欧盟司法与内务合作改革面临的困境和出路

李若瀚

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

一、欧盟司法与内务合作机制的改革及动因

欧盟最初提出司法与内务合作，是为了解决经济一体化高速发展过程中出现的政治一体化相对滞后的问题［1］。随着欧盟一体化的不断加深。成员国认识到如果不在移民、边界控制等领域进行协调，那么他们之间的资本、劳务等生产要素分配将会向不利于欧盟经济均衡的方向发展，同时也会造成成员国法制分散和社会冲突加剧。

20世纪90年代苏东剧变之后，边界控制成为了欧盟成员国亟待解决的问题。多数西欧国家都在努力控制涌入本国的东欧难民数量，并试图减小其带来的不利影响。如德国的移民问题已经转化为社会问题，在原东德地区已出现了国民极度排外的情绪［2］。协调欧盟各国的移民和避难政策成为促成欧盟司法与内务合作一体化的一个动因。

欧盟司法与内务合作的产生也与跨国犯罪在全世界的蔓延有关。在经济联系日益紧密、边界控制日益松弛的欧盟地区，跨国犯罪率滋长甚速。经济犯罪、毒品犯罪几乎影响到所有欧盟国家，并引发了一系列社会问题。成员国意识到仅凭一国的力量难以应对这种挑战，在欧盟范围内的合作，特别是在刑事司法和警务方面的合作成为欧盟的必然选择。

21世纪以来，东扩为欧盟带来新战略空间的同时也带来了对传统地缘观念的挑战，特别是“9·11”事件引发的恐怖主义危机加深了欧盟成员国对地缘安全的重视。欧盟推进人员流动自由的政策为犯罪分子跨国犯罪提供了条件，人群迁移带来的安全威胁比传统安全威胁更难应对。东扩以后，西欧成员国对东欧移民浪潮，以及随之而来的潜在的跨国犯罪和恐怖主义威胁持有深深的疑虑。内部的移民浪潮带来的“微观安全”威胁构成了欧盟东扩进程中最大的阻力［3］。欧盟希望建立更高水平的司法与内务合作以应对这种挑战。

此外，欧洲民众对于自由与安全的内在需求成为了欧盟推动司法内务合作的社会基础，而实现更高水平的人权保护、社会福利、公平与正义、经济安全等政策目标的确定，为欧盟推进司法与内务合作改革提供了强大的现实动力。

欧盟司法与内务合作政策经历了由“国家间合作机制”到“成员国主导的共同体机制”再到“超国家机制主导的共同体机制”三个阶段。第一阶段的合作始于1975年特里夫集团，该机构负责欧盟在反恐、控制跨国犯罪及警务方面的合作，其合作主要通过成员国政府间合作的方式展开［4］。第二阶段始于1992年《马斯特里赫特条约》，它将司法与内务合作纳入超国家机制构架，使得这一领域中纯粹的政府间合作性质有所改变；其后《阿姆斯特丹条约》和《尼斯条约》对司法与内务合作进行了一定程度的改革，但总体来看改革力度有限［5］。为突破政府间主义对司法与内务合作的限制，《里斯本条约》（以下简称《里约》）将欧盟司法与内务合作纳入“自由、安全和正义的区域”，它扩大了共同决策程序的适用范围，并引入了司法审查机制［6］，确立了欧盟超国家机制在该区域中的主导作用［7］。此时欧盟的司法与内务合作开始进入真正意义上的超国家阶段。

二、欧盟司法与内务合作的基本构架

（一）“自由、安全和正义的区域”的总体目标

联盟建立“自由、安全和正义的区域”的总体目标在于:（1）确保在成员国团结及公平对待第三国国民的基础上，形成共同避难、移民和外部边界控制政策；（2）预防和打击联盟及成员国内部的犯罪、种族主义和仇外的行为；（3）促进警务机构、司法机构及其他有关部门的协调与合作；（4）通过相互承认刑事司法判决，以及在必要情况下通过刑法趋同化措施以确保高水平安全；（5）通过相互承认民事司法判决及非司法判决以实现人们获得司法救济之权利。

（二）“自由、安全和正义的区域”的分权机制

欧盟机构的分权机制一直都是欧盟改革的核心。《里约》对欧盟机构在“自由、安全和公正的区域”中的权责进行了重新分配:

欧洲理事会负责确定立法性和实施性政策的战略方针。

欧盟理事会的职责是:（1）负责专门机构的设立；（2）为成员国间的行政合作提供平台；（3）通过普通立法程序确定与“资本流动和支付”相关的行政措施；（4）就特殊事项确定共同立场，并督促各成员国按该立场协调各自国内法律。

