中国的冲突管理与官员问责

蔡永顺 朱 琳

中国的冲突管理与官员问责

蔡永顺 朱 琳*

对政府官员的问责需要合理使用奖惩措施。与其他威权体制一样，中国的党和政府在处理渎职官员时也面临着两难困境：无原则的容忍会削弱政权的合法性，而对涉事官员的惩戒则会影响政府官员的士气并给政府带来损失。由于这种两难困境，选择性或有区别的惩戒就成为合乎逻辑的选择。通过对社会冲突事件的案例分析，本文揭示了选择性惩戒背后的政治原则。研究发现，两个关键因素影响着在社会冲突事件中对处置失当的官员的惩戒：政府官员的过失行为所造成后果的严重程度，以及他（她）在过失行为中的角色。

在中国，一些造成社会冲突或处置失当的地方官员并不会受到相应的惩戒。理论上，维持社会稳定是地方官员的重要责任；这方面的失职会使其遭受处罚。①Susan Whiting,“The Cadre Evaluation System at the Grass Roots: The Paradox of Party Rule”, in Barry Naughton and Dali Yang (eds), Holding China Together: Diversity and National Integration in the Post-Deng Era (New York: Cambridge University Press, 2004), pp.101-109; Maria Edin,“State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management From a Township Perspective”, The China Quarterly, No.173 (March 2003), pp.35-52; Kevin O’Brien and Lianjiang Li,“Selective Policy Implementation in Rural China”, Comparative Politics, Vol.31, No.2 (1999), pp.167-186.如果受到惩戒的可能性确实存在，那么地方官员就应尽量避免冲突的发生，积极应对并有效平息社会上的不满情绪和诉求，减少冲突的发生。然而，社会冲突的数量仍在持续增长。韩国学者郑在浩的研究认为，从1993年到2008年，中国的群体性事件数量增加了14.6倍，从1993年的8700起，增加到2008年的127460起。①郑在浩：《中国的政治危机管理：以集体抗争为例》，见郑在浩主编：《中国的危机管理》，伦敦：Routledge出版社2011年版，第25—42页。

尽管社会冲突的数量有逐年增加的趋势，但这并不能够说明中国的地方官员不履行职责或渎职时所面临风险很小。正如某位县委书记所言：“我们整天处于高度紧张状态，像惊弓之鸟，生怕安全生产、突发事件、群体上访等重大事件事故发生，被追究责任。”②董学清、张和平、张泽园：《我们是谁？县委书记采访录》，载《望新闻周刊》，2005年11月10日。另一位县委书记则坦承：“各种‘一票否决’责任制让我们一天从早到晚睡觉都恨不得睁着一只眼，整天提心吊胆。”③同上。有部分地方官员因其在冲突管理等重大问题上的渎职行为而受到惩戒，甚至被判刑入狱。④下文中将进一步讨论这个问题，惩处的力度很大程度上取决于该官员渎职的严重程度。根据渎职行为的严重程度，惩处的方式包括公开或内部批评、扣除官员的津贴，甚至更严厉的惩罚。

同为犯错误的官员，为什么有的能够被容忍，而有的则受到了处罚？对这一问题的回答恰恰反映了当前中国官员管理与政府能力所存在的问题。对渎职官员的不同态度显示了国家在惩戒政府官员时左右为难的政治困境。一方面，无原则的容忍削弱了政权的合法性和政府的权威。另一方面，处罚，特别是严厉的处罚则会影响地方政府和其支持者的士气，甚至会导致浪费对这些代理人所投入的资源。对政府而言，惩处官员往往代价高昂，因为其执政的基础在于地方官员，而不是选民。

那么中国的党和政府如何应对这个困境呢？在考察了地方官员对社会冲突的应对和管理之后，笔者认为，惩戒渎职官员的关键取决于其渎职行为所造成的后果及其在其中的角色和责任。正是这种选择性的、或是差异化的惩戒，对中国地方官员的行为取向有重要的影响。

一、惩戒的政治

经验老到、忠心耿耿的地方官员是国家权力的重要组成部分，他们的表现直接影响政府治理的有效性，进而影响公众福利。问责制“意味着一部分行动者有权给其他行动者设定一套标准，根据这些标准来判断他们是否履行其职责，并在对方未能完成职责时据此予以相应处罚”。⑤Ruth Grant and Robert Keohane,“Accountability and Abuses of Power in World Politics”, American Political Science Review, Vol.99, No.1 (2005), pp.29-43.其隐含的假定是表现良好的政府官员会得到嘉奖，反之则会受到惩处。这就需要确立一套奖惩制度。布伦丹·奥弗莱厄蒂（BrendanO’Flaherty）认为：“政治无非是奖惩分明，并且是以笨拙的方式。”①Brendan O’Flaherty,“Why Are There Democracies? A Principal Agent Answer”, Economics and Politics, Vol.2, No.2 (July 1990), pp.133-155.同样，德尔默·邓恩（Delmer Dunn）认为：“问责制只有在相应奖惩制度的基础上才能保持积极的回应”。②Delmer Dunn,“Mixed Elected and Nonelected Officials in Democratic Policy Making: Fundamentals of Accountability and Responsibility”, in Adam Przeworski, Susan Stokes and Bernard Manin (eds), Democracy, Accountability, and Representation (New York: Cambridge University Press, 1999), pp.297-325.

