论中国金融消费者权益保护制度的构建

陶立早

(武汉大学 国际法研究所，湖北 武汉 430072)

2012年11月20日，银监会银行业消费者权益保护局正式成立。这是继保监会和证监会后，监管机构成立的又一个金融消费者权益保护部门。“一行三会”对于金融消费者权益保护制度的重视达到了一个前所未有的高度。因此，本文结合国际经验，对中国金融消费者权益保护制度的构建提出建言。

(一)改善金融消费保护立法

我国当前关于金融消费者保护的法律法规，有《消费者权益保护法》《银行业监督管理法》《人民银行法》《证券法》，以及人民银行、证监会、银监会、保监会制定的规章等。

然而，上述我国保护金融消费者的立法存在三大缺陷：首先，《消费者权益保护法》没有突出金融消费者的特殊性，也没有针对金融消费者作出专门规定，其适应性不强；其次，对于金融消费者保护的意识尚待加强，如英、美等国在次贷危机后为保护金融消费者的信心，稳定金融市场，将保护金融消费者列为监管目标之一；再次，金融机构保护金融消费者法定职责的规定较为模糊，相关立法要么只对金融机构的法定职责作原则性规定，要么就缺乏具有可操作性的冲突处理机制。

因此，我国有必要借鉴国际组织及发达国家在金融消费者权益保护制度方面的成熟经验以弥补这方面的缺陷。纵观国际组织及发达国家为金融消费者权益保护提供的立法空间，笔者认为可分为以下两大类。

第一，国际组织关于金融消费者保护的最新立法，一般为原则、框架类的国际习惯。一是联合国贸易发展委员会(United Nations Conference on Trade and Development)正在修订中的《联合国消费者保护准则》具有一定指导意义，其草案包括七部分内容：其一，保证消费者的人身安全；其二，促进和保护消费者的经济利益；其三，提供消费者产品的服务安全和质量标准；其四，明确消费者必需的产品和服务的分配设施；其五，保证消费者能获得救济；其六，向消费者提供教育和培训的机会；其七，促进消费的可持续增长[1]。二是经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development，以下简称OECD)制定的《G20金融消费者保护高级原则》(以下简称《原则》)具有较强的参考价值。2011 年在巴黎召开的G20会议上，G20 财长与央行行长呼吁金融稳定委员会(Financial Stability Board，以下简称FSB)和OECD共同制定保护金融消费者利益的方案，该方案经FSB同意，最终由OECD牵头来做。2011年10月，《原则》在G20财长和央行行长会议上通过[2]。

第二，主要国家关于金融消费者保护的最新立法，是指几大发达国家的国内法。一是英国打破了其原有的监管格局。2011年6月，英国财政部发布了《金融监管的新方案：改革蓝图》白皮书，规定金融服务局(Financial Services Authority)的微观审慎监管职能将被新设立的审慎监管局(Prudential Regulation Authority，以下简称PRA)和金融行为局(Financial Conduct Authority，以下简称FCA)拆分，而其消费者保护职能将由FCA承担[3]。二是美国通过一系列措施，加强了对金融消费者的保护。2009 年5 月22 日颁布的《信用卡履责、责任和公开法》通过禁止滥用信用卡的行为，增强对金融消费者权益的保护[4]。而2010 年7月发布的《多德·弗兰克法案》则规定，美国成立金融消费者保护局(Consumer Financial Protection Bureau)，将金融危机前分散于美联储、联邦贸易委员会、财政部等七大机构的职权集中起来，以强化对金融消费者的保护[5]。

结合我国现阶段国情，我国应当完善金融消费者权益保护方面的立法，具体做法如下。一是在我国《消费者权益保护法》中设专门章节提出“金融消费者”概念，并针对金融消费者做特殊规定。在我国消费者保护法和金融法中引入“金融消费者”的概念，以保证金融消费者受到专业、专门的对待。二是将保护金融消费者列入监管目标。中国银监会提出“通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益”是其监管目标之一。但是，我国其他金融监管机构尚未将保护金融消费者视作其法定监管目标。三是细化现有散见于《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》等法律法规中关于金融消费者保护的规定。注重对金融机构的监管，明确规定金融机构在金融消费合同中，需履行诚信、保密、提示等义务，对金融机构实行问责制，以保护弱势的金融消费者，平衡金融交易双方信息。

