以制度和机制创新构建京津冀旅游产业一体化格局

（天津商业大学商学院，天津300134）

由国家发改委牵头制定的“京津冀一体化发展规划”正在做最后一轮修改，此举标志着京津冀一体化发展战略将正式跃升到国家层面。京津冀地区的旅游产业不仅资源类型齐全，基础设施比较完备，客源地覆盖广，而且对服务贸易贡献明显，对区域产业结构调整的拉动力强，完全有条件成为区域一体化进程中的先导产业和重点领域，旅游产业一体化也因此有望成为推动京津冀一体化的引擎和突破口。

1 京津冀旅游产业一体化具备一定的先天优势

1.1 地缘紧密相接，旅游资源互补性强

京津冀虽为三地，实际上都是在河北省这一省级行政区的“怀抱”之内。北京的传统人文旅游资源在国内首屈一指，天津曾经是近代中国北方最大的通商口岸，中西合璧的建筑与设施是其旅游资源中的亮点。对照《旅游资源分类、调查与评价标准》（GB/T18972-2003）所划分的地文景观、生物景观、天象与气候景观、遗迹遗址、建筑与设施、旅游商品和人文活动8个旅游资源主类，可以发现河北省都有具体的旅游资源分布其中。

1.2 文化血脉相连，具有清晰的延续性

京津冀的历史文化可以上溯到春秋战国时期的燕赵文化。1153年金王朝建中都于北京地区，使之成为中国北方的政治文化中心，1260年元朝将北京地区建成元大都，此后600多年除明朝建立初期的50多年以外，北京一直是中国的政治文化中心。在明朝迁都北京的第二年即1404年，明成祖朱棣传谕旨“筑城浚池，赐名天津”，1860年天津成为通商口岸后，西方多国在此设立租界，很快成为中国北方开放的前沿和近代中国洋务运动的基地。由天津开始的军事近代化，以及铁路、电报、电话、邮政、采矿、近代教育、司法等方面的建设，均开中国之先河。河北、北京、天津历史和文化同根同源，在发展过程中各自形成了自己独特的风格和侧重点。而这些差异正是京津冀旅游产业一体化的文化基础和前提条件。

1.3 政治渊源相融，历史上行政隶属关系复杂

在历史上，北京和天津均曾做过河北省的首府。1659年清政府在河北设立直隶省，后设直隶总督署于保定。天津开埠后，新政渐起，从1870年起直隶总督兼领北洋通商大臣，一年之中，除海河封冻季节回保定处理公务外，其余时间分驻天津，直到1902年直隶总督衙门正式迁入天津。进入民国，1913年北洋政府将直隶省省会设于天津，1928年国民党政府决定，设立天津特别市，改直隶省为河北省，省会迁往北平（即北京），两年后河北省政府又由北平迁回天津；1935年河北省省会迁往保定，天津改为行政院辖市。1949年中华人民共和国成立后，北京定为首都，天津定为直辖市；1958年中央政府将天津由直辖市改为河北省省辖市，同年河北省省会由保定迁到天津，直到1967年中共中央决定天津市恢复为直辖市，河北省省会再次迁往保定，后又迁至石家庄。

2 制约京津冀旅游产业一体化的因素分析

2.1 行政区划体制下的利益博弈

在我国，区域利益和区域调控的主体是地方政府，其职能和地位决定了地方政府要以“利己”作为一项重要的行动指南。为了突出政绩、提升经济实力或强化区域竞争优势，地方政府通常会采取地方性保护，对成长型或高景气产业在规划布局和招商引资等方面提供优惠条件，从而造成产业特色雷同、资源配置的有效性降低。在这种行政区划体制下的利益博弈中，京津冀三地政府都存在封闭式发展旅游的思维，致使利用、整合相邻行政区的旅游资源非常困难，区域旅游联动发展机制更是难以建立。

2.2 相关法律和制度不健全

2013年颁布实施的《旅游法》中明确规定“禁止行业垄断和地区垄断”，并且要求“采取措施推动区域旅游合作，鼓励跨区域旅游线路和产品开发”。国务院发布的《关于加快发展旅游业的意见》表明，政府主导是国内旅游发展最成功的经验之一。因此，京津冀旅游产业一体化离不开区域内政府间的合作，只有建立一个依法有效的制度框架，才能打破自家“一亩三分地”的思维定式，实现区域旅游公共管理相互协作，旅游产业规划优势互补，旅游资源开发因地制宜，旅游收入利益均沾。