中国共产党用全面的标准来选拔、晋升、调动和淘汰干部，包括学历、忠诚度和政绩等。许多已有的研究成果显示，中国共产党是如何通过奖励，特别是提拔来确保对地方官员的问责和控制，而得到提拔的可能又是如何激励地方官员的。③这一动机是政府官员不惜牺牲地方利益和群众利益，盲目追求经济发展的重要原因。参见Elizabeth Economy, The River Runs Black: The Environmental Challenge to China’s Future (Ithaca: Cornell University Press, 2004)。

上级地方政府通常用干部责任制来确保对其下属的问责和控制。④Susan Whiting,“The Cadre Evaluation System at the Grass Roots”; Maria Edin,“State Capacity and Local Agent Control in China”; Susan Whiting, Power and Wealth in Rural China: The Political Economy of Institutional Change (New York: Cambridge University Press, 2000); Kevin O’Brien and Lianjiang Li,“Selective Policy Implementation in Rural China”.在这一制度下，政府负责人通常被赋予各种不同的重要责任。苏珊·怀特（Susan Whiting）的研究表明，乡镇和农村的官员会因为他们所面临的财政激励和政治激励去推动乡镇工业的发展。地方官员在发展经济、征收税款和推动地方发展方面的表现直接影响到他们自己的收入、晋升和其他相关事项。⑤Susan Whiting, Power and Wealth in Rural China.玛丽亚·埃丁（Maria Edin）则认为，干部责任制的目的不仅在于提升政府的效率，而且是上级政府控制下级政府官员、规范央地关系的政策工具。她的结论是，中国中央政府依然保持着对下级政府进行有效监控的能力。⑥Maria Edin,“State Capacity and Local Agent Control in China”.

惩戒渎职政府官员的议题很少引起人们的关注。在惩戒政府官员方面，各国政府多少都有些困难，而中国的问题则是多方面的。各级政府都是依靠政府官员来进行治理的，对官员的惩戒无疑会影响他们的工作积极性。各级政府官员之间的庇护关系亦十分普遍，这种人脉关系会动摇上级官员惩罚相关渎职人员的决心。对于政府而言，严厉的惩罚措施往往代价高昂。监察部副部长李至伦撰文指出：“一个干部走上领导岗位是不容易的，党组织培养一名干部也不是一朝一夕的事，要花费很多财力物力，倾注很多心血。”⑦李至伦：《从严治党治政 切实抓好防腐败任务的落实》，载《中国监察》，2004年第4期，第5—7页。而缺乏足够的惩戒措施或是无原则的容忍，只会带来更多的渎职行为，不仅会影响政府完成既定政策目标的威信，更会削弱政权的合法性。简而言之，政府在处置渎职官员时，必须在惩戒和容忍之间取得一个平衡。关键的问题在于合适的时机与方式。

我们研究发现有两个因素影响这一过程。第一是该事件所造成之后果的严重程度：上级政府不太可能容忍或忽视造成了重大人员伤亡或经济损失等严重后果的社会冲突。第二是政府官员在处置冲突事件时所承担的责任。如果某地方官员的行为直接导致了社会冲突的发生，他（她）就极有可能受到相应惩处。如果地方官员在处理社会冲突时处置失当，或者其错误行径造成了严重的后果，即便他（她）并未直接导致冲突的发生，也很有可能遭到惩戒。

针对党员干部的惩戒措施主要可以分为四种类型：（1）党纪处分；（2）行政处分；（3）组织处分；（4）法律惩罚。根据情节严重程度，各类惩戒措施包括了警告、免职，直至监禁。对于党的干部而言，如果他们的渎职行为情节并不严重，就可能受到党纪处分，而身为党员的政府官员则可能同时面临党纪处分和行政处分。组织处分则对党政部门的工作人员都有效力，具体措施包括了批评、教育、调职、降级和引咎辞职。如果以上三类措施都不足以惩罚，就须诉诸司法程序。本文所指的严厉的惩戒措施，主要包括开除党籍、开除公职和提起公诉。上述措施往往意味着一个官员政治生命的终结。

二、社会冲突事件中的官员惩戒

本研究中所使用的案例来自政府网站、公开出版和发行的书籍、杂志和报刊，其中大部分出版物来自中国大陆的官方出版社，少部分来自海外。①海外出版物包括了《远东经济评论》、《金融时报》、《纽约时报》和《华盛顿邮报》。我们挑选书籍和杂志的标准是可供购买，挑选报纸的标准则是该报纸在大多数省份都能买到。我们共收集了发生于2000—2010年间的486起案例。根据以下标准，我们从中挑选了185起案例：纠纷的类型（民事纠纷还是政府与公民之间的纠纷）；参与者的人数；涉及冲突或参与处置的官员；纠纷的处置与解决；如果有上级政府介入，其介入和处理官员的方式。②上述185起案例的来源如下：报纸（49例）、书籍与期刊（9例）、网络（52例）。在调研过程中，我们还采访了广东、湖北和江苏三省的部分政府官员和警察，并从中整理了4个案例。因此，本文所使用的案例总数为189起。此外，38起有关农民抗税的案例选编自中央政府公开披露的有关处理农村地区恶性税费征收事件的报告。③在2004年之前，中央政府曾每年或每六个月向地方政府公开这类报告以示警告。这些报告可从安徽省政府网站上检索，http://www.ah.gov.cn/zfgb/gbcontent.asp?id=2367，2006年6月17日访问。鉴于本文中绝大部分案例都来自政府所许可的渠道，因此我们的样本可能存在由于政府选择性公布导致的偏差。

