法官职业“去行政化”改革的现实意义及其未来走向——以2014年深圳法官职业化改革为视角

梁艳

（山东大学法学院，山东 济南 250100）

法官职业“去行政化”改革的现实意义及其未来走向
——以2014年深圳法官职业化改革为视角

梁艳

（山东大学法学院，山东 济南 250100）

将法官职业“去行政化”是我国司法领域改革一直致力于打破的藩篱，是遏制司法行政化的必要一环。深圳的法官职业化改革只是为法官职业化改革点起了“一束光”，并需要进一步细化，接下来的法官职业改革至少应该在理顺法院内部管理机制、完善法官职业选任条件和完善法官职业保障制度等方面有所突破。

法官职业；司法；改革

2014年3月15日央视报道深圳法院启动了法官职业化改革，改革核心是“去行政化”，贯彻“由审理者裁判，让裁判者负责”的司法权运行原则，这次改革在我国法官职业化改革中尚属首例。深圳法院这次推行的法官职业化改革的价值不仅在于稳定两级法院工作人员的法官队伍建设，更将法官这一职业从公务员队伍中全面分离，为实现真正意义上的“法官独立”迈出了第一步。当然，司法行政化是我国司法运行与司法建设长期存在而未能解决的问题，法官职业的公务员管理方式将法官职业推向了行政体制管理框架内，真正意义上的法官独立难以实现。本文将以2014年两会之后深圳推行的法官职业化改革为视角，分析其改革的现实意义，并从目前法官职业化改革的现实入手，提出未来的改革路径设想。

一、深圳法官职业化改革的背景及内容

（一）改革背景

一直以来，深圳在法院内部一直将法官按照综合管理类公务员进行管理。在公务员的管理体制之下，法官若想获得职务晋升就要离开审判岗位，调至行政部门。法院体系中的公务员虽然人员众多，但行政部门的人员数量远多于办案法官，且法院内部的行政级别划分使对案件判决本应有着决断权的办案法官处在“人微言轻”的尴尬境地，真正操控案件判决结果的是处于法官行政级别之上的其他机构各级领导，这不但严重背离了司法独立的司法原则，而且法律人才不断流失，在法院内部形成了“案多人少”的局面。

2013年7月份以来，深圳市委成立了法院工作人员分类管理和法官职业化改革工作小组，全力推进法官职业改革方案的研究、起草工作。改革工作小组在进行深入调研的基础上，多次征求市委政法委、市编办、市人力资源社会保障局、市区两级法院等有关部门的意见，最终依据中央《中国司法改革白皮书》的精神，形成了《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》（以下简称《方案》），这是深圳市法院积极推动政治体制改革进程、贯彻落实党的十八大精神以及两会改革目标的重要举措。

（二）改革内容

1.单独序列管理：将法官列为第四类公务员。

深圳市将法官列为除综合管理类、行政执法类、专业技术类之外的第四类公务员，并将法院的工作人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，审判辅助人员又分为法官助理、书记员、司法警察，明确了各类人员的不同工作职责。法官按照法官职务序列进行管理，司法警察按照警察职务序列进行管理，司法行政人员、法官助理、书记员按照综合管理类公务员进行管理。这样就突破了法院系统内一体化的管理体制，建立了各类人员分类管理的差异化管理模式。

2.划分等级：法官按照等级和考核晋升。

根据《方案》规定，市中院设置一级高级法官至四级法官，区法院设置二级高级法官至五级法官，并规定相应的职数管理方案和指标限制。在晋升考核方面，法官晋升条件是必须具备法律法规和政策制度要求的思想政治素质、审判业务能力以及一定的任职年限，并按照规定的程序晋升；对于法官的考核采取对法官审判工作、思想品德、工作态度、审判作风等方面的全面考核，考核结果决定法官等级。

