权力制约：经典范式、内在逻辑与语境化

王 崇

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001)

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”①党的十八大报告指出：“健全权力运行制约和监督体系。”②党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”③当前，学术界和实务界从中西方权力制约实践中总结经验，主要归纳为分别依靠道德、权力、社会等制约权力的伦理学、政治学、社会学途径，运用多元范式是当前权力制约理论的主要趋势。然而，实现权力制约的语境化需要在马克思主义政治观指导下，明晰我国权力运行的历史之源、现实之维、人民当家做主的民主实质。

一、经典范式：权力制约的历史叙事

1.以道德制约权力

以道德制约权力是伦理学权力制约途径的典型表现。从严格意义上讲，此时的“制约”理解为“影响”更为恰当。以道德影响权力是人类社会早期权力制约的集中表现方式。之所以采用此种途径，有其深刻的历史原因。在早期的权力产生过程中，权力往往作为一个整体，为某些少数的权力执掌者所拥有，表现出权力执掌和运用的高度整体性、单一性、自上而下的“金字塔式”特点。其可以从中西方早期权力的产生、行使方式中得以论证。在古希腊，亚里士多德提出由贤人执政的思想，其虽然提出了议事职能、行政职能、审判职能等划分，但善依然是政治和城邦的最高追求。其以道德制约权力思想主要表现为：城邦的统治者需要首先“先行研习受命和顺从的品德”，其次具备至善的品德，“以统治者来说，其品德就相同于善人的品德”，④从深层次来理解，亚里士多德同时也在明确一个道理：城邦应当以道德善作为统治原则。

与之处于大致同一时期的中国先秦时期，儒家学派孔子提出了仁、礼学说，仁是一个人内在的道德品质，仁者爱人；礼是约束人们行为的社会基本准则。在礼崩乐坏的春秋战国时期，孔子主张恢复周朝礼的规范，从本质上看，仁和礼都归结于通过伦理途径实现对于权力的制约，保持政治秩序。孔子把仁作为一种道德境界，而礼则是实现这一境界的唯一途径，只有在礼的节制下，才能使“天下归仁焉”。孟子从人性善角度提出仁政学说：“己所不欲勿施于人”、“民为贵、社稷次之、君为轻”等，⑤强调统治者自身的道德修养对于权力行使的重要意义。

2.以权力制约权力

以权力制约权力肇始于权力分化之后，随着生产力的不断发展，人类社会实现了从统治制衡与管理职能高度统一的状态向统治职能和管理职能相互分化的状态的转变，而这一转化的背后则是随着生产力发展而出现的社会分工、社会力量的多元化，权力分化为立法、行政、司法权力并促使人们对于三者之间相互关系的思考。

以权力制约权力思想最早可追溯至亚里士多德在《政治学》中对于国家权力的划分，其将国家权力划分为三个部分，“三者之一为有关城邦一般义务的议事机能；其二为行政机能部分，其三为审判(司法)机能。”⑥“议事机能具有最高权力，对于和平和战争以及结盟与结盟事项，制定法律等，这些都由议事机能作最后裁决。”⑦“所谓行政机构的职权是指管理财赋或统率军务这样一类的职权”，“审判机构，即法庭，依案件性质和审判程序而为区别，分列为八类。”⑧在亚里士多德之后，希腊人波利比阿对罗马混合政体的优越性进行了分析，认为其融合了君主政体、贵族政体、民主政体三种政体的因素，其人民大会体现了民主政体下的平等价值，元老院体现了贵族政体下的智慧色彩，执政官则体现了君主政体下的权威色彩。与波利比阿大致处于同一时期的罗马政治思想家西塞罗对君主政体、贵族政体、民主政体的不足进行了分析，在此基础上认为，三种单一政体结合而成的适中的平衡政体才是最好的政体。

从近代意义上正式探讨分权及权力制约的政治思想家是英国的洛克，洛克之所以提出分权思想，从某种意义上来看，在于其有限政府或自由主义理念，而其有限政府理念则植根于其自身契约论思想、自然法观念及对自然状态的理解。洛克认为，自然状态是一种完备无缺的平等、和平状态，人们享有生命权、自由权、财产权等天赋人权，但自然状态却存有三种缺陷，“第一，在自然状态中，缺少一种确定的、规定了的、众所周知的法律，为共同的同意接受和承认为是非的标准和裁判他们之间一切纠纷的共同尺度；第二，在自然状态中缺少一个人有权依照既定的法律来裁判一切争执的知名的和公正的裁判者；第三，在自然状态中，往往缺少权力来支持正确的判决， 使它得到应有的执行。”⑨为此人们订立契约，但人们在订立契约时交出的唯一权利是自然状态下所享有的解释和执行自然法、惩罚犯罪的权力，政府的目的在于保护人们的生命、自由、财产权，政府应当是有限的政府，洛克将政治权力划分为立法权、执行权、对外权。立法权是指享有权利来指导和运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力，执行权的任务是负责执行被制定和继续有效的法律，立法和执行往往是分立的，因为“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使法律适合于他们自己的私人利益。”⑩对外权包括战争与和平、联合与联盟以及同国外的一切人士商谈一切事务的权力。在三种权力中，立法权居于最高地位。

