基于巴纳德系统组织理论的区域协同治理模式探究

高 明，郭施宏

(福州大学 经济与管理学院，福建 福州 350108)

郭施宏(1991-)，男，浙江玉环人，福州大学硕士生，研究方向：资源环境管理、区域治理。

一、引言

在经济全球化和区域一体化背景下，中国区域经济社会发展成为推动综合国力提升的重要支持，但原有的区域治理模式在经济结构转型和社会生活方式转变的新形势下面临困境。探索新的区域治理模式对于新时期区域发展具有重要意义，本文基于切斯特·巴纳德(Chester I.Barnard)的系统组织理论对区域治理模式中的协同治理进行了探讨。巴纳德是美国著名管理学家、近代管理理论奠基人之一，其著作《经理人员的职能》和《组织与管理》包含了大量系统组织理论[1-3]。虽然巴纳德的理论在很大程度上是就企业管理而言，但其在公共管理领域中也具有重要地位，巴纳德的协作组织论、组织平衡论、权威接受论、组织决策论等对区域协同治理模式的构建提供了重要的借鉴价值与理论支撑。

协同治理研究目前尚处于起步阶段，德国物理学家赫尔曼·哈肯(H·Haken)于20世纪70年代创立了协同学理论。在我国，协同治理的研究兴起于20世纪90年代。当前我国对于协同治理的研究侧重于以下几个方面[4]：一是协同治理的学理性研究，主要探讨协同治理的内涵、特征、运行机制、平台建设等问题[5-9]；二是协同治理视角下的公共管理改革与区域发展研究，这类研究主要讨论政府职能转型、区域治理实现途径、社会管理创新等[10-14]；三是利用协同治理理论研究危机管理问题，包括危机管理的路径选择、社会资本、管理模式等[15-17]；四是协同治理视角下的社会组织研究，这方面的研究主要集中于探讨社会组织的参与方式、与政府间的关系，以及自身的发展[18-20]。

二、协同治理理论与巴纳德理论的契合

(一)协同治理的内涵

在我国，协同思想由来已久，《虞书·尧典》中记载了“协和万国”，《孟子》中提到“天时不如地利，地利不如人和”。目前，国内外学者对其认识各有不同，尚未有统一的定义。《辞源》中将协同解释为和合、一致，反映的是事物之间、系统或要素之间保持合作性、集体性的状态和趋势[21]。对协同治理思想的准确理解需把握“协”和“同”的内涵。

首先，关于“协”的概念，格林(Green)和马赛亚斯(Matthias)根据组织结构的扁平程度、自治程度和沟通强化的趋向，把组织间的关系划分为竞争、合作、协调、协作和控制，这几种关系构成一个连续光谱，在这个连续的光谱中，合作位于较低一端而协作则在较高一端[22]。合作更强调组织间以互惠利益为基础，这样的形式在国与国之间的交往中更为常见，而对于国内的区域治理协调性和区域一体化进程来说则存在着隐患。协作则是以区域发展的整体利益为前提，共同致力于区域发展的共同目标，跨越组织与部门边界，在多重部门关系中实现区域的综合治理。相比合作，协作具备更强的认同感和可持续性。

再者，关于“同”的理念，中国自古就有“大同”的思想(此处不予赘述)。区域协同治理模式中的“同”追求的是“大同而不拘小节”，区域中的各组织以尊重对方利益为前提，在共同的愿景下保持各自特色，发挥各自优势，互相监督、互相制约，共同推动区域一体化。

综上所述，本文认为协同治理是区域治理模式中的高级阶段，其内涵为区域中各组织以尊重彼此利益为前提，在促进区域一体化，实现区域协调发展的共同愿景下，共同参与、优势互补，互相影响、互相监督的过程，其具体特征包括以下几个方面。

第一，治理主体的多样性。在传统的区域治理中，政府的角色是突出的，政府具有权威性和法律赋予的强制力。但在协同治理的背景下，社会组织和企业组织也将成为治理的主体，全民参与的概念将得到强化。

第二，治理过程的协调性。协同治理是政府组织、企业组织及社会组织三者相互支持、相互监督的过程，三者在区域治理执行方面具有平等的地位，同时在利益尊重的前提下，三者对相互的行为又有制约作用。治理过程的互相协调方式摆脱了传统政府等级模式在区域治理中引起的制度弊端。

第三，治理方式的丰富性。区域治理主体的多元性决定了治理方式的丰富性，政府具有更强的行政效用，社会组织和企业组织的作用更加灵活、高效、经济，不同的出发点与视角使治理手段也更加多样化。