3.职务排他：法官不得兼任司法行政领导职务。

《方案》确定对法官实行单独的薪酬体系，法官薪资水平不与行政级别挂钩，而是对法官单独设定薪级表，按法官等级确定薪级，每个薪级确定一个工资标准，各种福利制度直接与薪级水平挂钩。法官担任领导职务的，工资也按照法官等级确定。《方案》还规定，法官不得在政治部、办公室、监察室等司法行政部门任职。目前在司法行政岗位的法官，要对自己的职业重新作出选择，特别是担任司法行政部门领导职务的法官。

另外，《方案》还严格控制法官数额，市中院法官数额最多不超过本单位政法专项编制的60%，各区法院最多不超过本单位政法专项编制的65%。《方案》还拓宽法官选任渠道，建立从符合法官任职条件的检察官、律师、法律研究人员和其他法律工作者中选任法官的制度。

二、法官职业化改革的现实意义

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“让审理者裁判，由裁判者负责”以及改革司法权力模式和司法权运行的一系列举措。2014年两会上，推动政治体制改革和经济体制改革成为政府工作任务的重点，而正如《中国的司法改革》白皮书所指出的那样，司法改革是中国政治体制改革的重要一环。深圳的此次改革是从司法职业改革的层面在十八大和两会精神指引下审时度势做出的选择，它立足于司法高效和司法公正，目标是防止行政介入司法，使法院司法活动回归司法规律，最终通过职业化改革，实现法院内部管理系统的全面“去行政化”。我们可以从以下几个层面，简要分析法官职业化改革的现实意义。

（一）“行政高于司法”的固有观念将被打破，为司法公信力的生成开辟出一条路径

“司法公信力不断提高”是司法改革的宏伟目标。正如美国法学家伯尔曼的著名论断：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”而人民法官拿着法律运行的第一“指挥棒”，法律运行是否符合人们对法律的期待，他们扮演着重要角色。人民法官的职责在于公正地审理每一个案件，确保人民群众的实体正义和程序正义的实现。所以，由于法官职业的神圣使命，要求他们较之于一般的公务员具有更高的责任感和道德素养，而法官职业同公务员的管理体制会在很大程度上影响法官的职业选择和职业操守。为得到职位晋升，法官办案往往要考虑民主测评、人际关系和上级领导的意见，将法官从公务员管理体制中剥离出来，使法官的职业发展与行政晋升脱钩，将行政力量对法官办案的干扰程度降低，有助于确保法官判案的中立性。

当然，司法公信力的提升有赖于诸多因素，如司法公开的落实、法律的统一适用和人民法官素养的提升等，民众树立对司法的普遍信仰是一个长期的过程。但是深圳推行的法官职业“去行政化”改革为司法公信力的生成开辟了一条路径。

（二）法官职业“去行政化”在制度层面保障了法官审判权的独立行使

独立行使审判权的核心是法官独立，法官独立也是国际公认的司法准则的要求。一直以来，我国司法改革的目标是建立“二元模式”的司法独立。司法独立一直是我国司法改革进程中不断重申的问题，不论是在十八大报告中还是在两会上最高人民法院和最高人民检察院所做的工作报告中，司法改革都被放在很高的位置，但是回到现实，追求司法独立的司法改革并未给公民带来多少可触及的公平正义，司法的行政化、地方化、官僚化等关键问题依然是制约司法独立的瓶颈，尤其制约着审判权的独立行使，归根结底，法院体制上对行政权力的依附性是导致审判缺乏独立性的关键。

所幸的是，深圳这次法官职业化改革让我们看到了中央进一步推行司法改革、最终实现司法独立的决心和信念，在实行法官职业化改革之前的深圳和全国其他地区，法官同其他工作人员统一按照综合管理类公务员进行管理，法官在法院系统中并不占有核心地位，其独立性难以真正实现。而这次的《方案》中法官不得兼任行政岗位领导，实行单独薪酬制度和晋升体制等规定，让我们看到了确立法官独立地位的努力。

