题主要是从两个视角来探讨的。

（一）社会学视角的描述

从这一视角出发，学者们指出近年来公安机关执法环境中存在的问题主要有：民警在执法、执勤中遭受不法侵害和暴力袭击的案件不断发生，案件数量居高不下；对执法民警进行辱骂、威胁、诬告陷害等精神伤害的事例呈上升趋势；出于报复泄愤、搞恶作剧、玩耍取乐等不同动机骚扰110报警和122报警事件不断［3］；受个别领导指使参与市容整治、拆迁改建、征税收费甚至计划生育等非警务活动增多［4］；对“有困难找警察”、“人民满意是我们工作的唯一目标”等口号的认识和宣传的偏失，使基层公安机关的公共管理和社会服务职能过度增加，大部分民警疲于奔命［5］。

（二）社会心理学视角的透视

部分学者以社会心理学的视角，通过透视公安民警心理压力来探讨执法环境中存在的问题。这种观点认为，在执法过程中，公安民警面临一系列的压力，这些压力对民警的正当执法造成了很大影响。一是部分民众将平时对政府的意见或对官僚主义、贪污腐败的不满转移到民警身上，由此造成的紧张的警民关系给民警执法带来很大压力。二是媒体监督过程中的不实报道和恶意炒作带来的压力。三是暴力袭警事件带来的压力。四是保障人权、重视程序、注重证据等越来越高的执法要求与民警较低的执法素质不能满足这种要求之间的矛盾带来的压力。五是民警合法权益得不到及时有效维护带来的压力。六是少数被管理者“心理公平逻辑失衡”，将公安民警的管理服务视为对立，需要服务但拒绝管理，无视公安行政管理权威。他们在这些心态支配下不配合甚至扰乱和阻挠民警执法，由此给执法民警造成很大心理压力［6］。七是群众的法律意识和维权意识明显增强、社会对公共权力的监督制约机制日趋完善给民警带来的压力［7］。

警学界从微观上对公安民警执法环境所做的研究，揭示了近年来公安机关执法环境恶化的具体表现、面临的实际困难和亟待解决的问题，为改善公安民警执法环境提供了着力点和工作目标。相比较而言，微观研究比宏观研究的内容更具体，针对性和操作性更强，其揭示的问题更加贴近公安民警实际执法所处的具体环境。但是，仅从微观上对公安民警执法环境所面临的问题进行罗列和描述，对于正确认识现阶段公安民警的执法环境是不够的。一方面，这些具体的罗列和描述不可能穷尽公安民警执法环境中的所有问题；另一方面，缺乏适当的归纳、总结和概括，使得微观上的描述显得零散，甚至令人产生盲人摸象的感觉。

二、执法环境现状的成因

对于公安执法环境的成因，学者们经过分析和研究，提出了各自的看法，主要概括为以下几个方面。

（一）执法对象法治观念有待提升

随着国家中、高等教育的普及以及法制宣传的大力推进，民众的法律知识普遍增加，法治观念明显增强。但是，由于受中国某些传统价值观念的影响，加上对近年来政府公共服务滞后等社会问题的不满，普通民众对法律的信仰远未形成。他们喜欢钻法律空子，常常把法律当作索取个人利益的手段。当公安民警查处其不法行为甚或其身边的违法犯罪嫌疑人员时，他们不愿配合，常常群体阻挠甚至暴力抗拒［8］。

（二）公安队伍自身存在不足

由于经费紧张、警力不足等，部分民警参加培训的机会少，学习法律法规的时间不够。少数民警即使有时间也不重视自身法律知识的学习和执法素质的提升。这就使公安队伍出现诸多的不足。一方面，少数民警的法律知识、执法能力、执法艺术等业务素质有待提高。他们执法不规范、不文明，在执法过程中容易引起执法对象的反感，人为制造矛盾，甚至将矛盾激化，损害了公安机关的执法权威和人民警察的良好形象。另一方面，部分民警不明白手中的权力是人民赋予的。他们心中没有服务意识，对群众缺乏感情，在执法过程中态度冷漠甚至蛮横，漠视民众疾苦和正当合法需求，违背了“人民公安为人民”的基本原则。少数民警恶劣的工作作风与工作态度严重损害了整个公安机关的良好形象［9］。

