2013年度中国儿童政策研究述评

张天雪， 黄 丹

(浙江师范大学 教师教育学院，浙江 金华 321004)

2013年中国的儿童问题风起云涌，从年初的“袁厉害事件”到年终的“女童摔婴”、“医生盗婴”案件，从对“李某某舆情”的集体围观到让人义愤填膺的各类性侵儿童案件，无一不彰显着儿童问题的严峻、多样与复杂。儿童政策向来是对现实问题的回应，虽然从问题到议题到提案到文本，最后形成政策需要一个过程，但儿童政策的研究无疑在其广度、深度和难度上都在向前迈进。本文将从儿童生存政策、保障政策和发展政策三个维度出发，综合分析2013年度中国儿童政策研究的现状与发展进路。

一、2013年儿童政策研究之解读

儿童政策研究论述可分为三个水平，低水平的政策研究常常是政策与研究各说各话，中等水平的政策研究往往是学理研究成为政策研究的鼓吹者和注释者，较高水平的研究则是学理研究为政策决策服务，检视政策执行进程，为政策绩效评估。

纵向扫描我国儿童政策研究，儿童生育政策、儿童教育政策(特别是学前教育政策和儿童升学政策)、儿童大病医疗政策等研究领域，研究者可以做政策的预研究，为政策决策提供咨询；但在儿童安全政策、困境儿童救助政策、儿童司法保护政策、儿童文娱政策、儿童安全政策等领域的研究仍处于头疼医头的状态中。

籍此，为了进一步明晰我国儿童政策研究的现状，我们对中国知网上的“期刊全文数据库、博硕士学位论文数据库”、2013年出版的儿童政策方面的专著以及国家三大课题立项情况(全国哲学社会科学、全国教育科学和教育部人文社科)进行文本分析，试图进一步了解本年度儿童政策研究的主要问题。

(一) 儿童政策研究领域的专著分析

以当当网(该网站的图书要比国家图书馆的更新快，故检索新版图书以此为数据库，检索时间为2012年8月至2013年8月)为样本，检索到儿童政策专著共计17本，主要集中于儿童教育政策、福利政策、生存政策、安全政策和保护政策等范畴，与往年相似，留守儿童、流动儿童等弱势儿童的教育及保护政策占据了绝大比例；但可喜的是民政部提出的“困境儿童和困境家庭儿童”概念，在前期研究中已有体现，关于困境儿童、弱势儿童政策的研究突显，对于这部分儿童的教育支持和权利救济研究明显增多。如王国光在《孤独症儿童的早期融合教育》(中国妇女出版社，2012年版)一书梳理了近二十年国内学者对孤独症的理论研究，并介绍了国内两千余名不同年龄阶段的孤独症儿童、青少年的康复训练、培训、家庭与幼儿园教育指导实践，对孤独症儿童的干预提供了具体的操作方法。谢佳闻在《家庭中的残障儿童：从社会模式理论看残障》(上海社会科学院出版社，2012年版)中提出逐步建立针对残障儿童的普适性福利政策。而随着虐童、儿童性侵事件的集中曝光，儿童安全方面的制度漏洞日益凸现，乔东平的《虐待儿童：全球性问题的中国式诠释》(社会科学文献出版社，2012年版)体现了研究者对当前儿童保护问题的及时应对。

(二)儿童政策研究领域的学术论文分析

以“儿童政策”作为主题词在中国知网中进行检索，检索到儿童政策146篇(学位论文12篇，博士论文3篇)；学生政策57篇(学位论文3篇)；婴幼儿和少儿政策56篇(学位论文14篇，博士论文5篇)；未成年人政策43篇(学位论文6篇，博士论文2篇)。2008至2013年，“儿童政策”研究主题篇数依次为99篇、107篇、117篇、120篇、155篇和146篇，总体呈稳步上升态势。为了规范对儿童政策的论文文本研究，笔者对儿童政策体系的三个类目——生存政策(包括儿童生育、儿童医疗)、保障政策(儿童安全、儿童生存、儿童福利、儿童保护、儿童权利、儿童司法保护等)和发展政策(儿童教育、儿童文化、儿童娱乐和儿童参与)十二个指标进行分析，据此构成了儿童政策文本分析的类目表。