（三）法律人才流失的现象有望得到遏制，并将提升法官职业队伍的整体素质

如前所述，在公务员体制管理之下的法官群体中，法官为谋求职务上的晋升不得不脱离审判工作，调至行政岗位，导致了一些优秀的法官脱离审判第一线，造成法律人才的浪费。因此一些缺乏司法实践经验、缺乏审判驾驭能力的年轻法官必须去弥补审判力量的不足，但年轻法官的整体素质和经验难以胜任纷繁复杂的审判任务。

人民法官是审判制度运行中的关键角色，人民群众实体权益和程序正义的实现对于维护社会安定和促进司法公信力的提升发挥着重要作用。正如霍姆斯所言，“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”。一个审判经验丰富、对审判过程驾驭能力熟练、有着较高司法本领和技巧的资深法官做出的审判结论更容易得到社会认同，法官岗位人员较大的流动性显然并不利于社会对于审判结果认同感的形成和公平正义的实现。

三、法官职业化改革之路的未来走向

我国的司法改革之路肇始于20世纪90年代，且在司法人员职业化、司法程序制度化和司法权独立行使等领域取得了一定成效，但这并未满足公民意识的不断觉醒下，公众对于司法改革抱有的心理预期。法官职业化改革之路作为司法改革进程中的重要一环，深圳法院迈出了重要一步，但在重构法院内部责任机制、提高法官准入门槛以及对法官职业进行制度保障等方面仍有欠缺，这也让我们对法官职业改革的未来走向问题有了更多思考和设想：

（一）理顺法院审判责任机制，遏制法院内部管理行政化趋势

对于法院审判责任制的调整和内部管理的“去行政化”可从以下两个维度着手：

1.构建主审法官责任制。

主审法官责任制的目标是解决审判分离问题，案件审理的基本构成单位是合议庭，但不参与案件审理阶段的审判委员会有对重大疑难案件的讨论决定权。审判委员会判而不审，合议庭审而不判的模式已受到学界广泛质疑。十八届三中全会的改革决定中也提出“完善主审法官、合议庭办案责任制”。主审法官（可以是多人）责任制是指从法官队伍中选拔办案能力强的优秀法官，赋予其庭审、签发判决等一系列权力，并对其进行单独考核。构建主审法官责任制要注意至少以下几点：首先，要明确主审法官的任职资格、责任范围、职责权限等；其次，排除主审法官的其他行政职务，使其专心审案；再次，主审法官在享有独立审判权的同时，也要接受监督，监督主体可以是法院内部专门的监督管理部门，但监督权不得操控审判权。

2.重构院长、庭长与主审法官的关系。

院长、庭长可以使用行政权力对案件判决施加影响，是法院内部管理最突出的问题。这种做法虽然可以起到监督和提高办案质量的效果，但是它从根本上损害了主审法官审判案件的独立性。主审法官背后总有最终可对案件结果负责的院长和庭长，其责任感和工作积极性也会受影响，最终不利于案件及时审理和裁决。所以，要使院长、庭长退出审判决策领域，使合议庭独立审案。在这方面，深圳福田区法院已进行过有益尝试，虽然取消行政领导对案件干预的做法还需要其他一些列配套措施，但是深圳福田区法院的改革方向是应该予以认可的。

（二）严格法官职业准入资格，使法官队伍精英化

“法官”在中国是一个很宽泛的概念，有些不审判案件、仅执行内部行政管理事务的人员也被称为“法官”，例如中国的法院院长很少审理案件，但仍被称为“首席法官”。对法官定义的宽泛产生的负面影响是难以突出法官职业的使命感和特殊性，也难以从形式上区分不同职能的“法官”，所以有必要对法官的定义进行严格界定。