中国政府在处理社会冲突事件时，关注的是社会稳定与政权合法性。而造成严重后果的冲突事件则往往会危及社会稳定与政权的合法性。我们在分析社会冲突后果的严重性时，主要根据以下几方面的因素：（1）参与集体抗争的人数；（2）人员伤亡数量和经济损失程度；（3）媒体的报道。大规模的抗议行动一般被认定为严重事件，因为很可能扰乱社会秩序。为了分析方便，我们将参与人数是否达到500人作为判定某一事件是否造成严重后果的标准。①根据公安部门的规定，超过500人以上的群体性事件被认定为大规模事件，参与者人数在1000人以上就属于特大规模的群体性事件。陈晋胜：《群体性事件研究报告》，群众出版社2004年版，第32页。如果媒体报道给上级政府造成压力并使其介入事件的处置，该事件也往往被视为严重事件。

我们在分析涉事官员在冲突事件中的角色时，需要区分民事纠纷和直接与政府或其政策有关的纠纷。如果地方官员的行为直接导致了严重的冲突，他们就极有可能受到惩戒，因为他们在冲突事件中的责任非常明确。有的官员尽管并未直接引起社会冲突，但由于他们的处置失当而造成了严重后果，也会受到相应惩罚。

表1显示了在我们所收集的189个案例中，地方官员因何受到相应的惩戒。在全部189个案例中，24个案例中的涉事官员受到了处罚。其中16个案例（66.7%）中的涉事官员受惩戒的原因是该官员的行为或当地政府的政策直接导致了冲突的发生，并继而造成了严重的后果（单元1）。在另外6个案例中，尽管涉事官员没有直接引起冲突的发生却仍然受到了惩戒，原因是其在处理冲突事件时处置失当并致使形势进一步恶化（单元2）。在剩余2个案例中，尽管社会冲突事件并未造成严重后果，相关涉事官员仍然遭到了惩戒（单元3）。可以预见，如果冲突事件并非由地方政府及其官员直接引发，且没有造成严重后果，官员们受到惩戒的可能性就较低（单元4）。

表1 地方官员的惩戒（N=189）

有时候，现任官员沿用前任领导所制定的政策也有可能会引发抗争；我们把这一类抗争归类为直接由政府官员所引发的冲突事件。如果抗争行动针对的是往届政府所制定的政策，而现任官员并未特别涉入其中，这一类抗争行动就被归类为并非由政府官员直接导致的冲突事件。①比如，人们可能会觉得他们在几年前被征用的土地赔偿金过低，因而采取行动以希望获得更高的补偿。不过这一类案例在我们所使用的数据中是很少的。

三、官民冲突中的官员惩罚

如果地方官员的行动不幸造成了诸如人员死亡之类的极端后果，这种情况是最有可能受到惩罚的。在农业税取消之前，中国农村的税费征收问题就是一个例证。财政体制改革之后，地方政府承担了主要的公共财政开支。在农业地区，如果当地政府缺乏足够的非农收入来源，财政负担就必须由农民们一肩担起。其结果就是农民与当地干部在税费征收问题上冲突不断。②Thomas Bernstein and Xiaobo Lv, Taxation Without Representation in Contemporary Rural China (New York: Cambridge University Press, 2003).如果爆发了严重对抗，乡镇干部往往负有直接责任，并因此受到相应惩戒。

部分农民死于与当地政府工作人员的冲突中。例如，1999年湖南省某镇，乡镇干部和公安人员到一农户家中征收税费。该农户拒绝缴纳税费，警察就逮捕了他儿子并将其殴打致死。得知死讯之后，100多名村民连续两天围攻镇政府，挟持镇政府负责人。这一事件引起了中央政府和湖南省政府的关注。时任国务院副总理的温家宝指示彻查此案。三位涉案警察被刑事拘留并以故意伤害罪提起公诉，镇政府负责人则被调离岗位。③午然：《青山桥镇11·9事件引发中央高层关注》，载《大地》，2000年第4期，第12—15页。

