广州市政府购买社工服务的运行困境与对策

万 玲

（中共广州市委党校，广东 广州 510070）

所谓政府购买公共服务，即指政府对于某些设立的特定的公共服务目标，不是自己使用财政资金运作完成，而是通过各种方式建立契约关系，由非营利组织或者营利组织等其他主体来提供公共服务，而政府为之支付相应资金的模式。这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式［1］，其核心意义是公共服务提供的契约化。广州作为改革开放的前沿阵地，近几年来政府购买如火如荼，购买服务资金从2008年的400万增至2011年的8000万，再到目前的1.5亿元，购买领域日趋广泛，如果能够正视政府购买中的风险和问题，寻求到政府购买的长效机制，则能为全国提供可资借鉴的样本。

一、广州市政府购买社工服务的政策探索与实践

广州市政府购买社工服务的探索最早可以追溯到2004年。当时，为了创新大学生就业服务工作，广州市尝试通过公共财政每年安排一定数目的专项资金，对那些为高校毕业生就业提供公共服务的机构给予补贴。补贴项目包括高校毕业生人事档案接转和整理、广州生源高校毕业生人事档案保管赴外省举办招聘会、广州生源高校毕业生专场招聘会公共就业指导和未就业登记成功就业推荐以及组织开展高校毕业生就业见习活动等7个方面。不过，由于当时各方面环境的制约，政府购买还远未形成规模，因此未引起广泛的关注。

2008年2月15日，以中山大学社会工作专业教师为背景的NGO——启创社会工作发展协会正式成立，成为广州市第一个专业社工机构。海珠区政府按照“政府购买社会服务”的理念，委托海珠区团委向启创社会工作发展协会购买海珠区海幢、赤岗、华洲三条街道和两所学校青少年社会事务工作服务，从而拉开了广州市政府购买社工服务的序幕。同年，荔湾区投入100万元，向广州市大同社会服务中心、荔湾区逢源人家服务中心等多家社会组织购买老年人、青少年、残疾人、困难群体的家庭服务。

2009年1月，广州市越秀区也通过政府购买服务的方式，与社会组织广州市北斗星社会工作服务中心合作，在区福利院引入社会工作者，通过个案、小组、社区等方式为住院老年人提供各项服务，并在社区服务中心建立政府购买公共服务工作部负责对服务项目进行组织、统筹、协调、监督和评估，以确保各项服务目标的实现。据统计，2009年，政府购买社会工作服务项目达到33个，市、区（县级市)两级财政及福利金共投入第一年度资金2344万元。

2009年9月28日，广州市委市政府出台实施《关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》，其中，明确指出要加快转变政府职能，推进政府购买服务。在此《意见》的指引下，2010年广州市正式启动家庭综合服务中心的试点建设，在全市各区（县级市)共确定20个街道作为政府购买社工服务的试点单位，政府购买的领域涉及社会福利与救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治、社区矫正、劳动就业、医疗卫生、青少年教育、残障康复、婚姻家庭等。与此同时，市委市政府还先后出台实施《关于发展和规范我市社会组织的实施意见》 （穗办〔2010〕3号）、《关于加快推进社会工作及其人才队伍发展的意见》 （穗字〔2010〕12号）等政策性意见，而且还以系列规范性文件方式出台实施了《广州市社会工作专业岗位设置及社会工作专业人员薪酬待遇实施办法（试行）》、《广州市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》、《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法（试行）》、《广州市扶持发展社会工作类社会组织实施办法（试行）》和《广州市社会工作专业人员登记管理实施办法（试行）》5个社会工作制度文件，初步建立了具有广州地方特色的社会工作制度体系。此外，根据基层社会管理服务改革创新工作的实际，市委市政府还出台实施了一系列的制度文件，如《广州市社区社会组织管理试行办法》、《广州市行业协会商会承接政府有关职能的监督管理试行办法》、《广州市扶持社会组织发展专项资金管理试行办法》、《推进我市社会管理服务改革开展街道社区综合服务中心建设试点工作方案》等等，这些政策措施的出台，无疑有力地推动了政府购买社工服务的进一步拓展。