但是在实践中可以发现，我国区域旅游产业一体化建设方面可以依据的法律法规还不够健全，现行的宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽然对地方政府在国家政治经济生活中的地位和作用做出了规定，但是在约束地方保护主义和破除区域市场分割，以及地方政府之间如何发展对等关系等方面没有相关的法律条文，至于各级地方政府在区域经济合作中所建立的跨区域管理机构更是没有明确的法律地位。

2.3 旅游产业发展的非均衡障碍

旅游产业的发展是一个系统、综合性工程，不仅旅游资源的自身特点影响着外部对其开发利用的程度，而且旅游资源分布地的社会经济发展水平、自然环境和交通运输条件等也在很大程度上影响着区域旅游资源的开发动力。京津冀三地的旅游资源虽然各具特色，但是旅游资源禀赋存在着比较大的差异，北京属于旅游资源富集、区位优势明显且经济发达地区，天津则属于旅游资源相对有限、区位优势和经济活力快速提升的地区，而河北省已开发的旅游资源主要分布在距北京约300公里的环首都经济带，省内其他地区的旅游资源开发比较缓慢，且区域经济发展不平衡，目前产业结构调整和经济转型压力比较大。这种局面导致了经济发达地区不愿意自身的游客资源外输，旅游发达地区不愿做“扶贫式”的旅游合作。

2.4 整体旅游形象定位缺失，个性化旅游产品稀缺

京津冀三地对各自旅游形象的塑造均非常重视，北京各个区都在设计自己的旅游宣传口号，天津围绕“天天乐道，津津有味”，积极打造“近代中国看天津”、“都市博览游”、“滨海休闲游”、“山野名胜游”和“海河风光游”等五大旅游品牌，河北省的主要城市也通过各自的旅游宣传语突出亮点。但是，与京津冀旅游产业一体化相适应的区域整体形象的建构，还缺乏统一的认识和协调一致的措施，从而导致京津冀缺少一个能够反映该区域旅游资源整体特色和魅力的旅游形象。

此外，目前跨京津冀三地的旅游产品主要针对的是团队观光型游客，各旅行社自行设计、开发的旅游线路大多以周游型线路为主，只是把几个邻近的景区或景点简单地串联起来，内容构成比较单一，互补性不强，京津冀三地未能主动联合打造出成系列的、个性化的旅游精品，统一规划的旅游市场网络建设尚未启动。

3 京津冀旅游产业一体化进程中制度创新与机制创新的理论基础

3.1 制度创新的主体

所谓制度创新，是指创新者通过对现存制度的变革为自身或利益关联方获取最大利益。新制度经济学者道格拉斯·诺斯（Douglass C.North）等认为，经济社会之所以会产生制度创新，是因为在现有的制度框架内人们失去获利的能力和获利的机会，而制度对经济发展有着至关重要的影响，“有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织的发展正是西方兴起的原因所在”。[1]

戴维斯等人指出，制度创新的主体可以是单个人、自愿合作的个人组成的集团或政府，[2]其中政府的强制性安排能产生更大的收益，因为政府可以使它的强制权力产生效用，并将它的决定强加给参与者，这一切是自主性的安排所无法实现的。制度创新的主体采用的形式可以是暂时的，也可以是永久的，可以是正式的，也可以是非正式的，但它必须至少实现以下目标中的一个：实现一种制度结构，在这个结构中它的成员可以得到收入，这些收入在这个结构之外是不可能获得的；实现一种机制，这种机制不仅能影响法律和所有权的改变，而且能影响个人或集团合作或竞争方式的改变。[3]由此可见，虽然“政府主导型”旅游发展战略在我国取得了成功，但是要解决“行政区划体制下的利益博弈”，依靠传统的某一行政区划政府是难以奏效的，京津冀旅游产业一体化进程中制度创新的主体也应该是创新的，它的权威性要保证京津冀三地在一种制度框架和机制调控中，各自的旅游产业发展都能够获得可接受的收益。