（三）维护公安民警执法权益的法律亟待完善

警察是和平时期最危险的职业，在执法过程中常常遭受少数执法对象的不法侵害。但是，现行法律体系中没有专门保护公安民警执法权益的法律条文。我国《刑法》将警察等同于一般国家机关工作人员，对于袭警行为仅以妨害公务罪论处，未基于公安民警工作的特殊性而给予特殊保护。同时，对于妨害公务罪的处罚也较轻，不足以反映袭警行为的主观恶性和社会危害性，不足以惩处和威慑妨害公安民警执法行为的不法人员。由于缺乏有力的法律保障，公安机关自身对于侵害民警合法权益的一般行为，也往往基于维护警民关系、害怕投诉等顾虑，仅仅对当事民警安慰了事。这一方面会使公安民警产生屈辱感和挫折感，另一方面也助长了不法人员蔑视法律权威、妨害民警正当执法行为的嚣张气焰［10］。

（四）对公安机关职责定位不准

首先，政府和社会包括公安机关在内，对民警的职责和任务认识不清。政府把过多的公共服务职能推给公安机关，公安机关则盲目承诺“有事找警察”，把民警变成有求必应的工具、社会的保姆。老百姓事无巨细有事一律找民警求助，导致非警务事务大量增加，占去了民警很多时间和精力。其次，对“人性化”执法缺乏完整的认识和正确的理解。部分公安机关认为“人性化”执法就是“话好听”、“脸好看”，而好不好听、好不好看只能由执法对象说了算。公安机关内部还依据此标准制定了一套严格的考核监督机制，对民警进行量化考核。这就导致一方面公安民警把“人性化”执法变成“软弱化”执法，失去了执法行为的权威；另一方面，个别执法对象借此机会对民警进行恶意投诉甚至报复性投诉。而公安机关为了迎合百姓，达到“人民满意是我们工作的唯一目标”这个标准，偏责民警，容忍恶意投诉和报复投诉者［11］。最后，由于实行“条块结合，以块为主”的领导体制，部分地方政府和官员使公安机关成为受自己随意指使的地方利益保护队，使民警成为呼之即来、挥之即去的“救火队员”。他们常常指使公安机关和民警过多地参加一些非警务活动，把公安机关和民警推上了各种社会矛盾和纠纷的风口浪尖，在一定程度上损害了公安机关和民警的公正形象［12］。

（五）媒体报道出现偏差

部分媒体为追求新闻效应，给民警挑刺的多，替民警说话的少。它们常常强调公安民警要“人性化”执法和文明执法，但对公安民警合法权益的关注较少。部分媒体为了抢看点，吸引公众眼球，故意夸大公安民警阴暗面，误导了公众舆论，严重影响了广大民警在民众心中的形象，在一定程度上造成了民众和公安民警之间的对立情绪。在公安民警维护治安、调解纠纷、打击违法犯罪时，部分民众不但不配合，还常常将不满情绪转移到公安民警身上［13］。

警学界从公安机关自身、执法对象、法律保护、公安机关职责定位、媒体宣传等不同方面，对公安机关执法环境存在的问题及其成因进行了透视和分析，指出了这些问题的根源所在，对于改善公安机关执法环境，维护公安民警正当执法权益，推进公安机关执法工作，更好地维护社会秩序具有重要意义。但是，这些观点主要是在作为执法主体的公安机关和作为执法对象的民众之间寻找产生这些问题的原因，有“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的不足。实际上，公安执法环境中存在的种种问题，虽然与公安机关和民众有着直接甚至极为重要的关联，但原因决非仅限于此。这些问题的产生与近年来中国整个社会环境甚至国际环境紧紧联系在一起，是中国近年来诸多社会矛盾和社会问题相互作用、共同产生的结果。个别学者在对执法环境的论述中虽然提到在转型期中国社会大环境下诸如传统价值观念同现代价值观念的冲突、政府公共服务产品的缺失等因素的影响，但并未将公安机关执法环境置于现阶段整个社会矛盾大背景下进行思考，因而缺乏宏观上的审视和把握。

