承接产业转移的国内外经验及其借鉴——以东部向中西部转移为例

李秉强

(台州学院 经贸管理学院，浙江 台州 318000)

我国经济发展失衡性较明显，产业调整升级是近期经济政策的主要导向标，集中体现在东部转型中西部提速层面。从总体上看，东部经济发展水平明显高于中西部，由此东部经济的转型提档必然会要求将相对过剩的产能转移，而中西部为提升经济发展水平和速度也应该要积极通过引进外来产能以激活经济潜能和充分利用相关要素，进而应该会出现东部产业向中西部转移。因此，有必要借鉴国内外经验，提出如何实现东部产业有序向中西部转移的对策。

一、承接产业转移的国际借鉴

全球一共进行了四次大的产业转移：第一次产业转移以美国为例；第二次产业转移以英国和日本为例；第三次产业转移以韩国为例；考虑到第四次产业转移的对象主要是我国的长三角和珠三角，这在后续发达区域经验中加以分析。

(一)美国

美国经济在建国初期呈现出明显的东部强、中西部弱格局，因此考察美国中西部如何承接产业转移对我国产业转移具有较强的借鉴意义。此外，大城市或发达区域如何通过产业结构调整以维持经济龙头地位，对于我国东部区域实现有效转型也有较强的示范效应。

中西部是美国制造业的中心，其发展源于承接了东海岸区的纽约、波士顿、新英格兰等区域的产业转移，主要采取了加大基础设施建设、税收优惠、将高新技术产业作为支撑点、有效培养科技人才、政府与私人企业有效分工等措施[1]，如加快沿海到中西部的路网建设。以纽约为例分析大城市的产业转移。纽约在19世纪末发展成了以劳动密集型为主的美国制造业中心，但20世纪60年代以来的商务成本逐渐提高迫使企业大量搬迁。为此，纽约在调整制造业产业结构的同时突出了传统制造业，且对传统服装工业进行了分类处理。通过产业转移，在优化产业结构的同时，提升了纽约制造业的竞争力。

(二)英国

英国的产业转移政策可分为两个阶段：在1945—1980年，主要采取了推动产业分散化、推动大城市分散化、降低部分内陆城市经济增长速度等措施推动产业转移；在1990—2000年，主要包括地区特定补贴和企业补贴计划、中央办公署下放补贴权限等举措。地区特定补贴是英国对承接过来的产业进行财政补贴的主要方案，规定能拉动就业的产业转移才能获得相应补贴[2]，但对于项目投资额有较高的规定。为弥补地区特定补贴无法适用于较小投资额的不足，英国政府于2000年1月推出了企业补贴计划。就总体而言，英国的产业转移政策与其所能产生的社会绩效尤其是就业密切相关，即对就业具有较强拉动效应的产业转移会受到政府政策的有效支持。

(三)日本

与分析美国的产业转移相似，对日本的考察也从总体和大城市两方面入手。日本在承接产业转移时主要采取了政策优惠、强调技术革新等措施承接来自美国的钢铁、纺织等传统产业，并加快了自身技术研发，如通过政府特别措施引进先进技术，加大承接产业转移的力度。在20世纪70年代，受石油危机、贸易摩擦、日元走强等因素的影响，日本注重在东亚区域构建雁型分工的产业布局，将部分产业转移到临边区域，而将最核心的研发、技术创新等业务留在国内。但是，日本在近期尤其是地震后，产业转移避开中国而转向东南亚，需要引起我国反思。

东京是日本最大的城市，其工业行业分布相当集中，如出版印刷业和电气机械业。然而，低端制造业在东京的地位下降明显，尤其是劳动密集型产业，且资源密集型行业也处于下滑的趋势。事实上，在20世纪50年代，东京是承接美国和西欧产业转移的主要区域。可见，东京在逐步承接产业转移的同时积极将落后的产能转移出去，且以先进制造业为制高点来优化产业结构。

(四)韩国

韩国承接国际产业转移的经验与我国台湾地区相似，均承接了三个阶段的产业转移：第一阶段主要为20世纪60年代，承接产业以劳动密集型为主，通过贸易带动设备和技术的引进；第二阶段为20世纪70年代，承接以资本密集型的重化工业为主，主要采取了贸易主导、外商直接投资为辅的发展战略；第三阶段为20世纪80年代，承接的产业侧重于资本和技术密集型，采取了引进技术与外商直接投资并重的战略。在承接产业转移的过程中，主要从主导产业、物流配套服务、劳动力素质、外资政策等方面出台了相应措施[3]。如20世纪60年代以来韩国加大了对路网、电网、通讯网等基础设施的投资力度，同时积极组建工业联合体以降低物流成本。