二、广州市政府购买社工服务的运行困境

（一）领导干部缺乏系统认知，致使购买行为两极倾向严重

通过调研发现，不少领导干部对政府购买的范围和标准仍缺乏明晰的认识，更多的只是把政府购买作为上级的一纸命令来进行操作和实施，或作为对繁重的社会管理和服务职能的一种释放。因此，在购买的具体细节上，要么过于刻板，要么过于随意，两极倾向非常明显。这种情况表现出来就是，一方面，执行部门会严格按照上面的指令和程式来执行，毫不顾及当地群众的需要和具体地情，致使政府购买千篇一律，运动色彩较为浓厚。另一方面，由于最近几年市委市政府对政府购买公共服务的重视，不少领导干部也开始开拓性地把本部门负责的一些常规性服务项目外包出去，美其名曰是转变政府职能的需要，实则是一种推卸责任或追求政绩的表现。一旦操作不顺，立即收回，最终浪费的是大量的人力、物力和财力，同时也使政府严谨和负责任的形象大打折扣。以上两种表现都是对政府购买的误读和滥用，势必会在一定程度上破坏政府购买的整体环境，从而影响政府购买的规范性和有效性。

（二）权责双方角色模糊，致使购买模式标准不一

从理论上来理解，政府购买中的主体之间应是合作契约的关系，这就意味着无论是政府部门，还是企事业单位或非营利组织，彼此应是独立的、平等的。而事实上，我们看到，不少层级的政府在具体操作中，仍然很难摆脱过去的管理方式，总是想着要去干预和操控服务机构。而作为竞标方的社会组织，在服务提供的过程中，也存在着一定程度上的对政府的依赖，所以，在实际运行的过程中，政府、街道与服务机构间往往表现出了千丝万缕的联系。一方面，表现为政府角色模糊，致使购买模式标准不一。调研显示，当前广州市政府购买社工服务的具体模式主要有两种，一种主要是由区（县级市）政府或委托区（县级市）民政局以项目管理和购买服务的方式向社会公开招投标，社会组织通过竞投取得家庭综合服务中心的经营权。另一种则是由街道办事处作为主管部门，成立民办非企业（独立法人）单位来进行管理。原街道社区服务中心的事业编制、人员可转入街道的其他政务管理类事业单位或派送到家庭综合服务中心工作。对派送到家庭综合服务中心工作的原社区服务中心编制人员，仍按事业单位工作人员的相关规定进行管理。调研显示，后种模式中政府对社工机构的管控程度明显强于前者。另一方面，则表现为社会组织本身也存在功能不明晰、发展亦步亦趋的现象。调研中我们发现，中标的社会组织，无论是相对独立的，如具有高等院校背景的，还是由街道自行培育的，在工作中往往会趋向于主动接近政府部门，以寻求政府部门的政策与资金帮助。虽然这样对自身发展较为有利，但由于过于靠近政府，也极易丧失独立性，并使组织自身的宗旨和功能发生变化，导致志愿不足和非专业主义。同时，由于目前广州市的社工机构还处于相对缺乏的阶段，所以，形式上本应是充分竞争的购买行为，在具体操作中，也往往会因为竞标主体的不足，导致实质上的竞争弱化，从而形成畸形的买方市场，并最终导致社会组织的寡头化与垄断化，政府购买也会因失去公平而迷失公益。正是由于竞争难以充分开展，所以服务的数量和质量也就难以保障。而且，对于仅有的这几家有资质的社会组织来说，一旦中标，至少在几年之内它们的地位是稳固的，政府的资源和政策倾斜无疑会给他们的发展壮大带来极大的优势，但如此下去，势必会从另外一个侧面加大其他弱小社会组织的竞争成本，进而使不平等的买卖双方的权责关系进一步失衡。