欧盟委员会的职责是:（1）评估条约实施情况；（2）就“预防和打击恐怖主义”及其相关问题的具体行政措施提出动议；（3）就刑事司法合作和警务合作问题提出动议。

欧洲议会的职责是:（1）对“自由、安全和正义的区域”的建立和实施情况进行监督；（2）对欧盟委员会的评估结果进行咨询；（3）在必要的情况下，与欧盟理事会一同通过立法程序确定与“资本流动和支付”有关的行政措施。

欧洲法院负责行使立法审查权。

欧洲司法合作局的主要职责是:（1）发起刑事侦查；（2）提议由成员国主管部门对特别严重的跨国犯罪提起公诉；（3）就前两项提到的侦查和起诉进行协调；（4）解决成员国间刑事犯罪管辖权的冲突；（5）加强与欧洲司法网络的司法合作。

欧洲警察局主要负责预防和打击跨国严重犯罪、恐怖主义，以及侵害联盟共同利益的犯罪，其职责包括:（1）信息的收集、保管、处理、分析和交换；（2）协调、组织及实施由成员国主管当局联合执行的调查与行动。

（三）“自由、安全和正义的区域”的基本内容

1.共同边境政策。欧盟建立共同边境政策的目标是通过在欧盟范围内建立统一的边境管理体制，在对跨越欧盟外部边境人员进行有效管理和监督的前提下，实现无内部边界区域内的人员、服务、货物和资本流动的自由，该政策的实施包括:（1）确立关于签证和短期居留许可的规则；（2）跨越外部边境人员的检查制度；（3）第三国国民在欧盟自由旅行的条件；（4）建立统一的外部边境管理体系；（5）确保任何人在跨越内部边境时免受管制。此外，欧盟可以通过特别立法程序制定涉及护照、身份证、居留证或其他一切类似证件的决定。

2.共同避难政策。欧盟共同避难政策的目标是为需要国际保护的第三国国民提供适当的身份，确保其基本权利得到尊重，措施包括:（1）为第三国国民提供在欧盟内部有效的避难身份；（2）为未获得避难权但需要国际保护的第三国国民提供辅助性保护身份；（3）建立为大批涌入的难民提供临时性保护的机制；（4）制定关于给予或取消避难保护身份或辅助性保护身份的共同程序；（5）确定成员国受理避难保护申请的标准；（6）确立成员国接受避难保护申请的标准；（7）为实施上述事项与第三国合作。另外，如果出现第三国国民突然大量进入成员国的紧急状况，欧盟可以通过临时性措施以保护成员国的利益。

3.共同移民政策。欧盟共同移民政策旨在有效管理移民，公平对待在成员国居住的第三国国民，预防并打击非法移民和贩卖人口的犯罪。为实现上述共同目的，欧洲议会和欧盟理事会应通过立法程序使共同移民政策具体化，包括:（1）确定入境和居住的条件；（2）确定成员国向申请者发放长期签证和居住证的条件；（3）确认在成员国合法居住的第三国国民的权利，以及他们在其他成员国自由流动和居住的条件；（4）打击非法移民和非法定居，并制定遣返规则；（5）打击贩卖人口，尤其是贩卖妇女和儿童的行为。此外，欧盟可同第三国签订有关协定，使不符合或不再符合协定在成员国领土居留的该国国民被该第三国重新接收。

4.民事司法合作政策。欧盟民事司法合作的目标是在相互承认司法判决的原则基础上，就含有跨境因素的民事事项开展合作。包括:（1）成员国之间相互承认并执行司法判决和准司法裁决；（2）司法和准司法文件的跨边界送达；（3）成员国在冲突法和管辖权方面的协调；（4）调查取证方面的合作；（5）有效的司法准入；（6）通过促进成员国民事程序规则趋同以消除民事诉讼程序的障碍；（7）发展解决争端的其他方法；（8）支持对法官和司法人员的培训。

5.刑事司法合作政策。包括:（1）制定程序和标准以保证使所有刑事判决和司法裁定都能在联盟内部得到承认；（2）预防和解决成员国之间的管辖权冲突；（3）支持对法官和司法人员的培训；（4）促进成员国司法部门或相关部门在刑事调查和判决执行方面的合作。同时欧盟需要在这些领域确立最低限度准则:（1）成员国相互采纳证据；（2）刑事程序中的个人权利；（3）受害人的权利；（4）欧盟理事会制定的与刑事程序有关的其他专门问题；（5）基于犯罪的性质和影响或出于共同打击犯罪的特殊需要，通过立法程序确定特别严重的跨国犯罪的罪名及刑罚。