继洛克之后，孟德斯鸠对权力分立及其相互制约关系进行了更进一步的探讨，孟德斯鸠的权力制约思想继承了洛克的分权学说，其运用历史主义研究方法对共和政体、贵族政体、君主政体的原则进行了分析，在此基础上凸显出法治和宪政倾向，基于此，其将以往人们对权力运行的关注视角从“应然层面”转移至“实然层面”，也即更加关注权力的运行效果以保证人们的政治自由。孟德斯鸠运用经验研究的方法深化拓展了洛克分权思想，提出“从事物的性质来说，要防止权力滥用，就必须以权力约束权力。”其将国家权力划分为立法权、行政权、司法权三种，如果立法权与行政权结合，国王或议会将会滥用权力，如果司法权与立法权结合，法官将会专断权力，如果司法权和行政权结合，法官将会成为压迫者。与此同时，立法机关内部有贵族院和平民院相互牵制，行政机关对立法会议具有召集权，立法机关对行政人员具有弹劾权，司法机关对立法机关和行政机关具有监督权，司法机关在法律前提下依据法律开展审判。

由于孟德斯鸠的权力分立与制约思想关注权力运行的实际效果，从事物的性质上寻找问题的解决对策，对后世影响深远。其对法国政治架构的设想——立宪君主制被随后的法国大革命所堙没，但却深刻影响了大洋彼岸的美国政治制度设计。以杰斐逊、汉密尔顿等为代表的联邦党人对美国政治制度的探索第一次将理论应用于实践。联邦党人对于权力制约思想的运用和发展主要表现为如下几点：一是立法权内部的相互制约。汉密尔顿主张设立参议院、众议院两院相互制约机制，将立法机构分为众议院和参议院两部分：众议院代表公民，对大州有利，参议院代表各州，对小州有利，二者相互影响；二是立法权、行政权、司法权三者之间相互制约；三是主张司法独立原则，其保障措施表现在法院违宪审查权、法官无过失可终身任职等。

3.以社会制约权力

以社会制约权力是随着公共领域与个人领域的进一步分化而产生的，也是民主政治在当代社会深入发展的现实诉求和具体表征。一般而言，政治行为总体分为政治统治、政治管理、政治参与三种类型。随着社会不断发展和人们权利意识的觉醒，国家统治职能渐趋弱化或隐蔽化，并在更大程度上通过政治管理、政治参与的形式得以实现，“维护国家统治职能的社会集团不断地摆出向公众意志妥协的姿态，从而为国家的统治职能也涂上了公共性的色彩，这就是公共性的领域不断成长、扩大的奥秘。”

沿着这样的逻辑，法国政治思想家托克维尔认为，一种由各种独立的、自主的社会团体组成的多元社会可以对权力构成社会的制衡。其在对美国政治社会进行9个月考察的基础上，深化了对于权力制约和民主的认识，具体思路是：民主是时代的发展趋势；人民的多数在管理国家方面有权决定一切与“多数人的暴政”相伴而生；防止权力滥用单纯依靠孟德斯鸠式的权力相互分立和制约还远远不够，“法制比自然环境更有助于美国维护民主共和制度，而民情比法制的贡献更大。”故而，在美国保证权力得到制约，促使民主得以实现的力量在于乡镇自治组织、出版自由、政治结社自由、民主和法制传统，这些独特而又重要的因素构成了一个对权力进行有效制约的多元市民社会。譬如，托克维尔曾指出乡镇自治组织对于培养公民民主意识具有重要作用。一言以蔽之，权力制约或宪政设计必须与多元公民社会力量结合。

受其影响，美国政治学家罗伯特·达尔在多元民主理论中深化了对这一范式的认识，达尔的多元主义是指组织的多元主义，即在国家领域中大量相对自治(独立)的组织(子系统)的存在。若一个国家是多头政体意义上的民主国，并且重要的组织都相对自治，那么它就是多元主义民主国家。独立组织有两点优势：“在大型政治体系中，独立组织有助于防止统治，产生相互控制。国家政府中相互控制的主要替代品是等级制，独立组织则有助于限制等级制和统治”，“虽然相对自治的组织本质上不是民主的充分条件，但它们是大规模民主的必要条件。”总之，自治组织、社会团体等多元力量可以实现对政府权力的有效制约。

