农村集体经营性建设用地流转之困

本刊记者│方帅

农村集体经营性建设用地流转之困

本刊记者│方帅

农地入市的“口子”暂时不能放的过大。针对农村集体经营性建设用地及更大范围的农村集体建设用地入市改革，采取“先存量、后新增”的梯度推进路线，这也是决策层土地制度改革的应有之义。

日前，本刊记者从国土资源部（下称“国土部”）获悉，国土部已经起草完成《深化土地管理制度改革总体思路框架》（征求意见稿），提出了改革目标、总体思路、原则底线、重点任务和保障措施。针对农村集体经营性建设用地流转入市极其配套制度的改革，国土部正在加快研究细化思路，这也是中央下发给国土部牵头落实的改革任务之一。

但是，在推进农村集体经营性建设用地入市改革上，可入市交易的集体经营性建设用地有哪些？存量和新增的集体经营性建设用地试点是否同时推进？城中村、城郊结合部和农村腹地的集体经营性建设用地入市试点，哪个应优先推进？上述问题，相关部门和社会各界还有不同看法。

在接受本刊记者采访的国土部一位内部人士看来，“还有一种用地可以考虑用，并有可能成为支持‘三农’发展的重大平台。”上述内部人士表示，城乡建设用地增减挂勾政策将零零星星分散的土地统一规划，可能先前未必是集体经营性建设用地，但是统一规划后，优先划出一块保证住宅用地，节省出来的土地，再优先安排公益设施、公益事业用地，剩下的土地就可以用于经营性建设。

“这样转化一下，比直接利用现状土地的潜力大得多，实际上农村发展最大的潜力在这里，但前提是做好规划。”上述内部人士表示。

宪章存双重矛盾

今年两会期间，全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明公布了所要提交的议案。蔡继明在2013年首次以人大代表身份亮相前，曾连任三届全国政协委员，年年提交土地制度改革方面的提案，有“土地委员”之称。

蔡继明指出，目前我国农村集体经营性建设用地大概有16.5万平方公里，远超城市集体建设用地。其中宅基地占70%以上，真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地所占比例很小，约占10%。如果农地入市仅限于存量乡镇和村办企业用地，发挥的作用微不足道。

这正是目前农地入市改革所面临的一个很大的问题。如何理解集体经营性建设用地的概念和内涵，目前各界对此解读还存在非常大的差别。

我国现行土地管理法规定的集体建设用地包括三类，一是农民集体兴办的企业用地，或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办的企业用地；二是集体公共设施和公益事业建设用地；三是农民宅基地。

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英认为，如果把十八届三中全会《决定》中的“集体经营性建设用地”理解为土地管理法规定的第一类用地，“口子是非常小的”。

刘守英表示，现实中，我国珠三角、长三角、环渤海等沿海地区已有非常大比例的存量集体建设用地发展工业和产业，这里既有目前法律规定的集体经营性用地，也有集体公益性和公共事业用地，也有大量的农民宅基地。“可以肯定，如果不正视现实，今年一定有很多‘经营性集体建设用地’冒出来。也就是说，那些适合做经营的土地，就会想方设法变成经营性建设用地。”刘守英说。

《宪法》规定城市土地归国家所有，农村土地属于集体所有，而《宪法》第十条第三款又强调“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。蔡继明认为，这两条法律规定存在着相互背反的矛盾，也由此导致《土地管理法》中用城市规划偷换或取代了公益性征地原则的双重矛盾规定。

蔡继明表示，要消除《宪法》中的这一尴尬，必须在坚持公益性征地原则的前提下，允许城市国有土地和集体所有土地并存，最好是不排除个人所有形式，实行多元所有制。在禁止非公益性征地的同时，允许农村集体建设用地进入市场，与国有建设用地同权同价。他强调，实行城市土地多元所有制还能解除对农村集体经营性建设用地进入市场的限制，更好、更快、更有效地推动城镇化建设。

“口子”暂时不能放大

接受本刊记者采访的福建省国土资源厅副厅长林依标也认为，农地改革面临着政府公益性用地征收难度加大、冲击国有土地市场、土地收入如何公平分配、增值收益如何增值保值等问题。从集体经营性建设用地入市、到农村其他存量建设用地入市、再到规划为建设用地的农用地入市，更应该有序进行。

“当前主要是农村的规划基础不够，很多村庄没有城乡规划，土地利用规划也没有区分是集体经营性还是公益性建设用地。”上述国土部内部人士认为，如果允许增量入市，很多工商老板就会下乡去圈很多地，同时还会去做村长、村支书的工作，新编一个规划，甚至把耕地也规划成建设用地，搞经营性开发，包括盖商品房。

上述国土部内部人士认为，农地入市的“口子”暂时不能放的过大。针对农村集体经营性建设用地及更大范围的农村集体建设用地入市改革，采取“先存量、后新增”的梯度推进路线，这也是决策层土地制度改革的应有之义。

“放开增量的地方的操作余地太大。不放开增量至少就不会出现地方大乱。第一步放开存量的乡镇企业用地，按照中央批准的试点先干起来，不会侵占耕地，同时可以探索利益分成怎么分，有了经验以后再铺开。”

国土部内部人士认为，应先放开农村腹地地区的存量集体经营性建设用地入市，而不是城中村和城郊结合部。“农村地区土地的增值收益不会像城中村和城乡结合部那么大，也能真正起到支持农民发展的作用。”

他表示，城中村和城郊结合部的农村集体经营性建设用地入市，一是涉及到相关法律的修改；二是增值收益分配尚没有成熟经验，容易形成不公；三是容易将加大政府公益性征地的压力；四是很多农民通过建设出租屋等有了一定的收益后，没有处于农村腹地地区的农民那样贫穷，改革需求就没那么迫切。

刘守英指出，下一步的土地制度改革不能陷入意识形态的争论，也不要陷入情绪化的争论。推进改革一定要坚持“问题导向”，是什么问题就解决什么问题。 “在浙江义乌，那些市场大都是建在农民宅基地上，六层高的房子，一层是市场，二层以上住人。如果将集体建设用地流转范围仅限于原有的乡镇企业用地，就会和现实产生尖锐的矛盾。”

刘守英认为，目前按照问题导向，应该通过改革的办法解决存量的、处于经营性状态的集体建设用地进入市场问题。通过一套制度安排，让现实中已用于经营的集体建设用地进入市场。同时，要盘活城镇规划圈内的集体建设用地，中央也要下决断，对《宪法》关于“城市的土地属于国家所有”的条款作出修改，扫除法律障碍。