樊鸽佳
(河南大学法学院,河南开封 475001)
刑法应增设破坏村委会选举罪
樊鸽佳
(河南大学法学院,河南开封 475001)
村委会选举是村民自治的基础,是实现村民民主权利、财产权利保护的前提。但转型和发展期的我国农村,破坏村委会选举的现象屡有发生,不仅对村民利益造成伤害,而且经常会引发相关恶性案件,不利于社会稳定。现行法律对该类行为制裁不力,刑事法网不严。应将情节严重的破坏村委会选举行为入罪予以惩治。
村委会选举;刑事立法;破坏村委会选举罪
随着中央和地方对“三农”问题的日益关注,农村的民主政治、民主法制、民主管理等现实问题,逐渐成为政府、民众、学者共同关注的话题。村民委员会(以下简称村委会)选举制度作为农村实行民主自治的前提和基础,需要得到真正的贯彻落实。为遏制和预防村委会选举中出现的诸多破坏行为,应对之进行刑法规制。
(一)村委会选举的意义
根据《村民委员会组织法》的规定,村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,既不属于我国由人民代表选举组成的一级权力机关,也不属于国家行政机关。但是,村委会并不是与国家分立的一种自治性组织,很大程度上是国家进行社会治理的基层延伸,其功能并不局限于对农村集体事务的自治管理。首先,村委会依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,管理政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资的分配和使用,并引导村民合理利用自然资源,保护和改善本村的生态环境。其次,村委会下设人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生与计划生育委员会等村自治组织,负责处理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助政府维护社会治安。最后,村委会承担着向人民政府反映村民意见、要求和提出与本村有关事项的建议和要求,是村民与政府沟通、交涉的桥梁和纽带。
村委会由村民通过民主选举选出的代表组成,代表村民行使权利。村委会选举作为村民行使自己权利的源头和基本途径,是村民自治赖以存在的基础,是形成民意、达成民意、落实民意的理想方式,是保障村民权利的重要方法,也是缓和社会矛盾、维持社会安定的重要措施。
(二)破坏选举行为产生的原因
农村正处于转型时期,利益分配、历史遗留问题、家族势力等相互交织,使村情民情复杂多变。为能顺利当选为村委会成员(村干部),一些村民采取各种手段,从物质到精神,甚至采取违法犯罪的手段,破坏正常的选举活动。
1.利益的驱使。近年来,国家对“三农”问题高度重视,相继出台了一系列支持农村发展的政策,中央和地方普遍增大了对农村的投入力度,一些为改善农村基础设施、生活设施、住宅档次而支付或委托村集体管理的资金数额巨大;城中村改造、村集体土地的承包、租赁、土地征用、宅基地分配、工程项目建设等事项,不但使村集体的公共财产增多,而且使村集体管理的事项愈来愈多。这些资产的处置、事项的处理都是村干部手中可支配的资源。
依据法律规定,村委会协助政府开展工作,政府对村委会的工作要给予支持、引导,给村委会工作提供必要的资金帮助。政府的资助虽然数额不大,支持虽然没有强制的效力,但却容易造成一个事实:村委会在向村民负责的同时,亦在一定程度上对政府负责。在此意义上,甚至可以说,村委会的角色是行政的延伸,而不是村民的代言人[1]。担任村干部后可以增加与政府、商界、其他公用单位打交道的机会,为村干部自己的经商以及办理其他私人事项牵线搭桥,获得额外的利益。当上村干部后,就有权决定或参与决定村里的这些事项,从而使村干部手中权力越来越大,对人的诱惑力越来越强。在现今农村转型和发展时期,村民工作多元化,有些村民外出打工,有些村民有自己的其他工作,不像改革开放前均在村集体内种地、工作。召开村民会议或村民代表会议时,这些村民很难被召集起来,甚至他们也不愿意浪费时间来参加这些会议。这使得本该由村民会议或村民代表会议决定的事项事实上均由村委会行使,客观上导致村委会的权力进一步膨胀。