二、内在逻辑：从权力执掌者、权力本体到权力归属者

1.以关注权力执掌者为逻辑起点

以道德制约权力范式很大程度上体现了在权力制约实践中以关注权力执掌者为逻辑起点的价值取向。

从深层次来分析，一方面，这与人类社会的历史演进阶段和人类对自身的认识过程相关联。在西方，古希腊政治思想的发轫是一种离人事较远的神命政治观，以荷马史诗和赫西俄德的诗为代表，接替神命政治观的是张扬人自身理性力量的自然政治观，以赫拉克利特等为代表，在此之后则为从人本身的活动解释政治的人本政治观，代替人本政治观的是苏格拉底创立的伦理政治观，柏拉图、亚里士多德虽然面对前人诸多理论成果，但落脚点还是伦理。亚里士多德在考察城邦政治的基础上提出理想的城邦应该是贤良执政的城邦，公共权力应当交给那些品德优良、才能出众的人。按照亚里士多德的理解，国家(城邦)是由家庭、村坊发展而来的一种社会团体，“一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某些善业”，“政治学目的是最高的善，它更多的着重于造就公民的某种品质，即善良和高尚的行为。”在古代中国，早期国家形成以后，父系氏族公社时期家长的绝对权力演变为专制君主的权力。从某种意义上看，春秋战国时期诸子百家政治学说表现出对君主个人道德修养及君主治国方略高度关注的历史特点。孔子曾指出“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”、“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”道德的良善是政治的目的。孟子、荀子、墨子等都提出了赏贤使能的主张。

另一方面，之所以以关注权力执掌者为逻辑起点，也反映了在社会分工尚不发达、权力较为集中的条件下，国家统治职能与管理职能混沌一体，整个政治体系的权力结构与利益结构表现为“金字塔”型，垂直的、单线的权力仅仅接受某一特定方向的约束，为此，社会寄希望于权力执掌者能够具备较高道德修养，亚里士多德指出：“就统治者来说，其品德就相同于善人的品德”，古代中国社会亦希冀明君的出现，其表明了以道德制约权力的共同诉求。

2.以关注权力本体为逻辑起点

以权力制约权力范式体现出在维护公共权力合法运行过程中，视角从关注权力执掌者本身道德修养到关注权力本体运行的转变。

关注权力本体运行，以权力制约权力实质意义上是对于公共权力内部进行划分，明确职责，相互分工，相互制约，以此更好地在公共权力行使过程中体现公共性、合法性。之所以产生如此转变，可以从西方近代自然法和社会契约论思想的产生、流变过程中寻求解释。随着生产力的不断发展，资本主义生产方式逐渐瓦解了封建生产方式下的各种依附关系，资产阶级开始为自身发展进行各种合理性论证，实现从之前义务本位到权利本位的观念转换，自然状态、自然法、自然权利、国家观念等近代意义概念应运而生。霍布斯将自然状态描述为“每个人对每个人的战争”状态，为了实现自我保存，人的理性“便揭示出可以使人们同意的方便易行的和平条件”，即自然法或自然规律，其要求人们相互之间订立契约，成立国家，从自然状态进入社会状态。继霍布斯之后，洛克在其社会契约观点基础上提出了政府或公共权力的目的在于保护人们的生命、自由、财产权，为了实现这一目标，其将政府权力或国家权力划分为立法权、执行权、对外权三种。这一划分从近代意义上开启了人们对真正意义上权力制约的探索之旅，孟德斯鸠三权分立思想，联邦党人对于美国政治权力结构的设计都深受其影响。

可见，以权力制约权力是一种基于权力本体的体制内分权制衡。

3.以关注权力归属者为逻辑起点

以社会制约权力是指以权力的归属者制约权力执掌者对于权力的行使，保证权力得到正常合理运用，以维护权力归属者的合法利益。以社会制约权力的范式体现出在权力制约实践中以关注权力归属者为逻辑起点的价值取向。这一范式转变与其说是早期古希腊城邦直接民主的间接回归，不如说是人类社会不断发展、民主政治不断进步的客观结果。如上所述，这一思想可以在卢梭、托克维尔、罗伯特·达尔等人的思想理论中得到印证。从某种程度上来看，以关注权力归属者为逻辑起点，以社会制衡权力与“以权利制约权力”的意思是一样的，“宪法制衡”与“社会制衡”两者的区别不是在实质上，而主要是在程度上。从逻辑上讲，其体现了在公民社会深入发展情势下公民权利诉求不断增强的趋势，当公民言论自由权、选举权、知情权、参与权、监督权等权利得到充分实现时，其实质上亦成为了监督和制约政府公共权力运行的一种有效力量。