总体来看，历年研究一脉相承，2013年度儿童发展政策研究论文是重头戏，发展政策中儿童教育政策维度又是重中之重。随后依次为儿童生育、儿童性侵、儿童虐待、弱势儿童安全和保护等政策的研究，且儿童政策研究从预测性转为实证性为其显著特点。

首先，生育政策是本年度研究的最大亮点。“单独二孩”政策的出台，促使儿童生育政策的研究由政策预测转为对政策执行问题的研究。尹银在《计划生育政策导致人口逆淘汰？——基于中国省级面板数据的分析》(载《中国人民大学学报》，2013年第1期)中从数据实证中认为，实行相对较为宽松的计划生育政策，可以使城乡之间中学生数分布问题有所改变，有效抑制人口逆淘汰，这是针对生育政策执行中出现的相关问题进行的专门研究。而“单独二孩”政策颁布之前，研究更多是对以往计划生育政策的评析和对实行政策转变必要性的探索。如有两篇博士论文从人口老龄化和经济增长的角度对二孩政策提出了建议：山东大学刘平的《人口老龄化对中国经济增长的影响研究》建议应该短期内全面开放二孩，并认为长期实现生育自主将有利于增加中国的经济活力，也有利于人口结构的优化和社会的正常延续；吉林大学于涛的《中国人口老龄化与老年消费问题研究》针对我国当前日益严峻的老龄化问题提出适时调控人口政策，降低人口老龄化的发展速度的必要性和迫切性。

其次，困境儿童和困境家庭儿童概念的提出将使此类研究成为未来若干年学界的研究重点。这两个概念的独立化有赖于学者们以往对此孜孜不倦的研究，李敬在《“困境儿童”理念来确立儿童福利政策框架》(载《中国残疾人》，2013年第9期)从困境儿童的视域出发来研究儿童福利政策，刘继同则在中国福利制度构建研究中对我国科学、合理的儿童福利制度的构建提出了具有切实可行性的建议。他回顾了改革开放以来中国儿童福利制度研究进程，认为2010年是中国社会福利元年与儿童福利元年；儿童生存发展状况永远处于社会互动、社会制度框架设计与儿童福利体系建设的中心位置，我国儿童福利制度框架设计与福利服务体系建设的基础与前提是儿童福利理论研究(刘继同《中国儿童福利制度构建研究》，载《青少年犯罪问题》，2013年第4期)。

2013年发生的虐童和儿童性侵等案件让社会更加关注儿童安全和儿童保护工作。针对儿童性侵事件出台的“国家工作人员性侵未成年人将依法重判”政策是对儿童权利保护的最好回应，但是目前学界缺乏与这一领域直接相关的学术论文和博硕士论文。与之相关的儿童权利保护研究有了一些新探索，祝玉红的《聆听与尊重:儿童权利视角下对儿童虐待经验的探索性研究》(载《中国青年研究》，2013年第3期)主要关注来自家庭内的儿童虐待现象，试图探索儿童自身如何看待和理解在家庭中遭遇父母虐待的经验，思索如何避免儿童虐待事件的发生和发展。何剑的《论“虐童”行为的刑法规制》(载《中国刑事法杂志》，2013年第2期)则针对近年来多发的“虐童”事件从法律规制和刑法规制的角度倡议设立“虐待儿童罪”或修正虐待罪。

最后，在儿童发展政策研究领域中，儿童教育政策研究是主流，且多集中于学前教育和义务教育领域。2013年即将出台的“招考改革” 政策无疑会成为接下来儿童教育政策研究的重点，这项政策是学界前期预研究及社会期望水到渠成的结果。2013年前学者对招考政策的研究还集中于对高考形式和高考内容改革的预测上，如郑若玲和吴鹏森分别对高考改革的多样化进行分析，高考政策应与高等教育大众化和中国城镇化带来的人口迁移相适切(郑若玲《有限多样:高考形式改革之方向》，载《探索与争鸣》，2013年第8期；吴鹏森《中国高考改革新思路》，载《探索与争鸣》，2013年第4期)。孙志远和温正胞对异地高考改革政策研究，提出调整策略以顺应随迁儿童、流动儿童群体等弱势儿童对教育公平的诉求。