由于中央政府对于税费征收过程中使用武力或暴力行径采取零容忍态度，地方官员开始变得小心谨慎——哪怕征收过程中并未直接使用暴力，只要税费征收导致了农户自杀，地方官员仍然会因此受到惩罚。从1993年到2004年间，中央政府每年公布因地方政府征收农业税费所导致的严重冲突的年度统计名单。统计名单上的绝大多数案件都造成了农民的死亡。为了警告地方政府在征收农业税费时不得滥用公权力，每一起案件中的涉事官员均遭到了惩处。本文所收集的38起严重抗税事件中（不包括在本文的189个案例样本中），共有236位涉事官员受到了惩戒，无论他们是否直接造成农民的死亡。例如，1999年的年度报告中引述了8起案例，由于地方官员要求农户按期缴纳农业税费而导致农民自杀。其中四川省一农户欠费314元。夫妻俩和另外25个欠费农民一起被带到镇政府参加“学习班”，实质上就是扣押。丈夫承诺缴费并去亲戚家借钱。由于没能借到钱，他自杀了。当地政府处罚了5名镇政府工作人员，免除了镇长的职务，并对镇委书记处以留党察看两年的处分。包括区委书记和区长在内的4名区政府官员则受到了党纪和行政处分。①请参见安徽省政府网站，http://www.ah.gov.cn/zfgb/gbcontent.asp?id+2367（2005年6月17日访问）。

表2的数据显示了从1995年到2003年间，38起有关农村税费征收的案例中，县、镇和村级干部所受到的不同程度的惩戒。绝大多数案例中都有农民因税费征收而死亡。我们将受到惩戒的地方官员分为两组，一组受到了严厉惩戒，而另一组所受到的惩戒并不严厉。严厉的惩戒措施包括免职、开除党籍、开除公职和提起公诉；不严厉的惩戒措施则包括党纪或行政处分，主要是记录在个人档案中的警告处分或渎职记录。

表2 有关农村税费征收案例中的官员惩戒(N=38)

表2的数据显示，与较高层级的政府官员相比，乡镇和村一级的基层干部受到严厉处分的可能性更高。这一格局可归因于两方面的因素。首先，基层干部往往直接涉及农业税费的征收并直接面对农户。因此，他们往往被视为对冲突负有直接责任。其次，处罚低级别官员的成本和难度均较低，而高级别官员在政治上更为重要，与高层领导的关系也较好。因此在上述案例中，尽管受到惩戒的县级官员占了23.7%，但他们无一受到严厉的惩处。而乡镇干部受到严厉惩戒的可能性就远高于县级干部。大约46%的乡（镇）党委书记、49%的乡（镇）长和54%的乡（镇）政府工作人员受到了严厉惩戒。这种情况在村一级干部中更为明显，大约80%的涉事村干部受到了严厉的惩戒。

近年来，无论是在农村还是城市，地方官员在土地开发过程中的巧取豪夺已成为社会冲突的主要来源。在此类案例中，由于某些地方官员的行为造成了大规模对抗事件、严重的人员伤亡或广泛的媒体报道等较严重的后果，也因此受到了相应惩罚。

比如，在备受关注的四川汉源事件中，大约10万名农民参加了抗议游行。①Shi Jiangtao,“Peasants in Upstream Fight to Halt Dam”, South China Morning Post (4 January 2005).游行人员和警察在暴力对抗中均有伤亡。中央政府介入干预之后，绝大部分参与者被免于追究责任。至少8名地方官员因腐败问题被拘留。雅安市副市长兼汉源县县委书记（汤福锦）被解除职务并接受纪检部门调查。纪检部门对其深入调查后，发现汤福锦犯有严重腐败问题并因此被判无期徒刑。此外，还有28名抗议者受到了相应惩罚，其中一人因杀死一名警察最终被执行死刑。②《雅安市中级人民法院工作报告》，载《雅安日报》，2006年3月27日。

如果政府官员的行为造成了严重的人员伤亡，他们也会受到相应惩罚。在河北定州事件中，当地政府因建设电厂需要征收一片土地以用作灰场堆放煤灰。③王克勤、乔国栋：《河北定州村民遭袭击事件调查》，载《中国经济时报》，2005年6月19日。电厂灰场建设被承包给一个商人，而他得到了当地政府的大力支持。2004年3月，土地被征用的村民得到一个消息称，地方政府截留了建设方超过半数的土地赔偿金，于是村民们开始到不同级别的政府上访。他们的申诉并没有得到重视，而且陆续有不少村民因抗议行动被拘捕入狱。为了阻止施工，村民们在施工现场搭起了几十个简易塑料棚，每晚至少有一两百人彻夜驻守。从3月到7月，定州市政府和承建公司共组织强行施工十余次，试图开始灰场建设。他们出动警察将村民强行拖离施工现场，但每一次均遭到了强烈抵抗。对于地方政府和承建商而言，这样的抵抗行为变得越来越无法接受。2005年6月11日凌晨，300多名暴徒突然袭击了睡在窝棚里的村民们，打死6位村民，另有48位村民受伤。其中一位村民冒死拍下了这次袭击行动，代价是被打断了一条胳膊。此后在网上公布的这5分钟录像成为这一事件最有力的证据，并在海外各电视台播放。