如果把现阶段中国社会看成一个大系统的话，公安执法环境则仅仅是这个大系统中的一个子系统。大系统各元素、各部分之间的矛盾冲突必然会在子系统中反映出来。或者说，子系统中的矛盾冲突是大系统中矛盾冲突的衍生和细化。在中国现阶段，传统观念向现代观念转变，传统社会结构向现代社会结构转变，计划经济体制向市场经济体制转变。这些涉及方方面面的广泛而深刻的社会变革带来了广泛而复杂的社会问题，如就业难、社会保障滞后、收入差距过大、教育成本过高、房价过高等。“这些问题的积聚和演变产生了错综复杂、相互交织的多种社会矛盾。更为重要的是，这些社会矛盾的演化还处于初始阶段，上升的空间很大，远未达到极限”［14］。有力的证据就是近年来信访事件和劳资纠纷频频发生，数量几乎呈持续攀升态势。社会抽样调查显示，在这些社会矛盾中，最容易发生冲突的因素是干群关系，其次是穷人和富人的关系，再次是管理者和被管理者的关系［15］。在这些矛盾中，干群关系是居于前列甚至首位的易于发生冲突的因素。公安民警因代表政府履行职责，既属于老百姓眼中的干部，也属于社会管理者，所以处于最容易与民众发生矛盾和冲突的前沿，其执法行为和执法权益最容易受到妨碍和侵害。

公安民警与部分民众的矛盾和冲突由于民众对与自己切身利益相关的种种民生问题的不满和焦虑而变得更为尖锐。主要原因在于：其一，部分民众在长期不满和焦虑情绪的作用下，对于某些社会问题往往容易失去理性。失去了理性的约束，就容易冲破法律和道德的底线去追逐某些非法利益。有时，即使一些纠纷和冲突与自己的利益无关，他们也容易卷入其中［16］。公安民警承担着预防和处理冲突、打击犯罪、维护社会治安秩序的责任，处于和民众接触的第一线。民众更容易把心中的焦虑和不满情绪迁怒于民警，把与政府的对立情绪倾泻于民警，从而使公安民警的正当执法权益常常受到威胁和侵害。其二，传统中国是一个权力本位社会，社会组织不发达。即使在国家政治、经济、社会等方面改革持续进行30多年后的今天，这一基本国情也并未得到根本改变。这就产生了两种结果：一方面，社会上方方面面、大大小小的问题都要由政府过问、干预和处理，政府管理过宽，因而承担了无限责任，是个社会全能管家。政府大量的管理任务由公安机关承担，实际的管理活动则由公安民警执行，再加上“有事找警察”、“百姓有求必应”等政策和口号的提倡，处于执法一线的民警不堪重负。另一方面，长期生活在权力本位社会中的中国百姓对政府形成了根深蒂固的依赖心理，即使在倡导依法治国、建设法治国家、民众法治意识有所提高的今天，国人的这种民族特性仍未根本改观。在此种民族心态支配下，民众常常向政府表达各种利益诉求。这些诉求有些应该由政府解决，有些不在政府义务解决的范围，或者政府没有能力予以解决。公安机关是政府重要的职能部门，当民众的一些诉求不能满足的时候，他们便对政府产生了不满情绪甚至仇视心理。在政府不合理干预、部分官员腐败的情形下，民众的这种不满情绪就会加剧。因此他们便会把长期积聚的不满发泄在正常执法的公安民警身上，不但不愿配合民警的执法行为，而且容易同民警发生直接对抗和冲突。

三、改善执法环境的对策

基于前述对公安机关执法环境成因的认识，学界建议改善公安机关执法环境的对策主要包括：第一，制定和完善保护民警执法权益的法律法规，建立维护民警执法权益的相关机制［17］。前者主要指细化《人民警察法》等法律中保护民警执法权益的条文，从法律上对公安机关的职责和民警执法工作做出更为明确的界定，并在《刑法》中增设“袭警罪”，加大对民警正当执法权益的保护。后者指建立维护公安民警自身权益的机构，使民警在自身执法权益受到侵害和不公正对待时，有申冤和说理的地方。第二，加强公安队伍建设，提高公安民警的执法素质［18］。主要是贴近实战、有针对性地加强公安民警在法律知识、法治信仰、执法技能、执法艺术以及公安政策、条例等方面的教育和培训。第三，建立健全科学合理的公安管理机制和民警考核机制［19］。前者指改“条块结合，以块为主”的领导体制为“条块结合，以条为主”的管理体制，强化公安内部垂直管理，减少地方政府和部门保护主义指令的干扰，减少非警务活动。后者指实行目标管理和过程管理相结合，绝对考核和相对考核相结合，走绩效管理的模式。第四，建立与新闻媒体合作的机制，重视社会舆论导向，加强对公安工作的正面宣传［20］。建立公安机关自己的宣传阵地，并通过电视、网络、广播、报纸等媒体宣传警察英雄人物、英雄事迹、英雄群体，尤其要把基层公安民警特别能吃苦、特别能奉献、特别能战斗的精神向公众传播。同时，加大力度宣传公安机关严惩不法分子的行为，争取民众对公安民警执法行为的理解和支持。第五，加强除公安机关之外的其他职能部门的公共管理、公共服务职能，减轻公安机关进行公共管理和公共服务的压力，减少由此产生的一些非警务活动［21］。第六，通过加强公安机关执法规范化建设、提高公安民警执法能力和公信力来培育民众的法律信仰［22］。