6.警务合作政策。欧盟警务合作政策主要涉及成员国主管机构在警务、海关及其他涉及预防、侦查刑事犯罪问题上展开合作，该政策的实施措施包括:（1）相关信息的收集、保管、整理、分析和交换；（2）人员的培训和交流及犯罪的侦查研究等事项的合作；（3）对严重的有组织犯罪的侦查技术合作。

三、欧盟司法与内务合作改革中存在的问题

随着一体化的发展，内部边界不复存在，欧盟需要采取更有效的措施保障成员国内部人员的自由流动；另外，为保证一体化的推进不影响整个区域的安全，欧盟还需要强化对外部边界的控制，即加强并完善其在海关和移民管理方面的措施。随着欧盟的扩大及欧盟机构权能的扩张，尽管欧盟在低层次上的（如技术领域、情报领域等）司法和警务协调与合作取得了一定进展，但高水平的合作仍然欠缺，欧盟政策的执行效率是其面临的一个主要问题。

就欧盟分权机制来说，造成欧盟“自由、安全和正义的区域”政策实施效率低下的原因主要有:（1）部分机构的权利被限制，使得欧盟机构的作用不能完全发挥，比如，欧盟委员会在一些特殊事项（涉及跨国家庭问题）上并无立法权限，而欧盟法院则无权审查成员国警察机关、安全部门行动的合法性，也没有对成员国的边界控制措施进行审查的权限，这实际上是剥夺了欧盟法院对这些事务的实质司法审查权；（2）部分机构职能不明确，容易造成机构之间的权力冲突，比如，司法与内务部长理事会作为主要负责司法与内务合作的机构，同其他机构之间的权力界限十分模糊，经常发生管辖冲突，同时该机构运作十分复杂且受成员国影响较大，这对欧盟政策执行也产生十分不良的影响［8］。但这些问题并不足以造成欧盟决策机制脱离超国家机制框架，因而并未对欧盟在司法与内务合作领域的改革造成根本上的阻碍，欧盟可以通过渐进的方式加以完善和改革。

但欧盟允许一些国家在“自由、安全和正义的区域”中持特殊立场就构成了共同体决策机制一体化的实质障碍。比如，丹麦、英国和爱尔兰三国有权不参与“自由、安全和正义的区域”的某些共同措施；英国和爱尔兰还可以对该区域内欧盟已经实施的政策进行评估；英国甚至有权采取其认为必要的措施对意图由欧盟成员国边境进入英国国境的人员进行限制和管理。这些特殊地位的存在对“自由、安全和正义的区域”建立更系统合作机制的一体化进程无疑是重大打击，因为允许特殊立场存在实质上就是将成员国的国家利益完全居于欧盟超国家机制之上。为确保“自由、安全和正义的区域”法律框架的完整性，欧盟也为他们提供一种选择参与刑事司法合作及警务合作政策的可能性，《关于丹麦立场的议定书》及《关于英国和爱尔兰在有关自由、安全和正义的区域方面的立场的议定书》中规定，这三国可以依照其本国宪法的要求，在可能的情况下实现参与欧盟机制的意愿。但事实上，上述规定并未对三国的特殊地位有实质性影响，这些国家依然有拒绝参与共同决策措施的绝对权力，在面对成员国特殊利益时欧盟再一次对国家主义进行了妥协。

总体来看，《里约》对司法与内务合作机制改革并未彻底消除国家主义在该区域的不利影响，成员国的意志在共同决策机制中仍被优先考虑。比如，在共同边境政策中，欧盟的共同边境政策不得影响成员国同第三国就有关边境问题签订协定；在共同边境政策中，英国有权对意图由欧盟成员国边境进入英国的人员进行限制和管理；在共同移民政策中，欧盟法令不得影响成员国自主决定进入本国境内的经营者的数量及技术水平；在共同避难政策中，欧盟机构无权干涉成员国对于其他成员国国民的避难申请做出决定；在警务合作政策中，成员国主管当局享有采取强制措施的专属权利。欧盟对国家主义妥协的直接结果就是将国家意志置于超国家机制之上，欧盟司法与内务合作的改革被拉回到以政府间模式为主、超国家模式为辅的混合决策体制。

四、欧盟司法与内务合作改革的出路

可以说，各成员国的利益差异和政策分歧是造成欧盟司法与内务合作发展缓慢的主要原因。相应地，由于缺乏成员国支持，欧盟推进司法与内务合作领域的改革变得十分困难，加之欧盟内部司法分散的传统，更使得欧盟的司法与内务合作举步维艰。