人员的伤亡和媒体的广泛报道都对政府造成了很大压力，河北省政府介入了定州事件的调查。省公安厅立即组织了专案组，发现行凶的暴徒是由灰场承包商雇佣的。公安部门随即拘留了106名行凶者。两天后，河北省政府免除了市长和市委书记的职务。同年12月，曾参与迫害抗议群众的27人受到了法律审判。组织袭击事件的4名嫌犯被判处死刑，另3名嫌犯被判死缓，包括原定州市委书记和承包商在内的6名嫌犯被判处无期徒刑。原定州市委书记被指控参与策划了袭击事件。①陈玉、马继前：《河北定州村民遭300余人袭击案在邯郸开庭审理》，载《新京报》，2005年12月14日。

在某些情况下，尽管地方官员的行动所造成的后果并不严重，可一旦他们的渎职行为引起了媒体或上级领导的关注，涉事官员仍有可能遭到惩戒。媒体的曝光会对上一级政府产生压力，因为媒体曝光之后，他们需要有所作为以维护政权的合法性。湖南嘉禾拆迁事件就是很好的例子。2004年上半年，嘉禾县政府逮捕了3个保卫自己家园的农民。在既无法律依据、又没有给予合理补偿的情况下，嘉禾县政府拆毁了农民的家园。在中央电视台对此进行曝光之后，嘉禾县政府仍拒绝纠正其暴力拆迁行为。这一事件迅速被公布到互联网，短短三天之内就有超过1万多网民在搜狐网上发帖留言。②实际发帖数量远超过这个数字，因为很多留言已经被网络屏蔽了。搜狐网上的评论和发帖主要集中在2004年5月21日和22日。参见 http://comment.news.sohu.com/comment/topic. Jsp?id=220147758 （2004年5月22日访问）。有些网民甚至用“兽行”来形容当地官员的行为。

尽管民愤四起，但是上级政府最初并没有注意到嘉禾事件。由于没有得到当地政府和省政府的回应，网民们的愤怒情绪进一步被激化了，他们甚至开始弹劾省委书记与省长的不作为。各地业主纷纷赶到嘉禾县以支持当地群众。各地业主可能在嘉禾发起大规模的抗议，这一消息震动了中央政府并派出工作组进驻嘉禾县，敦促湖南省政府关注嘉禾县的问题。经查，嘉禾县政府在房屋拆迁过程中以各种形式滥用行政权力。最终，包括县委书记、县长、县委副书记（兼副县长）、镇委书记（兼县长助理）在内的多名政府官员遭到免职。嘉禾县政法委书记被处以党纪处分。其他部分政府官员则受到了司法部门和纪检单位的调查。

公众反对的规模，并不是惩戒官员的唯一原因。如果大规模的抗议活动迅速得到控制，并且没有造成人员伤亡或经济损失，地方官员就有可能免予处分。这是在表1（单元1）的这些案例中，政府决定对涉事官员采取容忍态度的重要因素。例如，在10起大规模的出租车司机罢工事件中，仅一起事件中有一名政府官员受到了惩戒。由于这些罢工事件并未造成严重的损失和对抗，即便地方官员未能成功阻止罢工，通常也能够得到上级的容忍。例如，2008年11月3日，重庆约8000名出租车司机集体罢工，以抗议出租车运价过低、加气难、非法营运车辆扰乱秩序、出租车公司收取费用过高等问题。重庆市政府有关方面积极回应出租车司机的诉求，承诺解决他们所提出的问题。随着罢工事件的迅速、和平解决，当地政府官员无一因此受到处分。③李增勇：《重庆8000辆出租车罢工》，载《新京报》，2008年11月3日。

如果抗争行动所引发的后果并不严重，地方官员因此受到惩罚的可能性也相对较低。在表1（单元3）中，70个案例中只有2个案例有涉事官员受到了惩戒。其中一个发生在2002年江苏农村。当地县政府侵占了某村农民的土地以吸引外方投资；村民们因此到各级政府上访。2003年，40多个村民到江苏省政府上访，还有28名村民到北京上访。国家信访局将此事交办给江苏省政府，省政府受理了这一案件。处理的结果是，给予该县副县长、开发区管委会主任行政记大过处分，乡党委书记则受到党内警告处分。①张传玖：《搞开发、要守法，要用地、先征地》，载《中国土地》，2003年第12期，第15—17页。另一个案例则有关河北省一位涉嫌非法卖地的村支部书记。60多位村民到市政府上访之后，这位村支书被免职。②许海涛、刘廉君：《河北“铁本”违规占用“红旗村”800耕地调查》，载《中国青年报》，2004年8月11日。

四、对社会冲突应对不力

有部分大规模的抗争行动或骚乱并不是由地方政府或其工作人员所引起的，但是地方领导人仍然面临受到处罚的压力或可能性，因为他们对维持当地社会稳定负有责任，并被认为应避免或降低群体性事件的影响。如果辖区内发生了大规模骚乱，或是发生了造成严重后果的事件，那就意味着当地政府官员在维持社会稳定方面是失职的。一旦发生了此类的事件，包括地方领导人在内的相关负责人士就会受到相应惩处。

2008年发生的贵州瓮安事件曾受到高度关注。2008年6月22日，一个16岁的女孩跳入河中并溺亡。3位在场的年轻人随即向公安部门报警，并被警察带走讯问。公安部门随后对溺亡少女进行了法医鉴定，认定女孩系溺水身亡，并宣布其是自杀。女孩的家属对警方的结论表示怀疑，因此又进行了第二次法医鉴定。死者家属与警方对法医鉴定的程序有不同意见。与大部分骚乱一样，谣言四起。在场的3位目击者被谣传为瓮安县委书记和当地派出所所长的亲戚，并谣传死者的家属和亲属被殴打、住院抢救并最终死亡。

