做实社区警务的主观要素

刘菊生，万 红

（武汉市公安局，湖北 武汉 430023）

根据公安部国际合作局和武汉市公安局党委的统一安排，2013年9月8日至26日，笔者随团赴英国参加社会治安防控体系学习培训。学习培训中，英国国际治安问题专家、伦敦大学国王学院法学院犯罪学与刑事司法学教授本·鲍凌、剑桥大学三一学院教授帕切特、英国皇家联合学院国家安全智囊团成员和南威尔士大学警务科学系教官等7名专家学者重点讲授了警务改革、犯罪预防机制、社区警务工作职能等内容。其间还观摩了社区支持警察培训，参观了剑桥科技园、伦敦伊斯灵顿区政府社区预防犯罪中心，了解警务科技最新成果，交流探讨社区综合预防犯罪方法。通过学习培训，发现中英两国警务工作各有所长，均以警务改革为牵引，把警务工作重心放在社区，从而进一步坚定了深化社区警务工作的信心。

一、英国社区警务特点

英国位于欧洲西北部，四面环海，国土面积24.2万平方公里，人口6000万，由英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四个地方自治区域组成，实行君主立宪制。英国开启了世界第一次工业革命，科技发展促进了经济社会发展，亦为警务科学提供了发展空间。英国85个郡均设立了警察局，约有正规警察（police officers）16万、志愿警察（special constables，或译为特别警察）1.3万，社区支持警察（community support officers）和文职人员（police staff）0.7万。由于多年坚持推行以社区警务为主的警务工作，英国社会治安比较平稳。其社区警务工作主要有以下四个方面的特点。

（一）法律固化警务改革，改革引领社区警务

按照通说，世界先后进行了五次警务革命：第一次为1829年英国人罗伯特·比尔提出建立职业警察制度，第二次为20世纪20年代的警察专业化运动，第三次为20世纪中期的警察现代化运动；第四次为20世纪60年代英国人约翰·安德逊倡导的社区警务运动，第五次是近年来由英美两国倡导实施的信息主导警务战略。从中可见英国为世界警务改革所做的贡献。英国每次警务改革的方案均提交议会或国会，以法律形式固定下来，其倡导的“公众即警察，警察即公众”、警力“无增长改善论”是至今仍为大多国家奉行的警务工作准则。同时，英国警方也十分注重“微警务改革”。2011年，英国警方针对报警电话999经常被市民滥用的问题，推出了101非紧急事件报警电话，减少了警力浪费。2012年，新上台的保守党政府为了让警察工作更加公开透明，对1964年以来建立的警察管理体制进行改革，通过选举产生“治安刑事管理委员会”，并由其负责警察局长的任免，共同制定并监督实施五年期的“减少犯罪计划”。

（二）“邻里安全计划”使警务与社区深度融合

英国的社区概念形成较早，是以传统的教区和选区来划分的，而且自治理念在社区居民中约定俗成。约翰·安德逊用“警务树”比喻推广社区警务，认为树干是警察机关，树叶、树枝、果实是警察机关的各部门和各警种，树下的土壤是社区、学校、工厂、企业和家庭。秉承这一理论，英国警方从20世纪80年代正式推行“邻里安全计划”（safe neighborhood），在每个社区建立社区安全邻里警务小组，一般由1名警长、2名警员、3名社区支持警察以及若干社区志愿者组成，负责巡逻、联系居民和制止违反社会秩序行为。警方将其工作职责统一为10余项易于操作、利于监督的工作承诺，主要包括确保社区安全、公正对待所有人等，而且公开小组成员信息，明确社区巡逻、答复咨询、接听报警电话以及到达各类案件现场的时间。尤其规定应对涉及重要群体和弱势群体的案件做出快速反应，每月至少应与社区居民见一次面，告知工作情况。社区警务工作小组十分注重培育社区居民自主防范意识和能力，鼓励社区内的学校、社会组织参与社区警务工作，吸收志愿警察，呼吁公众提供犯罪线索。