同时，也要提高法官的素质要求，提高准入资格。首先，应以法官的职业素质和专业能力任命法官，而非政治地位。如今中国的法官队伍中有相当一部分来自于军队转业干部、社会组织和政治机构等，他们并未受过专业法律训练，也未从事过司法实务工作。其次，严格法官职业的年龄和法律职业经验要求。目前我国只要通过国家司法考试且进入法院系统任职的公务员就有资格担任法官，而无年龄和法律职业经验要求，但对案件进行事实判断、证据认定所依据的多是经验法则。

当然，要提高法官队伍的整体素质，还要从其他方面着手，如严格对法院院长、庭长、最高人民法院法官和高级人民法院法官的任职条件，对任职资格进行具体限制；规范法官的任命程序，对法官的任命实行公推，对审判人员的任命实行提名和表决等。

（三）完善法官职业保障机制

深圳法院的法官职业改革已经有了为法官职业构建特殊保障制度的方向，例如为法官开辟独立于公务员的考核晋升机制等。具体来讲，我们还应当从以下几个方向对法官职业进行保障：首先，保证法官职业的稳定性。未出现法定情形，法官不得被随意调离；法官从事审判工作时不得担任法院行政职务。其次，依法官级别确定薪酬，且由法律加以规定，法官的奖励机制不能由行政部门领导决定。再次，效行西方实行法官终身任期制，除非有生老病死及其他法定不能担任法官职务的情形，法官可以续任直至退休。

当然，建立和完善全套的法官职业保障机制并不是一朝一夕即告完成之事，需要各方利益的协调和其他相关配套制度的保障，但是对法官职业保障制度进行完善的目标应当是明确而坚定的。

四、结语

深圳的法官职业化改革标志着法官职业改革的序幕被真正地拉开了。以司法公正和司法高效为目标的法官职业化改革为实现司法领域的全面“去行政化”打开了方便之门。任何改革都会触及各方利益，也必然会有磨合期，但是磨合期之后我们将会看到生机勃勃、有职业责任感和使命感、全身心投入司法工作的法官职业群体。在循序渐进推进改革的过程中我们还要保障各项配套制度的跟进，并不断总结经验，对改革中可能出现的错误持宽容态度，并重新树立起对中国司法改革的信心。●

［1］龙宗智.检察机关办案方式的适度司法化改革［J］.法学研究，2013，（1）.

［2］徐昕，黄艳好，卢荣荣.中国司法改革年度报告（2012）［J］.政法论坛，2013，（2）.

［3］吴秉衡.中国司法改革进程中的新型理论与实践（上）［J］.上海政法学院学报（法治论丛），2014，（1）。

［4］伯尔曼.法律与宗教［M］.北京：中国政法大学出版社2003.3.

［5］陈光中，龙宗智.关于司法改革若干问题的思考［J］.中国法学，2013，（4）.

［6］欧阳顺乐.人民法院独立行使审判权的唯一出路在于改革现行法院体制［J］.现代法学，2010，（6）.

［7］左卫民.十字路口的中国司法改革：反思与前瞻［J］.现代法学，2008，（6）.

［8］张千帆.转型中的人民法院——中国司法改革回顾与展望［J］.国家检察官学院学报，2010，（3）.

The Realistic Significance and Its Future Direction of the“Removal of Administration”Reform of the Judge Professional——In the perspective of the Shenzhen’s judge professionalism reform in 2014

LIANG Yan

（Shandong University，Ji’nan 250100，China）

The“removal of administration”of judge professional is China’s reform of the judicial field has been committed to break the barriers,and is necessary to curb judicial town government.The judge professionalization reform is just“a beam of light”at the judge professionalization reform,and need further elaboration.The next judge profession reform should make a breakthrough in the straightening out court internal management mechanism,perfecting judges selected conditions and improving the security system of the judge’s at least.

judge professional；judicial；reform

D926.2

A

1009-6566（2014）03-0083-04

2014-04-20

梁艳（1989—），女，山东德州人，山东大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法与行政法。