（三）资金投入存在短板，致使政府购买的可持续性大打折扣

据了解，目前财政拨款仍是广州市政府购买公共服务的主要经费来源。不同的区，拨付的方式方法与比例各有不同。不管是哪种拨付方式，我们看到，由于部门之间的衔接和协调原因，实际操作中仍然存在不少资金拨付不及时或拨付标准不统一等状况。调研中我们发现，那些由街道自行培育起来的社工机构，往往会因为其与街道之间的微妙关系而获得更多的支持和关注。街道对其的扶持往往会超出最初的预算。也就是说，一旦辖区的家庭服务中心运转不顺，街道就可能会想方设法帮助其渡过难关，从而形成理论上所谓的共谋现象。而相反，对于那些相对独立的社工机构来说，从其负责人和工作人员的言语中，我们不难听出他们对未来发展的担忧。其中，很重要的一个原因就是运作资金上的不足。不少机构表示，目前，政府每年200万的投入其实仍是入不敷出的，所以，倘若要组织一些大的活动，社工机构往往还需要去寻求赞助，而这对社工机构本身的资源吸纳能力无疑是一种考验。而且，根据目前的税收规定，社工机构年末的经费余额还需要按照25%的比例收取所得税，如此下来，原本紧张的工作经费就更捉襟见肘。

（四）考核机制不完善，致使政府购买的效果难以测量

2010年7月23日，市民政局联合市财政局，向各区、县级市人民政府和市直有关单位印发了关于《广州市政府购买社会服务考核评估办法（试行）》，该办法对考核评估的适用范围及原则、评估主体、评估标准、评估方法、评估的实施程序以及评估结果评价等等原则性事项都做了明确的规定。应该说，办法的出台和实施为政府购买的规范化操作起到了一定的指导作用。但是，由于该办法缺乏对细节性事项如具体考核指标及其权重等问题的描述，因此，操作起来，往往只是走过场，流于形式。不少基层领导透露：一方面，由于政府购买公共服务工作具有较强的专业性，因此，他们还不具备实施严格的合同管理的能力。所以，在考核监督上，很多部门都难以形成独具特色的办法，而只能完任务将考核工作草草了事，至于考核的结果往往是追求表面上的相安无事。其实，很多领导都会产生这样的疑惑：政府投入200万去购买社工组织的服务，究竟值不值？这也就是说，作为购买方的政府部门，对于自己花钱所买来的这些服务项目，其效果如何，心里没有明确答案。另一方面，考核办法中虽然提出各部门可以尝试引入第三方进行考核，但在具体操作过程中，我们看到，真正引入第三方进行考核的项目和部门还不多。纵使有，对于第三方的监督以及社会评估机构的行业自律等问题也还缺乏相应的制度建设。如此种种，都显示出当前政府要真正地做到成为一个精明的买主，仍是相当困难的。考核的形式化，无疑也会导致服务质量和效果的弱化。

（五）社会公众参与不足，致使政府购买喜忧参半

一般情况下，往往把政府购买视作政府与社会组织之间的一种独立交易行为，以为只要交易双方能够把握好各自的角色并承担相应的责任即可，因而，在整个购买过程中，往往会忽略消费者——社会公众的意愿和需求。事实上，这种做法是非常错误的。这样的结果只会导致：一方面政府推动的积极性非常高，而另一方面公众对此则反应平平。调研中，我们就看到不少社区家庭服务中心门可罗雀，老百姓对其可望而不可及。所谓公共服务，即指那些对社会公众的生存和发展具有基础作用，能满足他们一定社会公共需要的服务。这些服务由于事关公众的切身福祉和利益，因而，公众对服务项目的规划、设计、实施以及服务提供的主体、方式、数量、质量等问题都具有天生的关注敏感性和参与积极性。事实证明，被服务者话语权和参与渠道缺失，很难提高其对公共服务的满意度，也不利于公共服务效率与质量的改进。而有序的公众参与对于不断增强政府对公众服务需求的回应能力，提高公共服务的供给水平，推动政府责任的落实都具有重要的现实意义，同时也对推动公共服务从政府供给导向向公共服务需求导向转变起着关键作用。从调研的情况来看，在现有的政府购买社会组织服务机制中，无论是政府购买公共服务的政策制定或实施，还是具体购买事宜的操作、立项与监督等等，作为公共服务用户的社会公众，其地位和权利在其中要得到实质性的体现仍是远远不够的。这无疑需要我们在公众的需求表达、服务评价以及政府回应等方面做更多有益的探索。