学界提出的上述对策，在一定程度上抓住了现阶段公安机关执法环境恶化的症结，对于改善当前公安民警执法环境具有重要的指导意义。比如，细化《人民警察法》等公安法律法规及政策文件，使公安民警在维护自身执法权益时更为主动，更具操作性和灵活性，从立法上保证了公安机关不受非警务指令的干扰。“民警自身的维权机构使民警在执法权益受侵害或受到不公正待遇时有援助机构”［23］。加强公安民警队伍建设，提高民警执法素质，使忠诚、为民、公正、廉洁的人民警察核心价值观真正进入执法民警的大脑，使民警能够做到“人民公安为人民”，遇到违法犯罪分子能够追得上、说得过、打得赢。特别是“政府其他职能部门加强社会公共管理和服务职能，对于减少公安机关非警务活动，减轻公安民警工作压力，使公安机关的主要警力回归到打击违法犯罪、维护社会治安秩序的主体轨道上，具有重要的现实意义”［24］。但是，学界的部分观点还有待进一步商榷。增设“袭警罪”虽然能更有力地保护公安民警正当执法行为的权威和尊严，保护民警的人身财产安全，维护民警的执法权益，但在权力本位、监督体制不完善、干群关系不和谐、民生问题严重、公安队伍素质有待进一步提高的背景下，增设“袭警罪”不但难以获得舆论的支持，还有使部分民警滥用权力的危险。笔者认为，增设“袭警罪”对于改善执法环境很有必要，但不宜操之过急，至少在现阶段条件还不够成熟。在公安管理机制方面，改“条块结合，以块为主”的领导体制为“条块结合，以条为主”的领导体制，虽然能够减少和避免非警务指令对地方公安机关的干扰，但不利于加强地方政府的领导，不利于维护地方社会秩序和确保一方平安。特别在当前社会矛盾错综复杂的背景下，这一问题显得更为突出。公安机关提高执法能力和公信力，能够增强群众对法律的尊重和信任，但提高民众法律素质不是公安机关一家的事，也不是公安机关一家就能解决的。培育民众的法律信仰更是一个相当复杂的问题，它与国民素质的提高和整个中国社会的发展进程紧紧联系在一起。

基于上述分析和判断，笔者认为，对于现阶段公安机关执法环境的恶劣，不能仅仅从公安机关、民众、法律制度、媒体报道上找原因，它是中国现阶段社会矛盾长期演化、各种社会因素共同作用的结果，与社会矛盾的尖锐程度、民生问题的解决程度密切相关。要解决公安机关执法环境中存在的问题，优化执法环境，仅靠公安机关一家的力量是远远不够的。它依赖于各级政府、政府各职能部门和全社会的共同努力，只能随着社会矛盾的缓和、民生问题的解决而逐步实现。正因为如此，《中华人民共和国治安管理处罚法》第6条规定：“各级人民政府应当加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定。”相反，对公安执法环境的宏观研究必须以微观研究为根基，宏观研究的结论只有经过微观研究的检验才能证明其价值和意义。没有微观研究的支撑，宏观研究的结论难免空疏和大而化之，脱离实际。反之，微观研究如果没有宏观结论的统领，既难以确定努力的方向，又容易挂一漏万，只见树木不见森林。只有把宏观的概括把握和微观的分析考察结合起来，才能避免宏观研究和微观研究各自的不足。二者结合起来研究，应该是警学界未来推进公安民警执法环境研究需要努力的一个方向。

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