新型农村社会养老保险基金的拓展渠道

董小红，李 哲

(1.安徽财经大学，安徽 蚌埠 233041；2.中国人民大学，北京 100872)

一、引 言

2013年9月民政部部长李立国表示，我国人口老龄化发展十分迅速，态势十分严峻。截至2012年底，我国60岁及以上老年人口已达1.94亿，占总人口的14.3%，预计2025年将突破3亿，2034年将突破4亿。解决广大老年人的养老服务问题成为保障和改善民生的关键问题。

随着工业化和城镇化的加速发展，大量青壮年劳动力源源不断地从农村流入城市，降低城市老年人口比重的同时却提高了农村实际老龄化程度。根据中央农村工作办公室2009年的调查，农村在老年人口总数、老龄化水平和老年抚养比三个重要指标上都明显高于城市。其中，农村老年人口总数为1.05亿，是城市的1.69倍；老龄化水平为18.3%，是城市的2.3倍；农村老年抚养比高达34%，是城市的2.8倍，我国人口老龄化呈现城乡倒置的现象。解决广大农村老年人的养老问题迫在眉睫。

针对农村养老问题，国务院2009年在全国范围内开展新型农村社会养老保险(简称新农保)的试点，为解决农民养老问题进行了一次有益探索，是政府为建设社会主义新农村和构建和谐社会的伟大举措。我国新农保试点工作成效卓越，但仍存在一些问题。例如覆盖面窄、参保档次低、个人账户累计少、年轻农民参保积极性不高、县级财政压力大，特别是有些地区的新农保基金存在严重缺口，导致新农保政策不能得到有效实施。拓宽新农保基金的融资渠道，使新农保制度更好地惠及广大农村、农户，是我国政府目前亟待解决的首要任务。

二、新农保基金筹集环节的渠道拓展

(一)目前新农保基金筹集来源及存在问题

目前新农保基金筹集主要由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。个人缴费是指参加新农保的农村居民应当按照规定缴纳养老保险费，缴费标准为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次，地方政府可以根据实际情况增设缴费档次，参保人自主选择档次缴费，多缴多得；集体补助是指有条件的村集体对参保人缴费给予适当补助，补助标准由村民代表委员会召开村民会议民主确定，鼓励社会经济组织、其他公益组织以及个人为参保人缴费提供资助；政府补贴是指政府对符合条件的参保人，全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区，按中央确定的基础养老金标准给予全部金额的补助，对东部地区给予50%补助，地方政府对参保人缴费也给予补贴，补贴标准不少于每人每年30元，对于选择较高档次标准缴费的参保人，可给予适当鼓励。

由于新农保基金参保档次低，年轻农民的参保积极性不高，个人缴费账户资金不足；集体补助是指有条件的村集体对参保人缴费给予适当补助，没有法律强制手段保证集体补助一定实施，所以集体补助很多地区也形同虚设；政府补贴不论是中央财政还是地方财政，都存在财政激励不足和保障水平偏低的问题，导致新农保基金的筹集供给远远小于需求。

(二)基金筹集环节的渠道拓展

1.政府环节拓资

(1)加大政府财政补贴标准

经过几十年的发展，特别是改革开放后的快速发展，我国工业化已经达到了中等发达国家水平，而我国农业发展水平远远落后于工业，农业的发展无法满足社会经济发展的要求。国家也多次强调，需要加大工业对农业的反哺力度。国家财政对农业采取倾斜性政策，促进新农村发展是其必然选择。

新农保政策是一项重大的民生工程，政策的贯彻和实施最终取决于政府财政的支持力度。根据黄庆杰博士的博士毕业论文对财政收入、农村老年人口数、新农保财政补贴的测算，2008～2020年，新农保基金财政投入补贴比例不超过理论范围，而且远远小于政府财政用于农村养老保障的支出下限，不会对政府财政造成任何压力。从理论上看加大政府财政对新农保的补贴力度具有很强的可行性。

