论文化金融发展过程中的法制法规建设

李亚青，西 沐

(1.北京联合大学，北京 100101；2.上海大学 中国艺术产业研究院，上海 200444)

文化金融法制法规在文化金融发展过程中起着引导、促进、保障和服务的作用，是文化金融领域的法律制度体系与法律规范活动。在我国目前文化大发展大繁荣的历史时期，文化金融作为文化产业发展的重要组成部分，研究其发展过程中的法制法规建设就成为不可或缺的环节。

一、文化金融法制法规建设的重要性

在文化金融发展过程中，市场管理体制、市场体系、经营管理观念等都是全新的，都有待于建构。为了正确引导、规范各方面的利益关系，实现文化金融的可持续发展，需要建立完备的文化金融法律法规体系，为文化金融市场参与者提供规则，维护文化金融市场的公平秩序，保障文化金融市场的公正与效率。[1]

(一)文化金融法制法规建设是国家文化大发展大繁荣的战略需要

国家要实现文化大发展大繁荣，需要金融业的大力支持。金融业对文化产业的支持不仅仅是贷款融资，还需要产业基金、投资银行、保险、商业银行、担保公司等各类金融机构的相互协作配合，多部门、多机构的协调运转必然需要相关的法律法规来规范，因此，迫切需要制定与颁布既能对文化金融的基本概念、立法目的、基本原则、适用范围、责任承担、责任范围、承担方式和管理机构、管理方式等问题做出全面的具有法律约束力的规定，又能涵盖和指导文化金融活动的相关法律法规。

(二)文化金融的特殊性需要相应的法律法规来支撑

文化金融是金融业的一个分支，我国改革开放三十多年来金融业建立起来的法律法规同样适用于文化金融的发展，但由于文化产业与金融惯于支持的能源、交通、房地产等传统产业有着本质上的区别，金融支持文化产业需要考虑文化产业的特性，相应的，文化金融业也就具有了不同的特点，其特殊性亟须法律法规的支撑。

1.文化金融业服务性强及价值可鉴别性低的特点需要有关鉴定、评估方面的法律法规的支撑。在金融进入文化产业时，需要对文化产业资产进行评估、认定，文化产业大多是图形、影像、文字等精神产品，我国目前尚缺乏对此类无形资产评估、认定的法律法规方面的规定，一旦出现问题，没有相应的法律法规来保障或惩戒，使文化金融业从起步就战战兢兢，步履维艰。

2.文化金融交易的不确定性需要法律法规的保障。文化金融交易在某种程度上可以归类为承诺交易，在交易过程中由于缺乏规范及存在其他不确定性，可能会产生各种风险，需要保险机制的引入，制定统一的文化金融市场交易规范。利用统一规则减少可能出现的交易不确定性，采用规范的定价制度、规范文化金融交易的行为、强化文化金融市场的法律规范，降低文化金融市场交易的成本，进而促进文化金融市场的需求并鼓励新的需求创新，成为提高文化金融市场交易效率的必然要求。

3.文化金融精神消费的特殊性需要新的法律法规来规范。文化产品是特殊的精神产品，文化产品所具有的经济扩展效应、消费聚拢效应、资本沉淀效应、社会资本效应、市场压力效应等要求对其考察应该是多向度与多时点的，文化金融产业的复杂程度由此可见一斑。立法对规范文化金融业价值发掘、评估定价、权属确定、市场销售等具有重大意义。同时，也要求必须要有专门的立法来规范并推动其发展。

4.文化金融业的国际化特征需要国际通用的法律法规的支撑。在中国文化的价值发现过程中，国际文化资本不断介入中国文化产业，中国优秀的文化艺术逐步走入国际化视野。文化金融业的国际化使中国文化的国际地位进一步获得提升，中国文化金融业获得前所未有的发展机遇。但同时，文化金融业亟须国际通用的建立在维护我国文化安全基础上的法律法规的支撑，以保障投融资双方的利益和我国的文化安全。

(三)文化金融市场的运行需要法律法规来规范

文化金融市场的健康发展，需要一个公平、公正的环境。法律法规的建立健全对于规范市场的运行，营造公平、公正的市场运行环境，有着极其重要的决定性作用。在法律法规的支撑下，文化金融市场可以少一些行政干涉，少一些行政调节，而主要运用法律去运行市场，用法律去调节市场，在创新管理中建立市场的长效机制。一方面确保文化资源规范有序的开发，另一方面注重对文化遗产及自主知识产权等的保护。[2]有人认为，由市场自发完成交易将会更有效率。但由于文化金融业的标的物是非标准化的文化产品，文化产品具有信息不对称和价值不确定性等特点，需要通过政策法规的形式，规范文化金融业的准入以及退出程序，有效监督文化金融企业的产品和提供的服务是否积极健康等。