(二)加强现有法定协调机制

由央行牵头的金融监管部际联席会议，尽管被视作“一行三会”的法定协调机制，但至今尚未明确具体运作方式。因此，银监会、保监会和证监会分别成立的金融消费者保护局，从实质意义上来说仍属于机构监管，缺乏高效的信息交流机制和部门协调机制。而我国监管机构若继续坚持这种传统的机构监管模式，将会导致四个问题。一是妨碍各类金融机构之间进行公平竞争，例如，一商业银行与一证券公司提供类似的金融产品或金融服务，但二者分别由银监会和证监会监管，那么二者所要面对的监管力度便会有所差异，这直接影响其服从成本的高低，导致不公平竞争。 二是大型金融机构可趁机进行“监管套利”(supervisory arbitrage)，比如，一金融机构为了降低服从成本，将某项特定的金融产品或服务转移到所受监管较少的子公司或部门。 三是各监管机构因缺乏信息分享和法定协调机制，易出现重复监管、监管真空等问题[6]。四是导致金融消费纠纷难以解决，一方面，从监管者角度来说，会在金融创新催生的边缘化金融产品和服务的金融纠纷方面互相推诿，出现丢皮球现象；另一方面，从金融消费者角度来说，增加了他们找对口权益保护部门的难度，也增加了维权成本。由此可见，我国现阶段实行的传统机构监管模式显然不符合金融创新的发展需求。那么，我国是否需要向“双峰”理论主张的目标监管发展呢？

英国经济学家Michael Taylor提出了“双峰”理论。该理论认为，监管的主要目标有二：一方面，应针对系统性风险进行审慎监管，以维护金融体系的稳定，确保金融机构的稳健经营；另一方面，应保护金融消费者的权益，针对金融机构的投机行为进行合规监管，防止他们的欺诈行为。因此，建立“双峰”金融监管模式，即为金融系统性风险的审慎监管成立一个“金融稳定委员会” (Financial Stability Commission)，以及为保护金融消费者合法权益成立一个“ 消费者保护委员会”(Consumer Protection Commission)。“双峰”理论旨在打破银行业、证券业、保险业的分业经营，以期从更广泛的视角来进行监管[7]。这个理论先后得到了几大主要发达国家的响应。

第一，以澳大利亚为代表的国家形成了传统的“双峰”模式。一是澳大利亚审慎监管局(Australian Prudential Regulation Authority，以下简称APRA)承担审慎监管职能，将分散于澳联储、各州政府监管部门，以及保险和退休金委员会的监管职能集中起来，其监管范围包括银行业、保险业和大部分养老金。二是澳大利亚证券和投资委员会(Australian Securities and Investments Commission，以下简称ASIC)负责保护金融消费者权益，其于2008年7月1日批准成立金融督查服务机构(Financial Ombudsman Service，以下简称FOS)，将原有的银行和金融服务督察机构、保险督察服务机构、金融业申诉服务机构合并起来，专门为在金融交易中处于弱势地位的消费者和小企业提供公平、免费和高效的争议解决途径。值得注意的是，APRA和ASIC互相独立，且二者均独立于澳大利亚的央行[8]。

第二，以英国为代表的国家则形成了“准双峰”模式。不同于传统的“双峰”模式，尽管英国的审慎监管职能和保护金融消费者职能分别由PRA和FCA负责，但是二者均由英国央行下设的金融政策委员会(Financial Policy Committee)统一管理。其中，PRA负责银行、证券、保险公司进行审慎监管；而FCA则通过促进市场的选择和提高效率，以及保护金融消费者，来健全英国金融市场，维护金融消费者对于金融市场的信心[9]。

根据我国现阶段的国情，不应当照搬“双峰”理论下的目标监管模式，原因有二。一是从理论上说，纯粹的目标监管难度颇高，可操作性不强，因为其制度设计并没有以不同金融机构之间的差异为考量，所以难以针对不同金融机构的特点实现有效的监管，这对监管机构的能力要求极高[10]。二是从实践上说，我国的金融消费者保护尚属于起步阶段，立法还不完善，监管经验较少，在短期之内无法达到目标监管对监管机构的要求。

因此，结合我国现阶段的国情，监管机构应当在现有机构监管的基础上，融合目标监管的经验，继续完善金融监管部际联席会议的相关制度建设，加强“一行三会”之间的法定协调机制，以弥补传统机构监管的先天不足。一是明确“一行三会”在处理金融消费者保护问题上的权责分工，并注意跨市场风险的识别和管理，以规避监管真空、重复监管和监管套利问题，降低监管成本。二是要重视监管信息分享，建立金融监管信息、金融机构统计信息、宏观审慎监管信息的共享平台，加强“一行三会”的金融消费者保护机构之间的监管合作。三是建立健全宏观审慎监管制度，包括明确资本充足要求、市场准入门槛、信息披露制度等。

(三)将ADRs引入纠纷解决机制

我国缺乏专门处理金融消费纠纷的机构，且纠纷解决机制单一，未达到国际水平。首先，我国金融机构内部缺少解决金融消费纠纷的机制。其次，金融行业自律组织未被法律赋予调解金融消费纠纷的职能。再次，我国现有的金融监管机构尚处于起步阶段，从立法到执行的效力都还不到位，因此，金融消费者只能用诉讼、仲裁来解决金融消费纠纷，由于法院、仲裁委员会的案件过多，影响司法效率。又因诉讼、仲裁程序所耗费的时间成本、经济成本均较大，使许多消费者干脆放弃维护自身的合法权益，不去提起诉讼。