2.委托投票数量过大。法律上关于委托投票的规定客观上为破坏选举的行为提供了便利条件。可以说,参选对象以暴力、威胁、欺骗、贿赂等手段获取的非法选票,重点就集中在委托投票中。但如果不让委托投票,第一违反法律的规定,第二可能因选举人数难以达到法律规定的最低数量要求,而不能正常、依法进行选举活动。
3.村干部候选人资格缺乏合理的法律限制。对一些存在违法行为前科的,被判刑、取保候审、监视居住、监外执行的罪犯,被判处管制、执行缓刑的罪犯,允许其参与选举成为村干部。这些人往往因其特定的能力,可能暂时为村集体谋得利益,作为能人,更容易选举成功。而这些人有的本来就有再次犯罪的目的,或抱着当选村干部后利用其职务的便利条件攫取非法利益的目的,所以他们会为成功当选而不惜血本,采取贿赂、威胁、诱骗等各种不正当方法干涉、破坏正常的选举活动。而现行的法律体系,对破坏村委会选举的行为又规制不力,这就导致破坏选举的行为蔓延。
(三)破坏选举行为的表现形式
笔者通过对2012年河南省某县级市第八届村委会选举中村委会主任选举情况的调查结果的研究,得出如下结论:在竞选村长的候选人员中,82%的人有请客吃饭、送烟送钱的贿选行为,89%的人有串连、拉票的不当行为,12%的人有以暴力或暴力威胁方式破坏选举的行为,真正依法正常进行选举的一例都没有。其具体方式主要包括以下几种:(1)选民撕毁选票箱,冲击选举现场,阻止选举的正常进行,或煽动群众破坏选举;(2)编造虚假事实,诽谤他人,或当众辱骂与其竞争的候选人,使竞争者退出选举;(3)捏造事实,使村民产生错误认识,从而按照行为人的意愿进行选举;(4)对选民实施殴打、捆绑等人身打击或者强制等暴力,阻止选民行使选举权;(5)以杀害、伤害、破坏名誉、揭发隐私等胁迫有关选民放弃选举权或按照威胁人的意愿进行选举,胁迫与其竞争的候选人退出选举;(6)伪造选举文件、虚报选举票数,或强行宣布选举无效。
(四)破坏选举行为的危害后果
当选为村委会成员的村民,因为在选举中,已经进行了巨大的经济、感情投资,为弥补经济损失、偿还感情债,这些人必将变本加厉,肆意处置村集体的资产,滥用自己的权力,自己侵占、为他人侵占集体的财产或集体受托管理的财产,或收受他人贿赂,牺牲村集体利益,为他人谋取利益,从而最终损害村民利益。这些违法行为不可避免地导致广大村民的反感和痛恨,引发村民上访、抗法等影响较大的群体性事件,甚至引起其他恶性刑事案件的发生,干扰正常的社会秩序。
我国《村民委员会组织法》第17条规定,以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选票等不正当手段当选村民委员会成员的,当选无效。对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选票数等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的行为,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府及其有关主管部门举报,由乡级或县级人民政府负责调查并依法处理。可见,该法对破坏村民委员会选举的行为仅仅规定了选举无效的结果,并未对违法行为人设定具体的处罚措施。
另外,《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条规定:“破坏依法进行的选举秩序的”,对其给予5日以上10日以下拘留,可以并处500元以下罚款;聚众实施前款行为的,对首要分子处10日以上15日以下拘留,可以并处1000元以下罚款。这样的处罚,对违法行为人过轻,难以与其行为造成的危害后果相适应;特别是面对沿海发达城市及近郊农村候选人花费几十万、上百万贿选的情形,处罚的力度远远不够。仅仅几百元的罚款或者拘留几天的处罚,违法成本极度低廉,低成本违法会加剧破坏选举行为的发生及泛滥。