3.2 制度创新的条件分析

戴维斯和诺思认为，以政府为主体的制度创新活动一般需要具备以下三种条件之一：首先是政府的内部结构和职能比较完善，政府组织可以间接地创造利润，而在现有的市场机制下企业或公民却不能直接地产生或获取这些利润；其次是大量的外部收益在现存的所有制下很难实现；第三是现有的利益分配模式可能会对某些组织或个人不公平，从而使利益分配变得困难。[2]联系京津冀旅游产业一体化的制约因素，上述三个条件中，第一种条件可以通过体制改革与创新来满足；第二种条件的具备，需要进行所有制的顶层设计，以京津冀旅游产业一体化的影响力现阶段还不足以推动；第三种条件目前已经显现，即京津冀旅游产业的非均衡发展使得利益的产生与分配过程中存在矛盾。

由此可见，构建京津冀旅游产业一体化格局不仅需要制度创新，而且还应该通过机制创新为制度创新创造条件。具体而言就是京津冀三地的旅游行政主管部门要破除行政区划的框界，以政府名义进行合作，通过谈判协商形成组织对口、信息共享、政策联动的区域合作机制，在这种从“屏蔽效应”向“中介效应”的转化过程中，间接利润就比较容易产生了。

3.3 制度创新的切入点

构建京津冀旅游产业一体化格局的实质是开展旅游领域的区域深度合作。随之而行的一系列制度创新，首先应该是建立在一定的法律框架内的，这也是“依法治国”理念的要求，因此，必须通过制定区域合作的法律法规来保证相关政策的一致性和连续性，同时也使地方政府在处理区域关系时有法可依。这是国外市场经济国家通行的做法。以德国为例，在《联邦基本法》第72条中明确规定：“国家必须保持各地区人民生活条件的一致性。”此外，德国还分别颁布实施了《区域整治规划法》、《改善区域经济结构共同任务法》、《联邦空间布局法》等，为本国区域经济协同发展提供法律保障。[4]

4 以制度和机制创新构建京津冀旅游产业一体化格局的建议

以“共赢思维”确立“大旅游、大产业、大区域、大市场”的发展理念是构建京津冀旅游产业一体化格局的关键。京津冀三地要遵循旅游市场发展规律，倡导区域协作精神，通过协调管理，优势互补，建设内涵丰富的旅游产品群，使京津冀旅游产业实现合作、联动、互惠。

4.1 以“行政法规”形式为区域旅游产业合作提供法律依据

适用于区域经济合作与发展协调的法律应该属于国家层面的立法。按照《立法法》的规定，当中所涉及的财政、税收、海关、金融和外贸等基本经济制度问题必须由全国人大及其常委会进行立法。但是，目前我国的区域经济合作仍处于探索阶段，许多问题还需要实践的检验，其立法程序比较复杂，立法周期比较长，现阶段又不适宜由全国人大及其常委会进行立法。

目前，积极推动旅游产业一体化的区域，除了京津冀以外，跨省域的还有长三角地区，省域内倡导区域旅游产业一体化的有广东珠三角地区、广西北部湾地区以及武汉城市圈等多个地区，可见相关立法是具有普遍意义的。因此，可根据《宪法》第90条“国务院的各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”和《立法法》第56条“国务院根据宪法和法律，制定行政法规”的规定，由全国人大授权国务院直属的国家旅游局先行制定有关区域旅游合作的行政法规。这是因为国家立法机关制定法律的条件不成熟，而实践中又迫切需要对一些新的改革措施加以统一规范，且旅游产业涉及的领域比较广，通过国家旅游局出台低位阶的法律规范（行政法规）并试行，可以积累立法经验，并有效解决了立法权限问题。

4.2 加强政府导向，引导市场流向

当前，京津冀旅游产业合作在政策层面动作还比较迟缓，广义的旅游产业主要是从消费需求角度定义的，在现实的旅游经济活动中不存在单一的产品供给者，在政府行政管理层面工商、交通、卫生、环保等部门与旅游产业相关，在国民经济核算体系中交通运输、住宿餐饮消费等行业是旅游经济活动不可或缺的组成部分，因此仅靠地方旅游局（委）之间的合作与协调是不够的，应加强多个政府部门之间的沟通与合作，打破行政区划体制的禁锢，建立由京津冀三地旅游局（委）联合牵头的跨部门、跨行业“旅游联席会议”机制，形成政府关联部门、关联行业协会共同参与的旅游经济协商制度，实现政府对区域旅游合作的政策引领和宏观指导。