(四)文化金融市场的管理与发展必须走法治之路

我们常讲，国家的治理是依靠政策还是法律，可以说是衡量一个国家治理能力的一个重要的标志性因素。在文化金融市场发展的过程中，也同样面临这样一个问题。文化金融市场经济是法制经济，文化金融市场的管理也必然需要法制管理，依法治理有助于文化金融市场早日走向繁荣，管理不严，则不可能有真正的繁荣。建立健全文化金融市场管理体系，既是整顿和规范文化金融市场的现实需要，也是保障和推动文化产业大发展大繁荣的时代要求。在文化金融市场的政策与法律的关系上，需要不断自觉地实现“依靠政策，更要依靠法律”[3]这样一个重要的转变。随着文化金融市场体系的形成与不断发育，从政府管理的角度看，实现文化金融市场依法治理的转变显得紧迫而又现实。

二、文化金融法制法规建设的现状

改革开放以来，随着我国文化体制改革和金融体制改革的不断深入进行，在文化领域和金融领域相关政策的指导与推动下，相继颁布了一系列法律法规，对文化产业和金融业的规范化发展起到了极其重要的作用。为了进一步促进文化大发展大繁荣，文化金融开始进入发展的快车道。2009年1月1日，财政部、国家税务总局联合发布了《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策问题的通知》，2009年3月27日，财政部、海关总署、国家税务总局发布了《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》，给予文化企业税收减免政策，扶持文化企业发展。2010年3月19日，中宣部、中国人民银行、财政部等九部委联合发布了《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》，强调加大金融业支持文化产业的力度，推动文化产业与金融业的对接。2010年12月29日，保监会、文化部联合下发了《关于保险业支持文化产业有关工作的通知》，启动保险业对文化产业的支持。所有这些都是从政策层面对文化金融的支持，文化金融作为文化产业与金融业相融合的一种新业态，目前还没有相关的法律法规出台，相关金融机构在文化金融运作时，往往是根据现有的金融法律法规，基于自己的实践进行探索，但都没有形成系统规范的体系，因此，需要学术界和实务界共同努力和不懈追求。

三、文化金融法制法规建设面临的问题和挑战

受文化产业本身的特性和现状所限，传统金融服务产品和金融工具不能满足文化产业融资的需要，亟须文化金融产品和服务创新，相应地，文化金融法制法规建设也提上了议事日程。但文化金融在发展过程中出现的问题与其本身固有的缺陷，再加上我国法治环境的不完善，使我国文化金融法制法规建设面临一系列问题与挑战。

(一)文化金融法制法规建设面临的问题

在文化金融法制法规的建设过程中，主要面临文化金融主体发育缓慢、体系建设不健全、行业管理缺失、服务标准及规范未建立以及研究的滞后等问题。

1.文化金融主体发育缓慢。文化金融业包括文化证券业态、文化银行业态、文化金融保险业、文化信托业、文化担保业及文化租赁业等几个方面。[4]相应的，文化金融主体必然是围绕这几个业态构建。近几年，我国各地相继成立的文化产业投资集团就是文化金融主体之一，立足于发行文化产业投资基金及为相关文化产业融资。但这些主体大多为政府主导设立，“民字头”很少。如2009年成立的陕西文化产业投资集团，同年成立的江苏省文化发展基金，2010年成立的湖南文化旅游产业基金等都是政府背景。[5]这一方面使投资限制在发展本地文化产业的层面上，另一方面没有形成自由竞争的市场机制，使市场主体的发育处在没有竞争的环境中，像“温室中的花朵”一样，难以迅速发展壮大。由于文化产业精神消费和价值难以衡定等特点，文化金融主体长不快、长不大。文化金融主体发育缓慢，使文化金融法制法规建设难以准确、有效、全面。

2.文化金融体系建设不健全。文化金融在市场主体发育的基础上，还需要信誉体系、评估鉴定体系、价格体系以及监管体系等的支撑。在信誉体系的建设方面，目前我国在银行业内部建立了信用体系，从公共信用、企业信用、个人信用三方面构建起来的社会信用体系，为发展我国社会主义市场经济，保持我国国民经济持续、稳定增长，防范金融风险和深化金融改革，提高我国金融竞争力提供了保障。但在文化领域，信用体系尚未建立，诚信机制的缺失已经成为制约文化产业发展的瓶颈，有学者呼吁建立文化行业的征信体系，并就艺术品市场建立征信体系做了深入的研究。①在评估鉴定体系方面，文化金融标的物文化产品的精神性使评估鉴定标准难以统一，具有官方监管与背景的权威鉴定机构匮乏，鉴定专家主要依靠经验的方式进行鉴定，更不用说还有为利益驱使而“指鹿为马”者。因此，有专家提出要规范鉴定，认为除对鉴定人员和鉴定机构实行准入制度外，还要规范鉴定程序，公示鉴定的机构、人员、时间、环境、方法、步骤等信息以及还要规范鉴定收费制度，割断鉴定收费与估价之间正相关的关系，并积极推动科技鉴定，从单纯依靠专家学者的学识眼光和经验等方式转向更加倚重客观的技术鉴定方案上来。[6]目前，文化金融监管体系尚未建立，证监会、银监会、保监会等传统金融业监管体系在很多方面难以满足文化金融监管的需求，需要探索新的监管体系或在现有监管体系的基础上创新。文化金融体系建设的不健全，使文化金融法制法规建设无所依托。