三、广州市政府购买社工服务的可持续发展思路

（一）转变观念，提升政府与公众对政府购买的认知水平

对政府来说，首先，要尽快安排全市领导干部的系统理论学习，不仅仅是组织相关职能部门的负责人到各地考察，同时还应通过党校培训、集中研讨等形式让全市领导干部尽快对政府购买的趋势、优势、风险及其理论基础形成统一明晰的理解和认知，如此，才可能达成共识，从而为政府购买的顺利推进奠定良好的思想基础。其次，则应着力提升各级政府官员的合同管理技能，有必要的情况下可在全市考虑成立独立的合同执行与监管机构，组建专业的合同管理人才队伍，使政府能够在购买服务中成为精明的买家。对公民来说，也应通过持续有效的政策宣传，加强他们对政府购买政策的理解及其对家庭服务中心的认同。同时，也还应不断地激励他们的主体责任，充分发挥其在政府购买公共服务中的作用和功能。总之，就是要通过思维的改造，为政府购买打造蓬勃的社会氛围和良好的社会支持网络。

（二）完善规制，确保政府购买的公平性与竞争性

政府购买本质上是一种契约服务，一般由招标竞标、签订合同、明确职责、提供服务等一系列环节构成。因此，要实现真正意义上的购买服务，首先应完善相应的法律制度，在政策上统一标准，以确保政府购买的公平性和竞争性。这就要求：一方面，政府必须尽快完善政府购买的流程、规范政府购买的运作细节和监督程序，以尽可能地消除因为政策上的不平等而导致的失衡现象。另一方面，则应健全对社会组织的扶持政策，在资金、税收、项目等方面向社会组织适度倾斜，为社会组织的发展壮大提供公平的政策环境。其次，则要减少事实上的不平等。在具体实践中，既要注意政府主办机构与社会组织之间的关系，一方面，摈弃传统的管理理念，通过充分的信息沟通，实现政府与社会组织之间的平等对话。另一方面，减少社会组织运行中的行政干预，让社会组织能独立于政府之外为广大居民提供专业性的指导和服务。同时，又要赋予社会组织应有的主体地位，让其在充分的市场竞争中实现自然的优胜劣汰。除了前面提到的要有独立的人格之外，将社会组织与社区中的其他组织、单位和机构同等对待，让它们在同一平台下享有平等的政策和资源，并自由地发挥其对所在社区的影响和辐射作用，使它们能在此过程中相互成长或者此消彼长，如此，才应是真正的发展与竞争之道。

（三）拓展来源，为政府购买创造稳定的资金支持

稳定的财政投入与保障机制是政府购买效果能否实现的关键所在。从调研情况来看，作为政府购买服务的工作试点，几个社会组织机构都面临同样的困难，那就是财政划拨资金和自筹资金的相对不足。因此，一方面，应尽快制定出台《广州市政府购买服务经费管理办法》，将政府购买服务资金列入财政部门预算，同时建立政府购买公共服务财政投入的稳步增长机制。即通过制度的规范确保随着社会的发展能适度地调整政府购买公共服务的财政支出比例，以减少政策扶持的随意性。在这方面，可适当借鉴香港的经验。如香港政府对社会福利的资助占政府经常性开支预算的17.4%，而且是以整笔过拨款的方式来资助非政府机构，以确保该机构对资金的自由运用。当然，相应的监管责任也会随之加大。另一方面，则应加强社会组织对社会资金的吸纳能力，通过自身的影响力来提升自筹资金的数量和比例。这可能既需要社会组织能立足本土发展，从社区居民的利益需求出发，通过持续不断的努力来获取社会的认同和公众的信任，同时也需要全社会能形成志愿服务和服务公益的良好氛围与风气，为社会组织的发展创造积极的社会环境。此外，笔者认为可以适当地尝试对一些专业性和个性化色彩比较浓厚的服务项目采取逐步收费的制度，以此来保障社会组织的良性运行和可持续发展。