受制于劳动力上升、资源相对短缺等因素的影响，韩国的企业向海外转移的趋势明显，而中国是重要的承接地。如环渤海区域积极出台相关措施以吸引韩国染坊、造船等产业的转移。然而，近期频发的韩资企业逃跑事件，对于我国如何有效承接韩国的产业转移敲响了警钟。

二、东部沿海区域承接产业转移的经验

(一)珠三角产业转移

珠三角产业转移分为两个阶段：作为承接地和作为输出地。作为承接地的产业转移，主要承接了全球第三次产业转移末期和第四次产业转移中出现的大量制造业终端(主要为纺织、电子元件等劳动密集型产业)与香港的传统制造业(如纺织、服装等劳动密集型产业)，且形成了以加工贸易为主的发展模式。随着经济发展的需要，珠三角区域逐步实现了扩容，在20世纪90年代出现了大量的劳动和资源密集型产业向“泛珠三角”转移，而珠三角的核心区域则通过引进高新技术产业和先进制造业以优化产业布局。就总体而言，珠三角的产业主要表现为劳动密集型、资源密集型、环境污染型，受资源要素价格上涨、劳动力短缺、发展模式不合理、市场萎缩、金融风暴冲击等原因的影响[4]，原有的产业基础应该向技术密集型、创新驱动型转变，同时应该以先进制造业、新兴产业为主要抓手，这就要求推进产业转移进而实现转型升级。与此同时，中西部经济提速为珠三角的产业实现有效转移提供了空间，但是，近年来珠三角的产业转移出现了新的趋势，即部分产业转移到了东南亚地区。

珠三角目前面临发展困境，迫切需要通过产业转移来提升竞争力，且有效的产业转移和转型不会导致该区域出现产业空心化，主要采取了推与拉两种做法。从推方面看，主要包括两方面：一是将低端制造业向珠三角欠发达区域转移；二是通过提高环境标准、最低工资标准等方面的门槛，将收益率偏低的劳动密集型产业、高污染产业迁移出去以便为高新技术产业、先进制造业的发展提供空间。从拉方面看，积极组建省级和地区级的产业转移工业园，有效对接承接地与转出地的各级政府，以期实现双方在产业转移与产业承接方面的互赢。

(二)长三角产业转移

珠三角均处于广东省内，各区域发展水平差别相对不大，而长三角区域发展的非平衡性相当明显。此外，部分长三角区域正在积极承接珠三角的产业转移，如安徽的合肥和马鞍山、江苏的苏州等。随着长三角在要素、资源、生态等方面成本的逐步提升，各地区如何实现产业有效协调成为重要的议题。四个省市由于经济发展水平的差异性，在对待产业转移上差别较大。如上海作为我国经济重心，产业结构调整和节能减排的任务较艰巨；江苏的苏南和苏北的发展水平差别较大，有内部产业转移和承接产业转移的条件。因此，经济发展梯度性明显会产生较强的内部产业生命周期调整。在推进区域产业合作中，各地方政府积极成立相关的产业转移专题组，努力探索园区共建。但是，长三角在产业转移过程中的观念难转变、地区性差异难适应、外迁企业难确定等属性，制约了转移效率的提高。

长三角实现产业转移的主要做法是政府导向、市场化运作、共建产业园。作为跨国公司总部与国家级产业基地的上海，将产业园共建作为产业转移的重要路径且在政府充分授权的条件下实现市场化操作，为实现产业优化和推动长三角一体化奠定了扎实的经济基础。如上海在江苏、浙江、安徽等地建立了20多个异地合作园区和开发区分区(其中，江苏有11个)[5]。

三、中西部承接产业转移的经验

从中西部看，我国共有安徽皖江城市带、广西桂东、重庆沿江、湖南湘南、湖北荆州、黄河金三角等六大产业转移示范区，下文对上述六区域进行分析。

(一)安徽皖江城市带承接产业转移示范区

该示范区提出“一轴双核两翼”的产业空间格局构想，是安徽经济承接产业转移的重要依托。安徽出台了优惠政策以支持皖江示范区建设，如在该区域内从事基础设施建设、高新技术、现代服务业和现代农业等将获得相应的税收优惠，自主创业和就业再就业者也能享受税收政策支持，具体包括示范区基础设施建设、高新技术产业、现代服务业、文教卫事业、现代农业等，支持项目包括示范区内产业升级和技术创新、资源节约和环境保护、中小企业发展、自主创业、就业和再就业以及企业整体转移或重组等方面[6]。与此同时，还出台了《关于推进皖江城市带承接产业转移示范区自主创新的若干政策措施》，以促进产业承接与区域自主创新有效对接。