4.3 建立具有规划权和仲裁权的旅游合作组织

要构建京津冀旅游产业一体化格局，需要在政府层面建立具有一定权威性和影响力的旅游合作组织。合作组织要有完整的合作章程，依法签订各种合作协议来保证政府行为，[5]对一体化进程中所出现的利益冲突行使仲裁权。同时，将旅游资源视为区域的共有财富，合理规划，机会均等，利益均沾，共享发展。由合作组织牵头，聘请专家对区域内旅游资源进行考察论证，本着“大旅游、大产业、大区域、大市场”的理念编制京津冀区域旅游规划。对于区域内旅游资源的开发要实行“一个统一规划，多个实施主体”，这样既节省了制作规划的成本，又保证了区域内旅游资源开发的完整性、协调性和系统性。

4.4 建立信息共享机制

为了优化区域内的旅游资源配置，各地区的旅游经济政策、相关统计数据、旅游规划调整信息和行业管理措施等要尽可能公开，以此增加旅游合作中的透明度和可预测性，最大限度地降低由于信息不对称而导致的合作风险。因此，必须尽快建立京津冀区域内旅游关联信息的共享机制，并通过多种传媒渠道定期规范详尽地发布出来，接受区域范围内公众的监督、质询和评价。这样既可以防止地方保护主义，又可以分享行业管理经验，进而促进京津冀旅游产业一体化的政策创新。

4.5 建立利益补偿机制

旅游产业一体化的本质不是以消除旅游经济差异为目的，而是以寻求区域旅游利益最大化为目标。[6]在京津冀旅游产业一体化进程中，合作各方都希望利益最大化和冲击最小化，其表现就是在利己主义的驱使下于己有利就积极参与，于己不利就消极对待，甚至设障拖延。以京津冀区域旅游交通为例，由于公路规划和建设安排未协调一致，京津冀三地之间仅“断头路”就有18条，长达2 300公里，此外还有24条“瓶颈路”。[7]造成这一局面的一个重要的原因，就是在区域交通网络的建设规划中存在短视而狭隘的地方保护主义，以及只想独占不愿共赢的“零和思维”惯性。要解决这类矛盾，可以通过建立利益平衡机制，将区域旅游合作建立在互利互惠的基础之上，一方面通过联合发行“京津冀旅游惠民卡”，把区域内那些旅游吸引力明显但知名度不高的旅游景区（点）纳入其中，帮助其推广市场；另一方面，经济发达且旅游消费力强的城市可以对代理这些旅游景区（点）的旅行社，在质量保证金缴纳额度方面给予优惠政策，降低其代理成本。此外，还可以通过技术转移、项目投资或人才培养等多种形式平衡区域内旅游产业的收益。[8]

4.6 加强旅游形象整合

区域整体旅游形象是对外营销、打造世界级旅游产品的基础，特色鲜明的旅游形象宣传口号有利于区域对外宣传。目前，京津冀区域内的各城市大都有旅游形象宣传口号，但作为整体对外的旅游形象宣传口号暂时没有，因此，应结合京津冀区域内的旅游资源特色，创造出寓意丰富的旅游形象宣传口号，塑造独特的旅游形象，给旅游者留下深刻的第一印象，进而实现游客资源共享、区域内营销成本降低。

［1］ 道格拉斯·诺斯，罗伯特·托马斯.西方世界的兴起［M］.厉以平，蔡磊，译.北京：华夏出版社，2009.

［2］ Davis L E，North D C.Institutional Change and American Economic Growth［M］.London：Cambridge University Press，1971.

［3］ 文魁，徐则荣.制度创新理论的生成与发展［J］.当代经济研究，2013（7）：52-56.

［4］ 杭海，张敏新，王超群.美、日、德三国区域协调发展的经验分析［J］.世界经济与政治论坛，2011（1）：147-157.

［5］ 丁敏.基于长三角区域旅游一体化的深度协作［J］.南京财经大学学报，2006（6）：11-13.

［6］ 王永刚，李萌.旅游一体化进程中跨行政区利益博弈研究——以长江三角洲地区为例［J］.旅游学刊，2011（1）：24-30.

［7］ 张涛.河北力争七年打通京津二千三百公里“断头路”［EB/OL］.（2013-09-24）［2014-06-20］.http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-09/24/c_117487020.htm.

［8］ 李红.河北省旅游产业竞争力的培育与提升［J］.价值工程，2009（6）：47-50.