因此，我国可以借鉴国际社会的成熟经验，拓宽金融消费纠纷解决途径，引入替代性争议解决机制(Alternative Dispute Resolution system，以下简称ADRs)来解决金融消费纠纷，以平衡金融消费者和金融机构在交易中的地位，保证处于弱势的金融消费者在其合法权益受到侵害时得到救济[11]。

澳大利亚、英国等主要国家均积极引入ADRs，而其中又以澳大利亚ADRs解决金融消费纠纷的效率最高，故笔者将介绍该国ADRs的程序以资借鉴。澳大利亚的金融消费者只有在金融机构(争议另一方)不受理其申诉的情况下，才能通过提交书面申请进入ADRs程序。而后，FOS会将金融消费者提交的书面申请，送交一份给金融机构，要求其就争议做出书面解释。金融机构有权在45天内，通过与金融消费者协商来直接解决纠纷。倘若45天后，纠纷仍未解决，FOS便会对案件展开调查，并会安排争议双方进行调解或谈判。如果争议双方未能协商一致，那么金融消费者便可以申请FOS出具一份建议书。只有双方在30天内(或FOS批准的更长的时间内)都接受建议书时，其才具有约束力。如果任何一方在规定时间内不接受建议书，其便不具有约束力。一旦建议书失去约束力，任何一方便可要求FOS或FOS资助的第三方专家组做出决定书(金融消费者纠纷解决机制的终局决定)，决定书的效力由金融消费者决定，金融消费者有权自收到决定书30日内(或FOS批准的更长的一段时间)接受或拒绝决定书。如果金融消费者接受决定书，该决定书便对双方产生约束力，如果金融消费者不接受决定书，则决定书不对金融机构产生约束力。此时金融消费者可诉诸诉讼、仲裁来解决纠纷[12]。依上所述，ADRs相较于传统的诉讼、仲裁程序，更有利于解决金融消费纠纷，其优势如下。

第一，ADRs优先保护金融消费者的权益。一是其只接受金融消费者或小企业投诉，而不接受金融机构投诉。二是其收费额度较低，多为象征性收费。三是ADRs的裁决只对被投诉的金融机构具有单向约束力，金融消费者如不满意可以继续向法院提起诉讼。

第二，ADRs解决纠纷的效率较高。一是ADRs实行单一制金融纠纷解决机制，消费者无论是遇到银行、证券还是保险方面的金融纠纷，均可寻求ADRs的帮助，免去了因为金融业务划分难以找到对口投诉机构的麻烦。二是ADRs有调解前置程序，尽量鼓励当事人和解，只有当调解不成功时，才能进入裁决程序。三是ADRs相较于诉讼程序，其处理纠纷的速度较快。如澳大利亚，在进入ADRs程序的纠纷中有60%是在3个月之内解决的，有90%是在6个月之内解决的[13]。

因此，笔者建议，监管机构应当将替代性争议解决程序作为解决金融消费纠纷的重要解决机制，降低相关争议解决机制的收费标准，以便全面地保护金融消费者的合法权益。“一行三会”下的金融消费者保护部门可共同设立一个专门处理金融消费纠纷的争议解决机构，如前所述，仍由央行主导的法定协调机制监督其运行，并可引入ADRs程序，参照澳大利亚的具体争议解决程序。这一是可以实行单一制金融纠纷解决机制，避免金融消费者因为金融业务划分难以找到对口投诉机构。二是将调解设为前置程序，鼓励当事人和解。三是由金融消费者决定ADRs裁决是否有效，如金融消费者不满意ADRs裁决，可诉诸法院、仲裁委员会，切实保证他们的权益。四是保证ADRs程序中的所有信息对当事人来说都是公开、透明的。

参考文献：

[1] The UNCTAD secretariat Implementation Report United Nations Guidelines for Consumer Protection(1985-2013)[EB/OL].[2013-03-08].http：//unctad.org/meetings/en/SessionalDocuments/ciclpd23_en.pdf.

[2] HILL P.Organisation for Economic Co-operation and Development[EB/OL].[2013-04-05].WWW.OECD.ORG.

[3] Great Britain Treasury.A new approach to financial regulation：The blueprint for reform[M].UK：The Stationery Office，2011.

[4] Schorer J U.Credit CARD Act of 2009：Credit card reform and the uneasy case for disclosure，The[J].Banking LJ，2010(127)：924-926.

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[12] 刑会强.澳大利亚金融服务督察机制及其对消费者的保护[J].金融论坛，2009(7)：33-37.

[13] Lisa Blomgren Bingham，Tina Nabatchi，Jeffrey Senger，et.Dispute resolution and the vanishing trial：comparing federal government litigation and ADR outcomes[J].Ohio State Journal of Dispute Resolution，2008，24(Ⅱ)：225-262.