虽然司法和边境管理制度方面的差异迫切要求成员国在欧盟层面上加强协作，但司法与内务又属于独立主权国家的内部事务，因而又不能完全适用共同体方法处理。各成员国不同的利益，以及由此产生的分歧使得国家间的司法与内务合作决策效率低下，但各成员国间存在的共同利益又让欧盟司法与内务合作得以艰难维系。欧盟成员国特殊利益与共同利益交混局面决定了司法与内务合作不得不采取政府间合作为主导的模式，而且欧盟司法与内务领域的改革只能采取一种渐进的方式。

为提高决策的执行效率，欧盟在“自由、安全和公正的区域”引入了“更紧密合作”机制。该机制介于联盟一体化方式和国家单独行动方式之间，是一种更具弹性的一体化机制。它赋予成员国在特定事项上自主参与欧盟框架下的一体化合作，成员国在选择是否参与该机制问题上拥有更大的自由。在“自由、安全和正义的区域”内，“更紧密合作”适用的范围主要是刑事司法合作和警务合作领域，它要求:当欧盟理事会无法就某一事项达成一致时，在至少有9个成员国提出申请的情况下，只要符合《里约》对开展更紧密合作的有关规定，欧盟理事会应当授权批准该更紧密合作的建立。该合作框架建立之后，参加更紧密合作机制国家的理事会代表有权参加表决。该机制对所有成员国开放，在遵守更紧密合作框架内业已通过法令的前提下，任何成员国都有权申请加入该机制。

更紧密合作机制同样对丹麦、英国、爱尔兰适用，它们可以加入已建立的更紧密合作机制措施，也可以提议建立更紧密合作机制并加入该类措施的适用。但如果更紧密合作机制在司法与内务合作领域通过的某项规则，旨在修订丹麦、英国、爱尔兰之前接受约束的措施，此三国仍享有特殊地位。如果理事会认为由于这三国不参加现有措施将导致其他成员国无法适用该措施，理事会可以敦促他们接受该措施，但这不影响三国享有自主决定权。如果其拒绝参加，理事会可以通过决定使三国承担联盟由于他们不参加现有措施而产生的所增加的经济成本。

“自由、安全和正义的区域”的建立很大程度上依赖于欧盟作为超国家机制的价值理念［9］。由于欧盟司法与内务合作本身的复杂性，虽然它正逐步从政府间主义向超国家主义转变，但在相当长的时期内，欧盟司法与内务合作仍将很难摆脱政府间主义的影响。欧盟希望通过引入更紧密合作机制以化解成员国在某些政策上的分歧，同时也照顾到在司法与内务领域有着一些特殊情况的国家，并给予特殊的对待。但更紧密合作机制实际上也存在一定的问题，其适用范围相当有限，并不是整个区域而仅是刑事司法和警务合作领域，同时由于该机制刚刚设立，其运作效果如何，能否帮助欧盟实现司法与内务合作的一体化目标仍有待检验。但至少，这是一种积极地尝试。

［1］陈南雁.欧洲联盟司法与内务合作前景探析［J］.甘肃社会科学，2010（4）:63-66.

［2］辜庆志.任重道远:欧盟的司法与内务合作［J］.科学社会主义，2007（5）:156-159.

［3］杨 烨.东扩进程中的“微观安全”与欧盟的对策［J］.华东师范大学学报:哲学社会科学版，2003（4）:28-33.

［4］周 勇.欧盟司法与内务合作的新功能主义解读［J］.国际论坛，2012（2）:73-78.

［5］王传丽.欧洲法院的司法独立性对欧洲一体化进程的贡献［M］／／米 健.欧洲法在欧洲一体化进程中的作用.北京:法律出版社，2009:422-423.

［6］刘光华，闵凡祥，舒小昀.运行在国家与超国家之间——欧盟的立法制度［M］.南昌:江西高校出版社，2006:80.

［7］程卫东.《里斯本条约》欧盟改革与宪政化［M］／／宋锡祥.欧洲法在欧洲一体化进程中的作用.上海:上海社会科学出版社，2012:14-16.

［8］程卫东.欧盟法律创新［M］.北京:社科文献出版社，2009:20.

［9］曾令良.欧洲联盟治理结构的多元性及其对中国和平发展的影响［M］／／赵海峰.《欧洲宪法条约》与欧盟法的新发展.哈尔滨:哈尔滨工业大学出版社，2008:13.