(二)广西桂东承接产业转移示范区

该示范区主要包括梧州、贵港、贺州、玉林，主要从装备制造业、原材料产业、轻纺化工、高技术产业、现代农业、现代服务业等六大产业方面承接珠三角的产业转移。为推进示范区建设，广西各级政府出台了一系列的文件，如《关于加快推进广西桂东承接产业转移示范区建设的若干意见》《广西桂东承接产业转移示范区规划》等。在政策上，主要采取了创新政务服务方式、加快构建支撑体系、完善用地供给体系、加快示范区建设、优化产业结构、增强人才智力保障、推进桂粤战略合作、加快推进内外贸发展等措施[7]。该示范区的政策效果相当明显，如引资额实现了稳健的增加，显示了较强的产业转移示范效应。

(三)重庆沿江承接产业转移示范区

该示范区以国家和重庆市政府批准的产业园区为主要载体，重点承接先进制造、电子信息、新材料、生物、化工、轻工、现代服务业等七大产业。在具体措施上，通过建立高效强劲的工作推动机制、注重科学的规划引导、构建过硬的政策保障体系、大胆创新承接方式、构建高质量的产业承接平台、营造具有竞争力的承接环境、加强跨区域的交流合作等方式加快示范区建设[8]。如以畅通重庆、森林重庆、宜居重庆、平安重庆、健康重庆为抓手，打造具有竞争力的承接环境优势，同时通过设定航空发展专项资金和开拓各种航线以降低承接产业转移的物流成本，设立“水港+空港”的保税港区和西永综合保税区以提升区位优势。

(四)湖南湘南承接产业转移示范区

该示范区包括衡阳、郴州、永州三市，形成四条连南接北、承东启西，各具特色、联系紧密的承接产业转移集聚带。湘南在对接重点区域、搭建重点平台、抓好重点项目、建设重点园区等方面采取措施，加快示范区建设[9]。如根据《湖南省湘南承接产业转移示范区规划》《关于推进湘南承接产业转移示范区建设的若干意见》等文件的要求，抓好示范区海关特殊监管区建设，支持郴州、衡阳高标准建设国际会展中心，已成为示范区对接珠三角和长三角的经贸会展平台。但是，在建设过程中，由于资本、劳动力等要素成本的增加，应该加快推进示范区的平台升级。

(五)湖北荆州承接产业转移示范区

该示范区明确了“三区一极”的战略定位，即努力建成中部地区承接产业转移的优秀示范区、人水和谐可持续发展的先行区、跨区域合作与产业转型发展的综合试验区，以及湖北经济发展的重要增长极。在《湖北省荆州承接产业转移示范区总体规划》中，将农产品加工业、汽车零部件及配件制造业、纺织服装制造业、家用电器制造业、设备制造业、高技术产业、原材料产业、现代服务业八大产业作为发展重点。在具体的操作政策上，主要从四方面入手：优化调整产业结构，强化自主创新对示范区的带动作用；通过加快基础设施建设，改善示范区的硬环境；以循环经济为导向避免承接落后产能，确保经济可持续发展；协同推进工业化、城镇化、农业现代化建设，稳步加快“两型”社会建设[10]。

(六)黄河金三角承接产业转移示范区

该示范区是我国唯一的跨省(跨山西、陕西、河南)产业转移协调区，发展目标为实现东、中、西部地区良性互动，逐步形成分工合理、特色鲜明、优势互补的现代产业体系，不断增强自我发展能力和辐射带动作用，努力建成中西部地区重要的能源原材料与装备制造基地、区域性物流中心、区域合作发展先行区和新的经济增长点。在具体操作上，侧重于三地协同合作，并以承接长三角和珠三角的先进制造业为重要目标。但是，由于批复时间较短且涉及不同省份的区际协调，关于推进承接产业政策的具体措施正在出台。

四、促进中西部有序承接产业转移的措施安排

我国东部处于经济转型的关键时期，而中西部有着经济提速的内在动机，因此通过劳动密集型产业转移能在延长中西部产业链和价值链的同时，实现我国经济整体的转型提档。结合国内外的经验借鉴，拟从生产要素调整、优化硬环境、改善软环境、实施政策倾斜等方面提出相应的措施安排。