(2)中央财政补贴因地制宜，确保基础养老金补给

目前新农保基础养老金，中西部地区由中央财政提供100%的补贴，东部地区中央财政和地方财政分别承担50%，对补贴标准的设计仅仅只是按照地域划分，没有详细考虑各地区经济的具体状况，存在不妥之处。对于中西部的富裕地区，基础养老金由中央财政全部补贴，会无端加重中央政府的财政支出；而对于东部的少数贫困地区，中央财政补贴的减少和地方财政的吃紧，无法实施对新农保基础养老金的补贴。为了使财政补贴得到充分合理的有效利用，应当根据具体地区的经济发展水平，设立贫富判断标准，将农村地区划分为经济富裕地区、经济小康地区和经济贫困地区，针对不同地区中央财政给予不同的补贴比例。

2.壮大集体经济，提高集体补助的可能性

我国各个地区村集体的富裕程度不同，对于东部富裕地区的村集体，可通过法律的手段，强制要求村集体给予参保人适当的补助，补助标准不得低于国家财政补贴标准，对于选择较高档次标准缴费的参保人，村集体应给予适当奖励；对于中西部地区比较落后的村集体，村委会可以采取相应措施，竭尽全力支持新农保基金筹集，加大对参保人的补助，调动农村参保人的积极性。例如，村委会可以把集体资产盘活，把集体的丘陵、山坡承包给个人，收取的租金用于补助参保人。

3.增加农民收入，提高农民缴纳额度

通过转变农业生产增长方式，调整农业产业结构，加快农产品流通，完善农村劳动力市场，提高农民收入水平。当农民收入水平越高时，农民参保的意愿越强，参保的农民选择的缴费档次也会提高。因此，继续深化普农惠农政策，引导农民进行规模化生产，增加农民收入，才能提高其参保层次和水平。同时，在设置缴费档次时，增加相应的激励措施，激励农民选择较高的参保档次。

一种制度的确立和实施必须要得到民众的广泛认可，否则就难以持久，所以必须要加大对新农保制度的宣传，促进农民养老观念的更新。随着社会的发展，我们应该越来越关注社会养老制度，新农保是解决农村养老问题的一项有效政策。通过各种方式，加大对新农保的宣传力度，广泛地宣传新农保制度的意义，增强广大农民对新农保的认知。只有当广大农民真正接受和认同新农保制度后，农民缴费的积极性才会提高。

4.鼓励社会捐赠，扩大基金来源

依据国外社会保障经验，社会公益组织每年都会收到许多机构、企业及个人的捐赠，他们的捐赠是一笔价值不菲的收入。对于新农保基金而言，我们可依赖社会捐赠来筹措资金，而社会捐赠的形式灵活多样，有直接捐款、义演、义卖，等等。捐赠方式的灵活多样，能保证资金来源具有充足性和可靠性。因此，应当使捐赠渠道通畅，设立新农保专项捐赠基金，制定完备的基金组织规章制度，实施公开化、透明化操作，提高公众的可信度，鼓励机构、企业和个人捐赠，拓宽新农保基金的来源渠道。

三、新农保基金运营环节的渠道拓展

(一)目前新农保基金运营存在的问题

投资渠道单一，新农保基金由县级一级进行调配和管理，运营途径主要是购买国家债券和存入银行，与市场化的投资模式相差甚远，同时新农保基金的偿付风险不断增大。由于基金高度分散、运营层次较低、缺乏多元化的投资渠道，基金保值增值较为困难。

不少地方新农保业务办理手段比较落后，经办工作以手工操作为主，导致新农保运营成本高、效率低，管理成本的增加使参保人领取养老金实际价值减少。同时，新农保基金的信息化建设滞后，目前全国尚没有统一的系统软件和网络平台。由于经办人员素质低，新农保基金信息化建设落后，使新农保基金在运营过程中困难重重。

(二)基金运营环节的渠道拓展

1.建立省级新农保统筹基金

目前新农保是县一级负责管理，统筹层次较低，导致各地区各自为营、相互独立的局面，应重点提高养老保险基金的统筹层次，由省级相关单位进行统筹，省级单位进行统收统支。新农保基金省级统筹可以在全省范围内，更好地实施对新农保基金的统筹管理和余缺调节，有利于保证农民养老金的及时、足额发放；有利于发挥规模效应，提高新农保基金的投资收益率；有利于为将来建立全国统一性的农村社会养老保险奠定基础；有利于增强农民的信任感，提高农民参保的积极性；省级统筹方式也有利于新农保基金的增值。