7月27日，警方通知家属这是一起自杀事件，并建议家属将溺水女孩的遗体带回安葬。下午4点左右，数十名群众到县政府上访，要求重新调查女孩的死因。随着溺水女孩的同学加入到游行队伍，上访群众迅速增加到200余人，另外还有1000多名群众在沿途旁观。由于县政府没有给出任何回应，游行队伍转向瓮安县公安局。警方与游行学生之间的对抗进一步激起了群众的愤怒情绪；抗议人数迅速增加到2万多人，随后发生了骚乱。部分群众冲入县公安局大楼，破坏公共财物并放火焚烧警车和公安局大楼。傍晚，骚乱人群冲向县政府，并放火焚烧县委大楼。约160间政府办公室被烧毁，42台车辆被毁，至少150人受伤。

得知有关瓮安事件的消息之后，中央政府指示贵州省政府派出工作组妥善处理瓮安事件，瓮安县政府也成立了指挥小组。一名武警部队指挥官从北京被派往瓮安。武警部队驱散了人群，社会秩序随后恢复正常。

4天后，贵州省公安厅组织了专家组对溺亡女孩进行第三次法医鉴定，鉴定结果证明她并未遭到性侵和伤害。当地政府逮捕了多名骚乱闹事人员，并对其中6名16岁以下少年处以行政拘留。由于对骚乱事件应对不力，当地多名政府官员遭到惩处。县委书记、县长、县委其他常委和县公安局长都先后被免职。

同样在2008年，云南省孟连县也发生了一起有人员伤亡的警民对抗事件。①殷红：《云南孟连“7·19事件”最新报告》，载《中国青年报》，2008年9月16日。这一对抗事件起因于当地胶农与橡胶公司之间长期的利益纠纷，多年来的利益纠纷使胶农对橡胶公司积怨日深；而当地政府却没能及时化解胶农的不满情绪。7月19日，当地警察赶到孟连县勐力镇，抓捕了5名曾与橡胶公司和政府工作组有过争吵的胶农。警察很快发现他们被随后赶到的500多名“不明真相”、 被“一小部分别有用心的人”煽动的村民包围。随后爆发了暴力冲突。警察无法劝阻村民，在对空鸣枪警告无效的情况下，被迫“开枪自卫”。在对抗中，2名村民中枪身亡，另有19人受伤。41名警察受伤，9辆警车受到不同程度的破坏。

云南省迅速组成了由省委副书记挂帅的工作组赶赴孟连县处理相关事件。面对胶农的诉求，省政府作了适当让步。由于孟连事件情节严重，多名当地官员受到了惩戒。县委书记被免除职务，并撤销其省委候补委员职务。由于对孟连事件处置不力，普洱市政法委书记被责令辞职。中共云南省委责令普洱市市委书记和市长向省委作出书面检查，并要求中共普洱市委和普洱市政府惩处在孟连事件中负有责任的其他县、镇政府主要领导人员。纪检检察机关也对参与橡胶公司业务的政府工作人员展开调查。随后，包括孟连县委书记和其前任在内的33名政府官员被查出存在腐败行为。②张雅琪、黄兴宏：《云南孟连群体性事件牵出两名前县委书记受贿案》，载《春城晚报》，2009年6月11日。

孟连事件的处理结果显示，上一级政府官员也有可能因为其下属在社会冲突事件中处理失当而受到牵连。在2010年7月的另一起案例中，江苏省苏州市虎丘区通安镇政府为工业区建设征用土地、拆除居民房屋，但动迁村民发现土地赔偿金过低，一度发生了肢体冲突和骚乱。③陈鸿江：《苏州通安征地引发千人聚集，镇长书记被免职》，载《现代快报》，2010年7月22日。冲突逐步升级，抗议人群冲击了镇政府并扣押了镇党委书记。稍后，1万余名群众在高速公路沿线堵塞交通，并与警察产生了肢体对抗和冲突。虎丘区政府发布紧急通知，暂停通安镇的动迁项目和动迁工作。为了安抚群众，通安镇党委书记和镇长双双被就地免职。在征得江苏省委同意之后，中共苏州市委免除了虎丘区委书记的职务。