根据法律规定,村自治机构的组织形式,主要是村民代表大会和村民大会,它们是表意机关、决策机关、立法机关,而选举产生的村民委员会,则是村民自治的执行机关。现行《刑法》第256条将破坏选举罪中的选举限定为选举国家机关领导人员与各级人民代表大会代表,而村委会成员,不属于国家机关领导人员或人民代表大会代表。该法条对破坏村民委员会选举的行为并不适用,行为人破坏村民委员会选举的行为不能构成破坏选举罪[2]。当然,行为人在破坏村民委员会选举过程中,实施行贿、杀害、伤害、非法拘禁被选举人或者选举机构的工作人员,以及其他扰乱社会秩序的行为,构成其他犯罪的,可以按照其他相关犯罪定罪处罚,如可以按照聚众扰乱公共场所秩序罪、寻衅滋事罪、侮辱罪、诽谤罪、故意杀人罪、故意伤害罪等犯罪定罪处罚。但这与破坏村委会选举行为没有法律上的必然联系,不足以达到维护村委会选举秩序,保障村民选举权利的专有目的。
总之,对于破坏村委会选举的行为除上述《村民委员会组织法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》两部法律进行规制外,并没有其他具体、有效的规制、处罚措施。刑法及其他法律规制上的空白,导致司法实践中对这一违法行为的规制力度不够,实质结果是放任村委会选举中违法行为的泛滥。
(一)行为的社会危害性
村委会人员直接从事对村民的管理、教育工作,贯彻党和国家的路线、方针、政策,且这些活动在社会管理活动中占有很大比例。破坏村委会选举的行为,会在农村引起大量的矛盾和争端,甚至引起其他恶性的犯罪或一些群体性的上访事件,给社会制造不稳因素。
某个行为之所以被规制为犯罪,本质是因为行为的反社会性即社会危害性。村委会民主选举权与国家机关领导人员和人民代表大会代表的选举权,本质上具有相同性,选举村委会的重要性并不亚于选举人大代表和某些国家机关领导人员的重要性。破坏村委会选举的行为与破坏国家机关领导人员和人民代表大会代表选举的行为具有相同的功能,都侵犯了公民的选举权和被选举权。甚至可以说,没有基层村民自治的民主选举,将使我国的政治民主成为空中楼阁,失去根基。村民委员会虽然是基层群众性自治组织,但这种自治是国家法律规范下的有限自治,其选举活动必须在国家法律许可的范围内进行,其中发生的任何违法行为,均应受到法律的相应制裁。
(二)国情民意的需求
破坏村委会选举所侵害的是村民自治权,村民自治权是一种基层的民主权利,其所侵犯的法益关系到我国7亿多农民的切身利益。这些行为不仅仅侵犯农民的宪法性权利,而且影响了国家社会治理的能力和水平。在“乡政村治”行政模式之下,农村虽然只是自治性组织却承担着较多的国家政治任务,因而,村委会选举被破坏直接对国家政权稳定和社会安定产生危害,将其纳入刑法调整范围是维护国家稳定的需要。
农村是我国法治建设的基础,如果无法实现农村的民主和法治,就不能真正实现全国的民主和法治。我国是一个农业大国,农村人口占全国人口的多数,农业生产占国民经济的比重很大,关乎国计民生。村委会选举是否有序、公平、公正,不仅影响到农村、农民的稳定与和谐,也影响到农业和农村的发展。严厉打击和惩治破坏村委会选举的行为,将会对我国民主法制建设起到积极的、不可替代的作用。
刑事立法应该扎根于生活、关注生活,自然需要回应生活,回应民意。一些破坏村委会选举的行为所造成的民愤,在不断地刺激着民众的神经,需要从立法上对之进行理性的甄别和规范。因而,将破坏村委会选举行为纳入刑法规制范畴是社会所需、形势所迫,符合我国民主法治建设的客观需要。
(三)法律体系完善的必然
我国当今的刑事立法,法网不严,但设置的刑罚严厉,实行的是“厉而不严”的刑事政策[3]。虽然立法机关多次修订刑法,将一些新型的危害社会行为犯罪化,并加重一些犯罪的法定刑,但总的来说,刑事法网仍然不够严密。
我国目前对破坏村委会选举的行为设定的法网并不严密,更缺乏刑法上的专门规制。仅靠《村民委员会组织法》和《治安管理处罚法》不能有效地规范村委会的选举活动。虽然对于存在于破坏村委会选举的行为中造成其他严重后果、构成其他犯罪的行为可按其他相关法律定罪并从重处罚,但是这种事后杀鸡儆猴的做法并不是规范村委会选举依法进行的长效之举,实际上也不能达到预防该类危害行为的目的。“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性,而是刑罚的必定性和不可避免性”[4]。当已确定的法律同新的社会形势不相适应,甚至发生冲突时,法律就成为阻碍社会发展的绊脚石,会对它的稳定性付出代价。此时,及时修订法律,使之适应现实的社会关系、生产关系,是法律进化理论的必然要求[5]。应该靠严密的刑事法网,增加刑罚的必定性,来达到预防犯罪的目的。