为保证“邻里安全计划”的落实，政府组建社区支持警察，增加文职人员，发展保安行业。英格兰和南威尔士地区按每一社区3人的标准招聘社区支持警察。社区支持警察仅在社区工作，拥有正规警察21项工作职权中的1项，可以直接处理发生在社区的7种具体违法行为。而且社区支持警察年收入较正规警察略少（南威尔士正规警察平均年收入约2.2万英镑，社区支持警察平均约1.8万英镑）。2013年6月份，南威尔士警察局共招录194名社区支持警察和226名社区安全邻里警务小组警察，并在网上公布了小组名称与管辖人口。2013年9月27日，我们通过伦敦伊斯灵顿区预防犯罪管理处负责人琳女士了解到，按法律规定，每个区必须有一个预防犯罪管理处，其所在处共有43人，由2名警察、监狱工作人员、社会工作者、志愿警察、独立访问者组成，其中28人（含2名警察）全天工作，15人定时工作。该区共有9个社区安全邻里警务小组，均由这2名警察负责组织，除非发生大的灾难或恐怖袭击，否则他们不得离开社区。

（三）“三级围栏”构建社会主动预防格局

约翰·安德逊提出社会契约理论，即个人有权利要求警察提供安全服务，但要履行与国家的契约，将以防为主、以公众自防为主的理念根植于公众思想意识。培训中，本·鲍凌教授对此进行了深刻阐述，认为英国犯罪预防有“三级围栏”。第一级是面向全社会的初级“围栏”，规定政府要保证提供干净的水和空气，提供可使公众保持身体健康的条件，让社会底层的孩子受教育，减少社会不平等，让家长知道孩子的朋友并做孩子的榜样，让公众懂得保持健康并不伤害他人健康、不接触酒和毒品。第二级是针对高危人群的“围栏”，规定政府和警察要关心穷人和精神病人，关心辍学学生和在公共场所长大的孩子，关心失业人员，关心邻里关系不好的人，给予他们经济上和精神上的帮助。卫生或劳动管理部门、学校、家长必须发挥作用，警察要帮助家庭处理好家长与孩子的关系。英国政府认为前两个阶段使用警力少，成本低，所以全社会对犯罪预防的执行力主要体现在这两个层级。

第三级是针对预防再次犯罪的“围栏”，具体又分为“情景预防”和“社会预防”两种方法。“情景预防”包括增加犯罪难度、增加犯罪成本和减少犯罪收益；“社会预防”包括了解罪犯母亲在怀孕时的生活状况，对家庭、学校、职业教育进行督管，加强酒和毒品管理。由于三级防范“围栏”预防体系的建立，政府、警察和公众法律责任明晰，警察和公众预防犯罪的主动性较强。比如，最近，英国电信公司研制出家用电器被盗装置，使得犯罪分子得手后不仅无法使用，而且可以通过电器中的动态芯片技术进行定位报警。伦敦和其他城市安装了很多自行车、摩托车安全停车架，并专门设计了锁车轮的装置。诺丁汉郡学校十分重视犯罪预防，向警察提供重点学生的考勤表，对家中无人的学生延长在校时间，为孩子培养一项兴趣爱好。同时，社工也应及时反映和制止家庭暴力。诺丁汉郡政府为防止酒和毒品对青少年犯罪的影响，加强控制与二者相关的“夜经济”，严格审查卖酒人的资格，严格限制卖酒的区域和时间，严管夜间营运的出租车。而警察的主要职责是努力确保人们安全，让人们感觉安全，帮助人们树立安全自信。

（四）“民考”标准落实，公众满意度高

“公众认可”是英国建立警察制度时确立的首要警务工作原则。2002年，颁布实施《警察改革法》，明确要求警方与当地机构合作，实现警务服务的最大价值。英国警察局普遍设有公共关系部门，负责统筹协调警察与公众关系，宣传防范知识，公正客观地公开警务工作重点。伦敦警方针对黑人青少年抵触警察盘查的问题，委托青少年研究中心开展了问卷调查活动，在征求意见的同时，主动宣传盘查在预防犯罪中的作用。警方培训部门根据问卷调查结果设立了一线警员盘查技巧培训课程。诺丁汉郡治安管理委员会首席执行官里查向我们介绍，英国警方定期会向社会公布绩效考核指标，指标包括受害人对警察服务的满意程度、犯罪率、结案率、惩治率、见警率以及政府机构对警察的满意度。他还介绍，英国政府为提高警察机关公信力，建立了警察投诉委员会，独立处理公众对警察投诉。他所在的警察投诉委员会定期组织社区居民安全感调查，作出评价，并向警方反馈。我们在英国政府网站上查到了所有地区每月的发案总数及安全提示。2013年5月1日，新华网曾引用的一项最新公布的民意调查结果显示，英国人最信任的组织机构是国家医疗服务系统和警察机关。