2.城乡统筹的养老保险模式

按照党的十八大精神和十八届三中全会关于整合城乡居民基本养老保险制度的要求，依据《中华人民共和国社会保险法》有关规定，在总结新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点经验的基础上，国务院决定，将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度(以下简称城乡居保)。

城镇居民社会养老保险经过多年的试点，已经逐步成熟，资金充裕，恰好在一定程度上弥补新农保资金不足的尴尬局面。城镇居民社会养老保险已经深入人心，得到了城镇居民的广泛拥护。城乡统筹的养老保险模式增强了农民参保信心，可以使基金以更多的基数投放市场，获取更高的市场收益率。

此外，城乡统筹的养老保险模式为优化社会养老保险金融服务创造良好的开端。长期以来，我国中西部农村地区由于金融服务网点偏少，服务工具缺乏以及互联网覆盖不足，使新农保一直沿用传统的现金交费方式。城乡统筹模式不仅可以合并新农保和城居保的办事机构、管理信息系统和数据库，还可以统一城乡金融服务的标准，有利于新农保基金的保值增值。

3.委托独立的第三方代为管理基金

新农保采用的是基础养老金加个人账户养老金相结合的支付方式，基础养老金由中央财政统一拨付，个人账户则以个人缴纳为主，采取积累制的筹资方式。而我国农村人口多，分布范围广，导致基金管理工作烦琐复杂。新农保基金要求管理机构具有较高的管理水平，实际上很多机构尚不具备这种管理水平和能力，基金的安全性都得不到保证，更谈不上基金的投资收益。

因此可以委托独立的第三方作为投资管理机构，同时为了保证基金运营的安全性和增值性，通过法律的手段签订合同，保证投资的固定回报率和浮动回报率，保障新农保基金能抵消通货膨胀率，实现基金的实际增值。同时独立的第三方必须要随时接受政府相关机构的监督和检查。

四、基金支付环节的渠道拓展

(一)目前新农保基金支付存在问题

生存认证难度较大，存在冒领现象。目前大部分地区采取的是从民政局取得火化人员名册(无身份证号码，只有姓名和住址)，反馈给乡镇及村民委会进行确认，然后予以停发。但新农保参保人多地广，死亡者有未火化的，有到邻近外地火化的，由于农户不主动上报、村干部瞒报、乡镇不够重视，死亡人员不能及时核销，难以开展有效的生存认证工作，农村养老保险金存在冒领现象。

有些特殊的人群主要是老年人、外地嫁入本地的女子，有的没有户口，有的户口本与身份证信息不吻合，有的还持有双重户口，这些情况的存在都给新农保基金的支付带来重重困难。

(二)基金支付环节的渠道拓展

1.制定生存认证制度，杜绝基金被冒领

建议在政策层面上参照城镇职工养老保险制度的做法，从基金中列支丧葬抚恤费，制定生存认证制度，以便及时收集60周岁以上死亡人员信息，注销其个人账户，防止多领和冒领，以减少基金的流失。

2.设立“一人一档”档案，跟踪记录参保人详细信息

着手整理归档参保人的档案资料，包括参保登记表、身份证和户口本复印件以及变更注销等资料，建立“一人一档”档案，同时为所有参保人建立管理信息系统电子档，保存和记录好参保人的资料信息，维护好参保人的切身利益。

3.提高经办人员的素质

新农保是一项复杂庞大的系统工程，对经办人员的素质要求高，尤其是管理层要具有高度的责任感和良好的业务能力。在经办人员队伍建设工作中，一方面要对在职人员进行继续教育，不断提高其理论水平和实务操作能力，另一方面要建立吸引人才、留住人才的组织文化，以人才带动组织发展，不断提高经办人员队伍的专业水平。

4.加快新农保信息系统建设，简化办理程序和支付手续

从参保到保费的收缴、审核、发放，数据信息庞大，经手人员多，手续复杂。采用手工输入的方式工作量大，出错率高，效率低，并容易引发保费风险。鉴于此，应该加快开发，建立省级统一的新农保网络信息管理系统，集中管理省级新农保相关业务流程、数据信息、业务系统等，提高基金管理和支付效率。同时，要尽可能简化办理手续，大力推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取和查询本人参保信息，为参保人提供方便、快捷的服务，真正做到惠民、便民。

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