第四，治理成果的可持续性。协同治理的民主化程度更高，社会满意度也更高，因此其治理成果也具有更强的可持续性，避免了朝令夕改的尴尬与资源浪费。

(二)区域协同治理与巴纳德理论的契合点

1.巴纳德的组织理论没有简单地把组织理解为人的集团，他认为组织是有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统。巴纳德将组织概念抽象化，打破了组织的边界(区域相当于一个组织)，这是巴纳德理论应用于区域协同治理的前提。

2.巴纳德认为组织是一个动态发展的系统，这个系统不仅仅局限于内部协作关系，外部协作关系同等重要。其系统的视角及内外部的协作关系，在区域协同治理中具有重要的借鉴意义。

3.巴纳德的组织平衡论提出，组织内部的利益平衡是组织得以运行的关键。在区域内部，组织内部的利益平衡体现为治理主体间的利益尊重，这种尊重关系保证了区域内部的协作得以平稳进行。

4.巴纳德的权威接受论是最具特色的，他以一种自下而上的解释来阐述权威不是由“权威者”或发布命令的人决定，而是取决于接受命令的人。这一观点对区域协同治理中多元治理主体的权威来源产生了重大影响，决定了治理主体行动力的来源。

5.巴纳德的组织决策论从目标和环境两个客观要素给出了组织决策的依据，这一依据有利于避免由于多元治理主体及多种治理手段给区域协同治理带来不确定因素的隐患，规范了区域协同治理行为。

三、区域协同治理模式构建的路径要求

协同治理的高要求性决定了其运行的前提条件。巴纳德认为，在协作系统中，无论哪一级别的组织都包含着三种基本要素：协作的意愿、共同的目标和信息的交流。此外，根据区域治理的实际和巴纳德的权威接受论、组织决策论，以及他对非正式组织的看法，治理主体权威的来源、职能的界定和科学的决策也是区域协同治理模式必须要解决的问题。

1.协作的意愿。巴纳德认为协作意愿就是自我克制，个体在协作系统中会有一些牺牲，组织必须在物质和社会方面提供适当的诱因来弥补这种牺牲。同时，他认为培育协作精神不是靠强制，而是思想上的反复灌输，包括号召忠诚、团结精神和对组织目标的信仰等。根据巴纳德的理论，在区域协同治理中，政府、企业、社会组织首先要具备协作的意愿，这种意愿并非靠上级政府部门强制要求，而是合理利用以信任、合作、互惠等元素为特征的社会资本，建立在相互承诺的信任机制之上的协作意愿[23]。与此同时，政府、企业、社会组织三方必须做好利益牺牲的准备，特别是政府组织。政府的“牺牲”可能是巨大的，政府不再是“全能”的，这不仅需要政府在职能上实现转变，也需要调整政府人员的心理承受力与观念。协作意愿的主动与否直接影响区域治理的过程与成果，依靠外力形成的“被协作”关系对于协同治理来说是个隐患。

2.共同的目标。巴纳德认为，组织成员协作意愿的强弱在很大程度上取决于组织成员接受和理解组织目标的程度，组织成员对共同目标的理解可分为协作性理解和个人性理解。前者是站在整体利益的立场，而后者是站在个人利益的立场，这两者往往是矛盾的，只有在共同目标比较明确、具体时，发生矛盾的机会才较小。巴纳德并非简单地提及共同目标的必要性，他还具体到对目标的设置，以及成员对目标的理解提出了要求，其在区域协同治理模式方面体现为：第一，区域治理的目标必须是清晰明确的，过于暧昧或笼统的目标可能会导致各方对共同目标理解的偏差；第二，允许区域治理的目标和参与各方的动机存在差异，其关键在于如何让区域成员理解和接受这个目标，并能通过这个目标实现个体需求的满足；第三，共同目标必须随着环境的变化而变化，这主要是由于区域发展水平和组织各方的需求程度是不断变化的。共同目标是区域治理的最高级目标，区域成员一旦对这个目标产生认同感，轻易地改动就可能会对区域整个平衡协作关系产生根本性的动荡。

3.信息的交流。巴纳德与其之前的组织理论家不同，他把信息交流作为组织的基本要素加以探究，认为组织的一切活动都以信息交流为基础。同时他也明确了信息交流的原则，对于区域协同治理来说，巴纳德认为，信息交流的渠道必须让成员所了解，并尽可能成为惯例使之固定化。每个成员都有一个明确正式的信息交流渠道，每个信息都必须具有权威性，信息传递的线路要直接、短捷且不能中断。巴纳德的理论影射了当代中国的区域治理协作渠道的诸多弊病，政府在信息传递的线路中往往处于主导地位，而企业和社会组织处于被动地位，交流渠道存在着单向、不确定、不畅通、浮于形式等问题。渠道问题无法得到解决，即使有协作的意愿和共同的目标也会成为空想。