近年来学前教育越来越受重视，宋占美和余晖关注低收入家庭的学前教育，认为随迁子女的学前教育应以普惠型为政策导向，在园所创设方面要建立准入机制，但美中不足的是对学前教育立法的研究还在低位徘徊，《学前教育法》也处于难产状态。2013年义务教育政策的最大特点仍是从资源配置质量视角来研究，契合了我国城乡一体化和统筹发展的战略思路。2013年度儿童文娱政策研究依然滞后，社会对儿童参与权利认识还很漠视，相关的政策研究不深入，且非常缺位。

(三)全国及教育部人文社科相关立项课题分析

2013年与儿童政策相关的研究有101个课题立项，其中与儿童政策研究直接相关的有55个课题，间接相关的有46个课题。从相关的儿童政策立项课题可以发现对弱势儿童的研究价值倾向。如陈晶琦的《幼儿园和小学儿童预防性侵犯教育研究》针对幼儿的性侵犯教育进行研究，契合现今的社会环境和社会吁求，反映了儿童政策研究对社会事件反应的迅捷性。

儿童政策的研究渐趋对症下药，困境儿童保护政策和儿童权利以及未成年人司法政策的研究进展都表明儿童政策研究走向日趋理性的阶段。从社会需要出发，林艳琴的《转型期我国流浪儿童救助保护法律制度研究》为困境儿童的保护研究奠定了一个新基础；宋志军的《未成年人刑事司法中的社会参与机制研究》则是儿童司法政策研究的可喜进展；龚继红的《农村流动儿童教育问题的社会学研究》体现了对困境儿童的教育关怀，是我国教育公平政策的应有之义；张鸿巍的《未成年人附条件不起诉的社会支持机制实证研究》为未成年人缺失的法律保护提供了社会支持力量，这些立项课题契合近年来儿童政策研究领域的发展趋势。

二、2013年我国儿童政策研究的特点

(一)儿童政策体系研究获得突破，但体系范式尚不明确

随着近年来对于儿童问题的关注度上升，学者对儿童政策研究数量的日益增多和儿童政策研究范围的日渐扩大，儿童政策研究体系框架日渐形成。2004年陆士桢曾有过系统的儿童政策研究，从2008年起笔者连续五年就此问题提出了分类框架的设想。在1991-2020年三个《中国儿童发展纲要》中，进一步将儿童生存政策、儿童保护政策和儿童发展政策体系廓清，其中2011纲要中发展领域由四个领域调整为儿童健康、教育、福利、社会环境和法律保护五个领域，当中增加了福利这一领域，说明儿童政策的维度体系正趋向于明晰。根据国家儿童政策体系的范畴分类，儿童政策分为儿童生存政策、儿童保护政策和儿童发展政策，其中还对儿童生存政策、儿童保护政策、儿童发展政策分别做了概念的定义和阐释(魏莉莉、董小苹《中国儿童政策发展趋势研究——基于1991-2020年三个〈中国儿童发展纲要〉的内容分析》，载《中国青年研究》，2012年第3期)。2013年底笔者的专著《生存·保障·发展―国家儿童政策体系》出版，书中将儿童政策维度进一步清晰划分，对儿童政策相关指标进行了系统的归类和整理，希冀儿童政策指标体系的进一步完善和儿童政策研究走向规制化。虽然儿童政策指标体系正在走向逐步明晰，但是针对专门学科的研究体系范式还不明确，仍然存在儿童社会学研究中由非社会学专业人员为主流研究人员等现象，缺乏专门针对儿童政策研究的问题意识，没有清晰的研究范式，也缺乏系统的研究方法，这就限制了儿童政策研究的专业走向。