（四）强化考核，实现政府购买的多元监督与评估

行政学家戴维·罗森布鲁姆曾指出：“如果你不能评估某项活动，你就无法管理它；也许更为正确的是，你评估什么你就得到什么。”从当前的实际情况来看，评估体系的不完善是政府购买中的硬伤，也是各级政府官员对此信心不足的原因所在。因此，在此问题上，应着眼于建立一个政府管理、社会监督和民间组织自律相结合的多元化动态评估机制，以促进政府购买的健康发展。为此，首先，作为管理方，政府应建立起系统的、详细的评价指标体系，从制度上规范评估的流程和实施细则，使评估工作能够有章可循。其次，应积极探索政府购买公共服务的社会评价机制，力争形成以政府有关部门为主体、大众媒体、社会公众和独立评估机构为辅助的监督和评估格局，以强化民间组织的公共责任。再次，在评估的方式方法上应尽可能地多样化，并逐步建立起政府购买公共服务的事前、事中、事后监督以及内部监督、财政监督、审计监督和社会监督等相结合的多重监督体系。最后，则是要完善民间组织的自律机制，建立以章程为核心的内部管理制度，使其能真正地实现自我管理、自我教育和自我约束［2］，从而提高其对社区居民的吸引力。

（五）创造条件，促进公众对政府购买的全过程参与

政府购买作为一种公共服务的提供方式，其最终的目的仍是为公众提供有效的、合适的公共服务，所以，公众的意愿和需求应是政府购买的逻辑起点，只有公众需求在政府购买过程中得到了充分的体现，政府提供公共服务才能真正回归民生本位。为此，首先，应努力构筑全方位、多层次、可持续的公众需求表达和利益输入通道，使公众参与驶入组织化和制度化轨道。可通过搭建一些能够让社会公众有效参与政府购买的项目论证及决策的制度和组织平台，如决策咨询、听证会、社区公众论坛、网络辩论等，让公众意见和公众需求得以充分表达和体现。其次，应积极探索并实施政府购买公共服务评价的公众满意战略。一方面积极推动公众对政府购买服务质量评价的全过程参与。正如美国国家公共生产力中心主任马克·霍哲教授所指出的，必须让公众充分参与到鉴别要评估的项目、陈述目的并确定所需结果、选择衡量标准和指标、设立业绩和后果（成就目标）的标准、监督结果、业绩报告、使用后果和业绩信息（分析与行动）等政府绩效评估的各个环节中，才能真正确保公众参与政府绩效评估的有效性［3］。另一方面，则应积极开展公众满意度调查，以逐步实现政府全面质量管理。具体可结合政府部门工作的实际情况，在相应的资源约束条件下，将公众的主观感受转化为可量化和分析的数据，并通过评价程序的设计将公众评价转化为政府部门和社会组织工作改进的依据［4］。最后，则是要以政府信息公开和反馈为基础，继续深化和完善政府回应机制。比如可开设一些信息沟通平台，或是建立社区组织联席制度等等，让政府购买公共服务的相关信息能全面及时地传递给公众，从而为公众的实质有效参与提供保障。

［1］黄元宰，梅华.无锡“政府购买公共服务”的启示［J］.江海纵横，2008，（2）.

［2］冯梦成.“政社合作”模式的实践与思考——以上海浦东新区为例［J］.理论月刊，2011，（10）.

［3］（美）阿里.哈拉契米等.政府业绩与质量测评——问题与经验［M］.广州：中山大学出版社，2003.

［4］陈强，尤建新.“公众”内涵辨析与公众满意战略［J］.上海管理科学，2006，（2）.