二、中英社区警务比较之启示

（一）应用“扬弃”的方法看待英国警务机制

中英两国国情不同，警务机制各有特点，不能全盘照搬照抄。虽然英国警务理论丰富，警务机制科学，社会治安防控体系相对完善，但由于其近年来经济发展速度放缓，再加上受第三世界人口大量涌入、政治体制地方自治、财产私有等因素的影响，政府过分强调公众自治，因此，视频监控联网标准不一，各地警察局相对独立、通气不够、重复劳动等问题时有发生。所以，我们应摈弃其地方过度自治的弊端，借鉴其社会预防体系，借助“大政府”优势，落实社会治安防控体系建设保障，因情施策，因地制宜。

（二）警务改革是构建社会治安防控体系的“共同钥匙”

英国现代警务机制的建立经历了80多年的历史，五次警务革命和数次小改革均以防案增效为目标，一脉相承。可以预见，全球警务战略将是英国为下一次警务革命所做的贡献。从这个意义上看，我们更应坚定不动摇地推进警务机制改革，突出强化社区警务，研究我国当前社会治安防控中存在的问题，总结规律，形成理论体系，制定长期战略规划，让人民群众真正从改革中受益。由于历史原因，我国警务改革呈现起步晚、发展快的态势。改革开放后的30多年，中国进行的一系列警务改革都浓缩有世界五次警务革命的影子，更有发展和创新，尤其是有中国特色的社区警务理念渐为世界所认同。武汉警务机制改革作为中国警务机制改革的重要组成部分，践行“强基层、转作风、下社区、提效能、抓落实”的理念，在一定程度上丰富了中国警务改革的理论与实践。但从中国和武汉警务改革的世界影响力来看，法治化、社会化程度均有较大发展空间。

（三）帮助市民成为主力军是构建社会治安防控体系的根本路径

英国从中世纪就有发现犯罪“大喊大叫”的规则，到19世纪的“警察即公众，公众即警察”原则，再到“社区警务树”概念，均表明维护社会治安是公众义务，社会预防体系保证了社会治安秩序的持续稳定。客观上看，中国各级政府治安投入很大，但一个完善的立体社会治安防控体系的构建，更在于做实“民力参与，警力效能”这些主观要素，引导人民群众自觉参与。中国封建社会的保甲制度或可称为中国社区警务的雏形，新中国成立初期建立的“管段民警”制度应为中国特色社区警务的起点，但真正意义上的社区警务应从2002年杭州会议起步。10余年来，以“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意”为目标，探索建立了警力下沉、警务前移、共创平安的社区警务工作机制。武汉市公安局推行的民警“下社区，上街面，进企业，到学校”是中国社区警务战略的重要组成部分。但是，由于中国各级政府受经济指标指导，公众公民意识缺失，部门参与、居民自治执行力度有限，政策法律保障力度相对不足，社区警务落实的力度尚有待于进一步加强。客观上，全社会重视程度不够、工作规定不够具体、打防力度不均衡、警察唱“独角戏”等问题的存在在一定程度上消弱了犯罪预防的成效。

（四）坚持创新是构建社会治安防控体系的不竭动力

在英国，我们看到的警察局、区政府办公场所老旧狭小，警察坚持与居民面对面交流、徒步巡逻的传统勤务。但是，标准化的信息采集模型、金属探测手套、电子定位追踪工具又为每个民警实战提供了便利。中国警务实践也证明，警务科学技术只有与传统工作方法相结合，坚持“传统加科技”，才能更好发挥作用。