(二)研究对象有所转变，但政策前瞻性仍显滞后

儿童政策研究的对象由过去关注留守儿童、流动儿童为主，开始出现了困境儿童、困境家庭儿童、孤儿等话题。

2013年困境儿童被摆放在明显的社会视域中进行探讨，从2013年颁行的“开展适度普惠型儿童福利制度建设的试点”政策，到张霁雪的《新时期构建流浪儿童救助保护体系研究》等研究中关于困境儿童的预研究都把儿童政策研究推向了一个新的发展点。在生育政策尚未明确时，已经有学者进行了先期探讨。在教育部尚未系统公布升学考试方案前，有些预研究也已经启动，刘海峰一直关注于高考改革政策的推进，他认为制定高考改革的总体目标和基本框架，是要对高考制度改革进行顶层设计，将教育规划纲要中有关考试招生改革的设想具体化，升学考试应注重考试理论与考试实际相结合，注重改革目标与改革步骤相结合，注重科学性与可行性相结合(刘海峰《理性认识高考制度 稳步推进高考改革》，载《中国高等教育》，2013年第7期)。而在近两年连续发生虐童、性侵儿童等事件后，关于儿童权利保护政策研究得到了积极回应，陈晶琦的《幼儿园和小学儿童预防性侵犯教育研究》是对儿童性侵研究的最好解读。在《关于依法惩治性侵犯未成年人犯罪的意见》政策出台后，对儿童性侵、儿童保护政策的研究将出现井喷态势。但是目前的儿童政策研究总形势还是存在滞后性，研究分散；对专项的政策研究聚焦还不够，缺乏专题性的研究，存在以单纯的现象描述为提出建议和对策的逻辑前提，而且国家政策的出台公众无法预料，学者的政策研究也不可能完全同步于政策出台，这是研究与现实必然存在的矛盾状态。

(三)研究方法实证和理论开始有机结合，但规范的实证研究尚较欠缺

从2013年度的儿童政策研究可以看出，关于儿童政策的研究学者已经不满足于仅从理论上单纯地进行定性化或定量化的研究，而是更多的倾向于实证化来佐证研究以更好地为解决儿童问题提出指导性的意见。儿童政策研究中弱势儿童研究迅猛增长，刘扬的《流动儿童社会处境、发展状况及影响机制》(北京大学出版社，2013年版)在群体比较和动态追踪的基础上，详细、全面地描述流动儿童的社会处境和发展状况，在此基础上对未来流动儿童发展研究的趋势做出了实证化的展望和政策建议。在儿童保护政策的研究中，何欣在《儿童保护视角下的儿童社会工作服务：以某特殊儿童康复中心为例》(载《中国社会工作研究》，2013年第8期)选取一个个案对儿童保护研究工作进行深入实证调查。这些实证化研究中可以看出学者运用实证化方法日益规范，但学界亦有很多学者运用的研究方法缺乏合理性和科学性，研究规范性仍有待增强，而且存在实证研究向成果转化动力不足等问题。

儿童政策研究学界亟需抓住问题的根本，以实证为佐证，在实证的研究中设计出根本性的解决方案，又能够上升为更高层次的理论成果。

(四)研究内容深度和广度有所进步，难度有所提升

随着儿童政策研究体系、研究框架的日益完善和健全，儿童政策研究内容也日益深入和广泛，这体现为研究数量的增加和研究主题的拓宽。如本年度儿童政策研究者对以往较少涉及的儿童性侵话题和困境儿童问题进行了研究；儿童政策博士论文的系统出现表明儿童政策研究走向深入。如尹建新在《儿童国际收养伦理关怀研究》中提出，儿童国际收养制度不能只限定在狭义的国际收养程序制度，还应该包括国家人口制度、社会保障制度和失依儿童安置制度中与儿童国际收养相关的内容。从儿童国际收养制度设计理念和关怀原则角度以及从儿童国际收养制度关怀的实施机制来拓展儿童权利政策研究的深度。