4.权威的来源。巴纳德自下而上的权威接受理论明确指出，权威要对人们发生作用就必须得到人们的同意，也就是说在两个主体之间有权威关系发生时，说明其中有一方接受了另一方的指示或建议。巴纳德对于权威来源的观点解决了传统区域合作中的制度弊端，区域中所有参与者包括政府组织，将以“推销”的方式让区域中的其他成员接受其观点与建议，因此在协同治理中他们必须做到以下几点：一是治理主体能够明确其所传达的意见，按照巴纳德所说，“一个不能被理解的命令不可能有权威”；二是治理主体的命令要与区域发展的共同目标一致，权威发出者的命令受到全社会的监督，前文提及区域发展的共同目标必须是明确清晰的，这同时有利于广大权威接受者判断命令与目标的一致性，一旦命令与共同目标产生冲突就会遭到拒绝；三是治理主体要让接受者认为其命令与他们的利益是一致的，作为一个良好的“推销者”，治理主体不仅要使其命令符合共同目标，同时也要尽可能满足接受者的利益，这不仅在协同治理模式中起到良性的制约作用，也能使治理成果获得更大的社会满意度，从而实现治理的可持续性；四是要充分考虑接受者的承受能力，政府、企业和社会组织对于组织方案的承受着力点和程度都是不一样的，因此治理主体的决定必须在接受者的承受范围之内，或者依据不同的接受者制定不同的方案。

5.职能的界定。区域协同治理模式中，政府、企业及社会组织范围与职能的界定是协同治理有序进行的重要保障，当前学术界探讨的热点，也主要集中在对政府职能转变和社会组织相关内容的研究。首先是对政府职能的界定，政府在当今社会中一直扮演着“多面手”的角色，但按照协同治理理论，政府必须在区域的公共治理中从“大政府”转变为“小政府”，从“全能政府”转变为“有限政府”。这需要全社会共同明确政府的“负面清单”，且负面清单应是清楚明确并被社会所广泛认同的书面文件。同时，企业和社会组织将从政府的“瘦身”中获得协作的“诱因”，这符合了巴纳德的组织平衡理论，他认为只有在组织内部的平衡产生时，组织成员的积极性才有保证。再者是对社会组织职能的界定，巴纳德认为非正式组织(在公共领域即社会组织)与正式组织(在公共领域即政府组织)之间有着密切的关系，有了正式组织才有非正式组织，反过来，非正式组织给正式组织以活力或某种限制。依据巴纳德的观点，在区域协同治理中社会组织的职能是基于政府组织的基础之上的，政府在明确了负面清单之后，社会组织承担起介于政府和企业组织之间的职能任务。鉴于社会组织自身的灵活性和可协调性，其不应像政府组织一样被明确规定职能范围。

6.科学的决策。巴纳德认为组织决策有两个客观要素——目标和环境，决策是要使目标和环境明朗化，在具体行动上达到一致。按照巴纳德的组织决策理论，决策总是发生在目标和环境之间：分析和识别环境，确定具体的目标；从更具体的目标出发，对环境做更为具体的分析，如此循环。巴纳德的组织决策理论给区域协同治理模式中的治理主体提供了决策的准则，政府、企业和社会组织在区域治理中决策风格存在较大差异，这一理论避免了决策结果偏离区域治理的共同目标。具体来说，决策主体必须认清总体目标与阶段性目标，同时通过剖析当前环境要素，明确目标的具体内容。对于区域治理来说，环境要素的变化是显著的，目标的具体细则也应是相应变化的，因此，决策的科学性取决于其对环境的适应性。

四、思考与展望

随着传统治理模式的弊端日益凸显，人们更多地向往一种回归社会、回归公民的政治生活方式。协同学的创立和协同治理理念的出现迎合了这种公共需求，协同治理逐渐进入公众视野，也在公共研究领域成为讨论热点。但截至目前，大部分对于协同治理模式的讨论并没有形成明确的构架，主要有两方面原因：一是对协同治理理论的研究尚处于起步阶段，大部分学者还是集中于协同治理的学理性研究；二是当今中国的公共治理模式较协同治理模式还有相当大的差距，现有的很多机制对于协同治理模式的构建研究存在阻力，甚至存在敏感、冲突因素。鉴于协同治理模式建设的道路还很漫长，本文没有贸然提出区域协同治理模式的构建框架，而是基于当前公共治理模式与协同治理模式的差距，在巴纳德系统组织理论的支撑下，提出跨度到协同治理模式的路径要求，即协作的意愿、共同的目标、信息的交流、权威的来源、职能的界定和科学的决策。虽然协同治理的研究尚不成熟，但协同治理必将成为公共治理的发展方向。

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