(四)国家政策的意旨
2002年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅曾在《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中指出,对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票等违法手段破坏选举或者妨碍选民依法行使选举权和被选举权的,以及对控告、检举选举违法行为的人进行压制、迫害的,要根据情节轻重分别给予查处,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法处理。该《通知》虽未提出将该行为入罪的建议,但明显有对该行为从重进行处罚的意旨。另外,根据党中央、国务院同意下发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》的规定,在村民委员会选举的过程中,候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人,影响或者左右选民意愿的,都是贿选。既是贿选,根据法律的一般理念和规定,情节严重的就应当承担法律责任,否则,将有悖于一般社会公众心中的刑法正义理念,损及刑法的尊严和权威,进而削弱刑法的功能。
用刑罚手段惩罚破坏村委会选举的行为符合刑法的目的,能真正起到对该行为预防和惩治的作用,也将极大地提高刑法预防村官职务犯罪的作用。这样,对司法机关来说,处理破坏村委会选举行为就有法可依,对竞选者来说,可以增加其违法的竞选成本,预防竞选者企图通过贿选达到竞选成功的目的,必能在很大程度上预防竞选者当选后实施职务犯罪。
(五)其他国家和地区成功的立法经验借鉴
比较其他国家,比如德国、新加坡等地,刑法规定中都将该类破坏村集体自治的行为作为犯罪进行规制。在我国港澳台地区的刑事法律中,对该类行为也作出了规定。比如我国台湾地区,以妨害投票罪对该行为作出了规制。实践证明,这些国家和地区对该类行为进行刑事规制,取得了很好的效果,可以为我国大陆地区的刑事立法所借鉴。
(六)符合刑事立法理论
设置犯罪是为了更好预防犯罪,故而把某类行为规定为犯罪必须是在该行为对公民、社会、国家利益的损害已达到不可控制的程度,需要通过强制性的刑法介入以防止同种行为的发生。从刑法补充性功能出发,将某行为纳入刑法调整范围的基本标准是民事行政法律对该违法行为已经失去了有效的约束力,故而该类行为才能归之为犯罪。某种不法行为,如果只要认定为违法,进行社会警告或民事赔偿即可达惩治之效果,不宜适用刑事制裁;某种行为如果只要通过行政法规上各项秩序罚、惩戒罚、强制罚即可适当处置的,不宜认为应负刑事责任。只有当其他法律不能约束某类行为发生时,刑法才从后台走向前台对该行为进行规制。
破坏村委会选举的行为具有频繁高发性,且日益蔓延,仅用非刑事规则已经不能有效预防该类行为的蔓延;该类行为对社会的危害性越来越大,越来越难以控制;民众对该行为的反感程度加剧,对刑罚适用具有高期待性。动用刑事法律来对之进行调整势在必行。应及时将该类行为入罪,以遏制和预防该类危害行为的发生。
笔者建议,在我国《刑法》第256条后增加1款,作为该条内容之一:“以前述方式破坏村委会选举,情节严重的,按照前款规定处罚。”
[1]黄辉.中国村自治法的制度、实践与理论[M].北京:法律出版社,2009:151.
[2]王作富.刑法分则实务研究(中)[M].北京:中国方正出版社,2007:1018.
[3]储槐植.刑事一体化论要[M].北京:北京大学出版社,2007:55.
[4][意]贝卡利亚.论犯罪与刑罚[M].黄风,译.北京:中国大百科全书出版社,1993:59.
[5]樊建民.村官低价处理集体财产行为之罪刑评价[J].河南省政法管理干部学院学报,2011,(5).
责任编辑:赵新彬
D924
A
1009-3192(2014)01-0070-04
2013-11-10
樊鸽佳,女,河南郑州人,河南大学法学院硕士研究生,研究方向为刑法学。