儿童政策各相关领域内的研究内容从点逐渐覆盖到面，研究的难度系数亦随之提升。如对困境儿童的生存、医疗、保护、福利、教育等相关政策研究是新的学术增长点，但是如何做好专门的困境儿童各类政策研究将是今后研究工作的一个难点，胡晓毅在《我国残疾儿童家庭支持体系构建与发展策略研究》一文中对此进行了先行探索。

三、儿童政策研究趋势

2013年，国家陆续推出了一系列儿童生存、保障与发展的相关政策。接下来几年，对新政策的学理阐述、政策纠偏、绩效评估、风险防控等研究将呈现高峰状态。

(一)在儿童生存政策研究方面，对“单独二孩”政策中执行问题和执行细则探讨将成为重点

“单独二孩”政策业已落地实施，因该政策涉及不同的群体、民族、区域、阶层之间的差异，其政策风险也不容小觑，这将是今后学者、政府、媒介和其他社会力量高度关注的话题。

另外，2013年《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》中有关儿童医疗政策的细化，会带动有关儿童大病保障的个案研究、政策细化研究及执行绩效的实证调查研究。

(二)在儿童保障政策研究方面，学界应重点研究困境儿童、孤儿及困境家庭儿童等九类群体的分类保障、制度支持及分类救济等问题

2013年6月，民政部开展适度普惠型儿童福利制度的试点建设，将儿童群体进行分类并提出重点保障困境儿童。一方面政府需要对儿童进行分层分类救助，系统性、前瞻性的进行全面设计福利制度，并且应从法律规约上对儿童福利进行保障，尽快制定出专门的“儿童福利法”；一方面儿童福利政策与民间公益要同步发展，儿童福利政策将实现普惠型转变。

《中国儿童福利政策报告2013》表明，2012年，中国儿童福利事业在政府的积极响应和民间公益的快速推动下，实现从制度反思到政策进步、从巩固困境儿童福利向普惠型儿童福利迈进的新时期。加之近年来儿童虐待和伤害事件层出不穷，促进了幼儿园师资规范、校车安全、收养制度等领域政府的有效回应和积极行动，随着国家对儿童福利政策的不断重视，福利政策体系将更加完善，并在普惠型福利制度实施过程中更加公正公平。

儿童权利和保护政策仍然需要政府、家庭、学校以及社会力量的共同努力和推进，可以通过学者和学校、家长的建言献策，政府政策的出台共同促进儿童保护政策体系网络化，全方位保障困境儿童和弱势儿童权益。

(三)在儿童发展政策研究方面，儿童教育政策依然是研究的重中之重，且集中在学前教育立法、特殊教育立法、儿童法立法等研究上

2012年颁行的《贫困家庭儿童学前教育资助制度》、《关于随迁子女平等接受义务教育的政策》、《特殊教育学校假设标准》等政策制度表明我国儿童教育政策的进步，但是相对应的上述三大立法却在实施过程中举步维艰，学者对此的呼吁不能中断，且需更进一步。

随着2014年上半年全面改革招考政策的出台，包括高考、幼小衔接、小升初、社会辅导等方面的研究应更有前瞻性，更有操作性。

另外儿童文娱政策应关注以积极心理对包括困境儿童在内的全体儿童进行培育的问题；注重儿童动漫产品对儿童行为习惯养成的正能量；加强儿童课外活动的基地化研究；深化对儿童虚拟生存环境研究；强化对园校周边及社会环境和家庭育人环境立法研究等。

而没有儿童参与的政策应该是受益人缺席的政策，是不完整的政策，把政策目光聚焦在儿童参与权利上，不应仅仅是句口号。

儿童政策研究如何走出单一，如何走向范式整合，如何使研究成果成为决策者的参照，如何让儿童生存、保障和发展有制度的规约下得以可持续地发展，这不但需要在体制上开展协同创新，也要在机制上使儿童政策决策者成为研究者，使儿童政策研究者关注决策者的意志，形成多向互动，取得各方的最大公约数，为儿童成长创造出蔚蓝的天空。