三、做实我国社区警务的主观要素

（一）建立社区警务的核心理论

要坚持“杭州会议”确定的“警务前移，警力下沉”的社区警务工作方针，加强派出所20项基础工作任务。武汉市公安局可结合近两年来的社区警务机制改革实践，成立相对固定的警务机制改革课题组，吸纳警务科学、社会管理科学方面的专家学者、媒体人参与，以科学的理论为指导，通过对改革以来各类治安要素进行定性定量分析，找准制约改革开展的关键问题及其原因；通过调查问卷、上门沟通、抽样调查等方式，广泛征求群众和民警意见，制定中长期改革规划，进一步提炼规范警务改革理念，建立警务改革的理论体系，以指导警务改革可持续发展，进一步为全国社区警务工作提供理论素材和实践支撑。

（二）减少犯罪条件和因素

要运用成本管理理论，正确认识预防和打击的关系，把预防犯罪作为最实的爱民措施。治安战线可组织编印面向家长、幼儿、青少年的犯罪预防教科书和工作规程，帮助社区民警在开展工作时明确对象、统一教材、掌握方法。把警务法治教育向幼儿园、学校延伸。党委政府和公安机关应将重点人员帮教转化工作成效纳入绩效考核指标，公安局长、派出所所长应借助在同级党委政府任职的身份，关注社会治安综合治理工作情况，主动“越位”检查综治成员单位职责落实情况，为民警开展预防犯罪工作提供保障。要依靠综治部门建立“高危人群干预机制”，对违法青少年、无人监管的精神病人等特殊人群落实日常管控，为无法收监而又反复作案的违法犯罪人员建立与社会隔离的治疗场所。

（三）修复社区各层级人防网

中外社区警务实践均证明，无论科技怎样进步，群防群治都是最主要的手段。但由于社会矛盾多发，再加上不良社会风气的影响，社区人防网络有架构、有名称，但作用发挥不明显、不持续。公安机关要促成党委政府以地方法规或政府规章形式，出台“社区治安辅助力量建设管理办法”和“老旧小区自治物业管理办法”，明确辅警力量类别、配备标准，并由公安机关统一负责招录、管理和使用辅警力量。强制在老旧小区推行自治物业管理，落实门栋关照、邻里关照。除社区现有安保队、协管员外，每个社区民警至少应组织单位小区保安、治安志愿者，义务关照员三支群防队伍，定期开展社区防范培训演练，提高专兼职防范力量的覆盖率。武汉市可在中心城区选择若干高层楼房小区开展“社区警务社会关照”试点，借鉴英国“邻里关照计划”，落实社区民警专职化，落实民意评价标准，传递警务关怀理念，求得公众认同，凝聚居民共同创建平安社区。武汉市各分局要进一步为社区民警减负，保证社区民警在社区工作。

（四）发展社区民间视频监控网

社区视频应在社区防控中发挥越来越重要的作用。虽然政府近年对视频监控建设投入很大，但社区视频网建设经费无法完全得到保障，因此必须依靠民力组建社区视频网。公安机关中具有社会管理职能的部门和派出所要认真开展调查，向企事业单位和市民宣传视频监控在防范犯罪中的作用，用预防打击成效取信于民。以市为单位制定“社区民间视频监控发展规划”，统一视频采集标准，按照先易后难、分步实施的原则，逐步推进单位和市民自主安装视频系统，保证常态发挥作用，使视频监控网逐步扩大覆盖面。有条件的地方可与公安机关警用地理平台联网。

（五）提升民警信息应用能力

应认真分析社区警务和社区民警的需要，对现有信息资源库进行归并整合，修订信息采集标准，统一各战线警种对人、事、案、物、情节等信息的采集标准，建立社区警务情报模型，提高民警采集信息的准确度。可开展“最佳信息实务操作范例”推荐活动，为不同年龄段的民警提供工作实例，有针对性地进行培训，使每个民警掌握信息采集方法、查询方法和关联方法。同时，及时向民警推介警务信息化最新成果，推介全国各地一些民警自主研发的信息应用系统网址，拓展民警网上工作空间。可设立预防犯罪信息系统开发奖，鼓励那些处于社区工作岗位、热爱信息化的民警，结合工作实际研发犯罪轨迹追踪、相似案件自动串并、重点人员社会信息自动流转等服务实战软件工具，使公安信息化在预防犯罪中得到深度应用。