(一)生产要素调整

通过积极分离劳动力以提高生产效率，适当调控劳动力成本、加快人力资源开发与挖掘、控制要素变化带来的商务成本或隐性成本提高等路径调整生产要素。为提升承接东部劳动密集型制造业转移的能力，中西部要改善工艺流程并进行劳动力分离，分离出来的劳动力可通过专业技能培训分流到资源密集型产业和高端制造业中，对未被分离出来的劳动力要进行相关培训以促进承接东部相对高级的劳动密集型产业转移。要在劳动密集型制造业中使用更多的其他要素和积极推进城镇化建设，以减少劳动力成本上升对承接产业转移的影响。在人力资源开发上，要采取内引、内培、外联的方式实现提升，如通过鲶鱼效应和示范效应实现引才引智、通过由培训带来的高效率减少生产的实际成本、采取项目引领的操作方式吸引人才柔性进入。承接产业转移要求中西部的各级政府在商务成本和隐性成本上进行有效协调，如为转移过来的企业提供相对廉价的土地、免费或低税金提供办公场所、设立专门和专业化的服务部门等。

(二)优化硬环境

加快基础设施建设，打造承接载体，实现硬环境的提档调整。中西部的基础设施较为落后，如路网、电网、水网、能源网、信息网等方面都存在明显建设不足，导致东部企业向中西部转移的成本相对偏高，这必然会制约中西部承接产业转移的有效性，因此需要加快中西部基础设施建设并实施追赶战略以实现跨越式发展。工业园区是承接产业转移、加速产业集聚、培育产业集群的主要载体，在建设过程中要注重与区域的主导产业和新兴产业实现有效对接，以适用技术和适当先进技术带动区域相关产业的转型提档，即通过由此形成的产业集聚区提升区域经济竞争力。

(三)改善软环境

通过积极向服务型政府转变、加快共享平台建设，优化区域承接产业转移的软环境。中西部的各级政府要积极转变成服务型政府，如营造适合产业转移的环境、主导推进企业和社会的诚信体系建设、积极提供各类社会公共服务，帮助东部有意愿进行产业转移的企业投资设厂。在《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》中，明确提出要“发展跨区域产业技术创新战略联盟，建立完善公共信息、公共试验、公共检测、技术创新等服务平台，规范发展技术评估、检测认证、产权交易、成果转化等中介机构”。为有效承接产业转移，中西部各区域应积极推进各类共享平台建设，如研发平台、信息平台、科技平台等，同时加快既有的六大国家级承接产业转移示范区的共享平台建设。对于没有纳入到示范区的广大中西部地区，也应通过联盟方式构建共享平台以实现物流、人流、信息流的相对畅通。

(四)实施政策倾斜

通过土地支持、资金和项目支持、财税金融政策支持等举措，加快中西部承接产业转移的步伐。中西部各级政府要积极利用和挖掘土地政策红利，有选择性地在承接各类产业转移的基础上进行土地的合理配置，同时在土地开发过程中要侧重于主体功能区建设，进而实现功能区建设、承接产业转移、产业转型升级的协同推进。重大项目倾斜对于中西部区域经济和产业发展具有较强的拉动效应和示范效应，有利于形成较大的承接产业转移的拉力。要在积极争取中央财政加大对中西部转移支付力度的基础上，各省级和地方政府通过加大转移支付及相关支持,优化承接产业转移的环境。在金融政策上，鼓励中西部进行创新与试点，加快形成商业性金融、政策性金融、合作性金融协作的多层次金融服务体系，并采取有效措施促进产业资本与金融资本的有效融合。

参考文献：

[1] 王 耀,朱 昆.借鉴美国经验，在创新中承接产业转移[J].时代经贸,2011,9(3):71-72.

[2] Swales,J.K.The Ex Post Evaluation of Regional Selective Assistance[J].Regional Studies,1997,31(9):859-865.

[3] 张 琴,蒋 瑛.韩国承接产业转移的经验及启示[J].经济纵横,2009,25(8):105-107.

[4] 鲍 飞,涂建华.珠三角产业转移研究[J].现代农业科技,2009,38(2):226-227.

[5] 杨玲丽.政府导向、市场化运作、共建产业园——长三角产业转移的经验借鉴[J].现代经济探讨,2012,31(5):68-72.

[6] 安徽出台优惠政策支持“皖江示范区”[N/OL].[2010-06-23].http://ah.anhuinews.com/system/2010/06/23/003177637.shtml.

[7] 广西出台政策推进桂东承接产业转移示范区建设[N/OL].[2012-12-06].http://news.hexun.com/2012-12-06/148759407.html.

[8] 重庆、安徽承接产业转移示范区建设调研报告[N/OL].[2011-11-08].http://zdqy.hunancom.gov.cn/Modules/xinxi.aspx GUID=ac2f9619-101a-4fb1-bf8d-f2befe090494&

Wai-WangLanMuID=.

[9] 梅克保.扎实推进湘南承接产业转移示范区建设[N].湖南日报,2012-08-10(1).

[10] 湖北荆州创建国家承接产业转移示范区新闻发布会[N/OL].[2012-03-02].http://roll.sohu.com/20120302/n336521818.shtml.