根据地方官员在冲突事件中的渎职行为的性质及其后果，中央政府认为某些类型的渎职行为是更不可原谅的。如果地方领导人玩忽职守、未能履行自己的职责，即便他身份地位重要，仍有可能遭到严厉的处罚，以显示党和政府不会对地方官员的严重渎职行为姑息养奸。例如在安徽池州事件中，原池州市委书记、安徽省副省长（何闽旭）获刑的主要原因是他在处理骚乱事件时犯下了不可容忍的错误。①王吉陆：《安徽池州群体性事件调查》，载《南方都市报》，2005年6月30日。2005年6月，安徽池州一辆载着民营医院老板的轿车撞伤了一个骑自行车的高中学生。肇事车主并没有立即将被撞的中学生送往医院检查，反而教唆他的手下殴打学生、要求他赔偿车辆损失费。据报道，教唆打人的老板对他的手下说：“打死一个人，不就是30万的事儿吗！”这样的话激怒了旁观者。在警察赶到现场之后，受伤的中学生被送往医院。肇事者被带往附近的派出所，围观群众也聚集在派出所门口；虽经随后赶来的地方官员多方劝说，人们仍迟迟不愿离开。稍后，谣言四起，谣传受伤的中学生已经因伤不治身亡，这直接导致1万余人参与了随后爆发的骚乱行动。部分闹事人员开始焚烧警车，并哄抢附近的一家超市。

事发之后，当地的政府工作人员却无法及时联系上池州市委书记，他们只能直接向安徽省委报告。安徽省领导指示当地尽快驱散抗议群众、防止事态进一步恶化。在700多名警察到达事发地之后，局势开始得到控制。由于原池州市委书记（何闽旭）同时身为分管公安工作的副省长，因此他在池州事件中的渎职行为就无法为安徽省委所谅解。经党中央批准，安徽省纪委和中纪委对这一案件进行了调查，发现事发当时何闽旭正与他的情妇在其他城市——为避免受到当地政府工作人员的电话打扰，他关掉了手机。随着调查的进一步深入，何闽旭被发现存在严重的腐败行为，并最终被判处死缓。②张晓晶：《安徽省原副省长涉嫌受贿800万》，载《山西日报》，2007年2月12日。

地方官员遭到惩处的原因不仅是因为严重的失职行为，还往往因为其他方面的罪行，特别是腐败问题，这显示了党和政府对其处以严厉惩罚背后的政治原则。这些地方官员的失职不仅造成了严重的经济损失、破坏社会稳定和政权合法性；而且他们的过失使上一级党和政府无法装作对不想看到的后果毫不知情。在这种情况下，政府就会对涉事官员予以严惩以维护自身的权威，并表明其所能容忍的极限。对涉事官员的惩罚同时也是对其他官员的一个警示。

由此可见，如果地方官员在党和政府首要关注的问题上懈怠职责，他就会面临信任危机。在前述案例中，如果地方官员在应对群体性事件时存在渎职行为，他的贪腐问题也可能因此受到调查；如果经查明确实存在腐败问题，他们就会面临职业生涯的终结。在2012年之前的5年里，监察部共对33起情节严重的工厂安全事故进行了调查。经查，13起事故背后存在着腐败行为，72名国家工作人员受到了惩处，其中65名被移送司法机关追究法律责任。①《十七大以来8名省部级干部因特别重大事故受惩罚》，载《天津日报》，2012年4月10日。在应对社会冲突事件时，如果地方官员能够妥善应对、迅速处理，或者冲突事件情节并不严重，他们受到惩戒的可能性就相对较小。在36起有关劳动纠纷的案例中，尽管也有工人抗议、罢工和游行等行动，但地方官员无一受到惩戒。

五、回避责任

当地方官员未能成功阻止社会冲突事件发生时，他们就会设法解决这些问题并试图降低事件的影响。其中一种方式是阻止消息的传播以设法掩盖其渎职行为。在当地居民群众试图到上级政府，特别是中央政府上访时，地方政府通常会使用这种办法。由于担心上访群众会破坏自身形象、影响其政绩考评，地方官员往往不择手段地阻止访民上访（包括采取一些非法手段，如拘留、监禁，甚至将访民送到精神病医院）。②参见Lianjiang Li, Mingxing Liu and Kevin O’Brien,“Petitioning Beijing: The High Tide of 2003-2006”, The China Quarterly, No.210 (June 2012), pp.313-334; Yongshun Cai,“Managed Participation in China”, Political Science Quarterly, Vol.119, No.3 (2004), pp.425-451。地方政府的这些做法引起了群众的普遍不满。2012年3月，一群市民到长沙市信访局门口赠送“截访先进单位”锦旗以示嘲讽，因为长沙市信访局花费大量人力物力，不遗余力地阻止访民前往上级政府。③张东锋、安珊珊：《两市民向市政府送“截访先进单位”锦旗被拘9天》，载《南方都市报》，2012年4月23日。

地方政府采取的另一重要策略是转移指责（blame-shifting）。总要有人最终对冲突事件负责，因此地方政府就试图将责任和指责转嫁到涉及冲突的其他各方。通过指责社会抗争事件中的参与者，地方政府就能够减轻自己的责任，并突出他们所采取的应对措施。地方官员可能会将群众的抗争行动政治化，或指责部分参与者，特别是抗争行动的组织者或积极分子的目的在于颠覆国家政权，或受境外敌对势力支持。把群众的抗争行动政治化之后，地方政府就能将社会冲突的原因归结为特定群体对政治体制的不满，而不是他们自身的政策或行为。