值得一提的是，在专制社会，虽然存在以道德制约权力、以权力制约权力的权力制约范式，但却没有以权利制约权力范式的运用，因为后者是一种民主性质的监督制约，只有在一个民主社会中才能得以实现。而在专制社会，其权力制约活动很大程度上是为了更好地实现少数权力执掌者的自身利益，权力的执掌者仅是从表面上支持人们参与到权力监督过程中来，譬如中国封建社会统治者的纳谏行为，是在不触动其根本利益前提下所进行的旨在增强自身权力合法性的一种方式罢了。

三、语境化：权力制约的本土理路

1.为政以德的历史之源

如上所述，人们对于权力的制约大致经过了以道德制约权力、以权力制约权力、以社会制约权力的范式转换，与人类社会发展的具体阶段相互对应，各种范式发挥了其各自特殊性的作用。不容忽视的是，无论在哪一阶段，通过道德的力量对政治权力加以约束都具有不可替代的意义。从古至今，以道德制约权力范式在我国权力约束过程中得到较为深入的运用，从某种程度来看，为政以德在我国具有更为深刻的历史根源。

中国政治思想主要发轫于先秦时期，儒家孔子、孟子从不同角度提出仁政、德治思想；荀子在论及礼与法的关系时也认为，礼仪是治理国家的根本法则，法则处于从属地位，这里的礼就包含了道德和传统的内涵；墨家提出了赏贤主张。这些思想都从不同角度深刻影响到从古至今的权力约束活动。正是由于以道德制约权力从权力执掌者自身切入，强调权力主体、权力客体共同的道德修养，其成为了实现权力制约语境化的独特而又不可替代的范式。

2.分工负责的现实之维

首先，需要我们明确加以区分的是，我国权力的分工负责不同于西方国家的分权制衡。

我国宪法明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民代表大会在我国政治生活中扮演了重要作用——它是政府权威合法化的源泉，人民代表大会负责选举政府，使政府权威具有了合法性依托。与此同时，全国和各级人民代表大会产生相应各级法院、检察院，后者对前者负责，受其监督。国家权力最终统一于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这样，人民代表大会统一行使国家权力，一府两院之间各有分工，国家的权力运行体现了相互之间分工负责非分权制衡的特点。邓小平同志曾指出：“资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主，实际上是垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”

其次，从历史角度看，我国是单一制中央集权国家。自秦朝以来我国就是一个统一的多民族中央集权制度，在分工负责的基础上加以集中具有历史传统。当前，完善权力监督运行机制必须继续坚持人民代表大会制度这一根本政治制度，加强监督权力运行的立法工作，健全权力运行机制，更好地发挥民主与效率兼顾统一的制度优势。

3.人民当家做主的民主实质

马克思主义政治观视域下，国家的一切权力属于人民。健全权力运行制约和监督体系，应当以保证人民当家做主为落脚点，必须不断拓宽以社会制约权力的具体渠道，发挥人民监督权力运行的作用。

基于马克思主义视角，权力的制约问题在逻辑上体现为人民群众对权力的监督，因为在马克思主义者看来，既然国家一切权力属于人民，唯有人民监督权力才能真正体现当家做主。“资产阶级的一切操作主义化的权力制约方案都停留在权力运行的表面上做文章，这种细枝末节的争论会使人们忘记了权力的本质和根本来源，最终使权力制约的问题成了不同权力执掌者们之间的权力和“游戏”，而权力应该为谁服务的问题始终得不到解决。”

当前，实现权力制约的语境化可以从如下几点考虑：一是强化人民代表大会的立法与监督职能，从法律上、制度上约束权力，严格人大代表选举工作，增强人大代表的代表性及参政能力，发挥人民代表大会监督同级“一府两院”工作的作用；二是进一步密切人大代表与人民群众之间的联系，倾听和反映群众意见、要求，充分保证公民的知情权、选举权、监督权等权利；三是推进权力运行公开化，发挥广大人民群众对权力运行进行监督的基础性作用，实现“自下而上”的监督。

注释：

②人民出版社编辑组.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进中为全面建成小康社会而奋斗:在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告(2012年11月8日)[M].北京：人民出版社，2012年，第26页.

③人民出版社编辑组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013年，第40页.

⑤曹德本.中国政治思想史[M].北京：高等教育出版社，2004年，第50页.

⑥⑦⑧亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，2013年，第218、231、454页.

⑨⑩(英)洛克.政府论(下篇)[M].北京：商务印书馆，2013年，第77、91页.