表1（单元1、2）的数据显示，尽管社会冲突事件的后果较为严重，但大部分涉事官员都被免予处分。其中一个原因就是当地政府先发制人地指控抗议人士的行动是违法的。有时候，公民所采取的行动触犯了法律并因此受到制裁。事实上，在本研究所收集的案例中，社会冲突事件的参与者受到当地政府惩罚的可能性，要远高于地方官员受到上级政府的惩戒：189个案例中，有112个案例中的参与者受到了处罚（约60%的比率）。

把群众的行动政治化，是回避责任的另一种方式。于是，尽管中国的抗议者们倾向于把他们的行动去政治化，可是政府机关有时候却把他们的抗议行动政治化，以证明政府镇压行动的正当性。2002年，辽宁省辽阳市发生了一起受到高度关注的工人抗争事件。辽阳市铁合金厂的工人们组织了一次维权抗争，十多家改制工厂的工人参与了这次抗争活动。当地政府回应了工人们的诉求，给予财政补助偿还欠款，并对贪污公款的前任经理起诉判刑。同时，当地政府逮捕了两位骨干工人，以“颠覆国家政权罪”分别判处4年和7年的有期徒刑。①Michael Lev,“China Sentences Labor Protest Leaders”, Chicago Tribune (10 May 2003).

地方政府也会试图掩盖社会冲突事件的真正原因。例如，2005年，广东省一个村庄因土地使用问题发生了冲突，并迅速演化成村民与警方之间的流血冲突。3名村民被警方开枪射死，另有8人受伤。在中国，在非政治性事件中对赤手空拳的民众开枪很罕见，因此这一事件迅速引起了广东省和中央的关注。当地政府的解释是：“在紧急情况下，现场公安指挥员被迫命令执法民警鸣枪警告。由于当时天色已黑，现场十分混乱，造成误死误伤。三人被射死，八人受伤，其中三名伤员伤势严重。”②王攀：《汕尾红海湾开发区严重违法事件有关责任人被处理》，参见http://news.xinhuanet. com/newscenter/2006-05/24/content_4592592.htm （2007年6月2日访问）。这一报道并未对警察开枪造成人员伤亡予以谴责。公安机关对枪械的使用有严格的规定，未经上级批准，持枪警察不得采取行动。尽管这一解释令人将信将疑，但并没有官员因为擅自开枪而负法律责任。5名汕尾市政府官员受到党纪处分，其中只有汕尾市公安局副局长被撤销职务。

因此，地方官员规避责任和处罚的动机非常强烈。如果相应的惩戒无法避免，他们就试图寻求保护、以避免严厉的处罚。

……

六、结 论

对于政府官员而言，政治制度不仅仅只是字面上的定义，更意味着当他（她）未能履行职责所给予惩罚的类型。③Gerald Caiden,“The Problem of Ensuring the Public Accountability of Public Officials”, in Joseph Jabbra and O. P. Dwivedi (eds.), Public Service Accountability (West Hartford: Kumarian Press, 1988), pp.17-38.因此，适当的奖励和惩戒对于保持政府官员的责任感是必要的。在中国，针对渎职政府官员的惩戒是一个复杂的问题。党和政府治理国家依靠的是政府公务人员，而不是选民的支持，因此对于政府官员的惩戒就会面临左右为难的困境。本文试图通过分析社会冲突事件中对涉事官员的惩戒，来解释中国的党和政府如何应对这一左右为难的困境。尽管中国的地方官员需要对维持社会稳定负责，并且需要应对和处置社会冲突事件，但并不是所有在这方面有所过失的官员都会受到相应惩戒。一方面是因为社会冲突事件的后果并不一致，有的严重、有的则并不是十分严重；另一方面，并不是所有的社会冲突都是直接由地方官员所引起的。如果冲突事件没有酿成严重后果，无论地方官员是否对此负有直接责任，都不太会受到惩罚。

从党和政府的角度而言，某些渎职行为是不可原谅的，而另一些则可以宽大处理。如果渎职行为并没有酿成严重后果，就会对涉事官员免于惩罚，因为严厉的惩罚措施也会给党和政府带来一定的政治成本。其他一些因素也会使惩戒措施打折扣，比如不愿影响政府官员的形象、庇护关系等。所以，党和政府时有对涉事官员宽大处理。

由于中国的政治制度依靠自上而下的监督和惩戒，因此要完全杜绝地方官员滥用职权或其他渎职行为是不可能的。政府官员在重大问题上的严重失职很难得到上级的谅解和容忍，虽然本研究主要关注的是冲突管理，但这一政治原则也适用于安全生产等其他领域。包括高层领导干部在内的某些官员也受到了相应惩戒，这意味着一旦政府官员的渎职行为造成了严重后果，没人能够保证他全身而退。握有惩戒官员的尚方宝剑，党和政府能够顺利达成重要的政策目标。①Maria Edin,“State Capacity and Local Agent Control in China”.由于不同事项对政府的重要性是不同的，党和政府对涉事官员进行问责的动机，甚至能力也随之变化。

* 蔡永顺系香港科技大学人文社科学院教授，朱琳系中山大学政治与公共事务学院讲师。本文原系英文文章，已经在CHINA JOURNAL上发表。中文由张熹珂翻译，朱琳校对。张熹珂系华东政法大学政治学与公共管理学院副教授，研究方向：比较政治。