3.文化金融行业管理缺失。从行业管理来说，文化金融市场处于多个行业管理之下，也造成了多头管理最终导致哪头都不管的状况，行业监督力度不够，体制、制度以及管理方法也不尽完善，使文化金融在市场交易领域处于无从监管的状态。首先，必须尽快建立并完善文化金融市场管理体制与体系，完善行业组织；其次，需要充分发挥文化金融行业组织的管理、组织、监督与自律工作；最后，不断完善文化金融行业组织与政府及文化金融市场的对接机制。只有从建立与健全文化金融市场管理体制的角度重视行业管理职能，不断完善与建立相应的行业管理组织，加强自我管理，以及自律与他律等行业管理工作的不断落实，才能为文化金融法治监管工作的深入落实打下坚实的基础。

4.文化金融的服务标准及规范未建立。文化金融服务的对象是文化企业、金融机构和投资者，应秉承保真无假、诚信经营的服务理念与标准。但是，由于文化产品的精神性和价值难以确定性，再加上顶层设计不完善，文化金融服务的范围和内容不清晰，目标和责任主体也不明确，致使服务标准及规范问题无从谈起。标准及规范也可以看作是文化金融法制法规建设的内容，有待建立与完善。

5.文化金融法制法规理论研究滞后。没有实践的支持，理论往往是苍白的，但在新的实践产生的过程中，很多时候理论研究往往具有巨大的引导与保障作用，“摸着石头过河”不应该成为如今信息技术高度发达的社会在市场经济运行中的做法。事实上，当前市场向纵深发展过程中所面临的问题很多都是在缺乏理论研究的盲目状态下所发生的。老的思想、方法、理念等无法适应新的发展形势。文化金融法律法规的建立健全也不例外，理论研究的缺乏使文化金融法律法规的建立缺乏正确的导向力量。没有系统、科学的研究，便没有文化金融法律法规的完整构建，呈现出的很多都是碎片化的局部法律法规，难以从根本上起到保障文化金融产业发展的目的。因此，必须加强文化金融法律法规的理论研究及拓展能力，鼓励与推动文化金融法律中介机构的健康发展。

(二)文化金融法制法规建设面临的挑战

在我国文化大发展大繁荣政策的引导下以及金融支持文化产业发展热情的持续高涨，文化金融业在未来十几年甚至几十年会是蓬勃发展的朝阳产业。但互联网金融的发展、大数据时代的技术和手段创新、文化与金融融合的新业态等对文化金融法制法规建设提出了新的挑战。

1.互联网金融的发展对文化金融监管提出挑战。互联网金融建立在网络支付基础上，其结算体系是第三方支付平台，从发展实质看，脱离了央行货币统一清算体系，削弱了央行监管能力。作为新生事物，互联网金融需要一个公平、合理的竞争环境，但也需要必要的、合理的监管。2014年初央行发布的《支付机构网络支付业务管理办法》征求意见稿中尽管有明确规定，“支付机构不得为金融机构以及从事融资、理财、担保、货币兑换等金融业务的其他机构开立支付账户”②，为杜绝无真实贸易背景的货币资金脱离银行体系空转，提供了法律保证，但由于文化金融业是与其他实体产业相区别的一种新业态，上述管理办法不一定完全适合，而互联网金融的发展使文化金融也从传统的完全依托于银行结算体系转向探索新的平台。在新的平台上，沿着文化资源资产化→资产资本化→资本产权化→产权金融化、证券化的路径，实现投资导向产业政策化、投资业态多样化、投资主体多元化、投资方式多样化、投资机制市场化、融资服务产品化的文化金融产业平台。新平台的建设与运作，必然对行业监管提出新的要求，需要探索新的文化金融法制法规，从而保障互联网文化金融信息安全。

2.大数据时代对文化金融法制法规建设提出挑战。大数据指的是所涉及的数据量规模巨大，以至于无法在合理时间内通过人工截取、管理、处理并整理成为人类所能解读的信息。随着移动互联网、物联网等的快速发展及广泛覆盖，人类所拥有的数据量越来越大。运用云计算等高效廉价的处理数据的工具，使得大数据日益改变着人们的生产、生活方式。大数据时代，人们的所有“举动”包括个人或企业的信息都可能被“数据化”储存，成为商家的重要资源。在金融领域更是如此。2013年5月发生的彭博社旗下记者利用数据终端“偷窥”客户信息的丑闻引发全球金融机构对于大数据时代金融信息安全的警觉。③身处大数据时代，一方面，要求文化金融服务从自身出发，严格遵守客户信息保密协议，严格加强自律，探索新技术构建防火墙，加强保密意识和安全意识，加强技术手段和防护措施，维护文化金融信息安全。另一方面，要充分发挥大数据的作用，依托大数据分析，开展对客户的精细服务和精准营销，基于数据挖掘的客户识别和分类成为风险管理的主要手段，动态、实时的监测而非事后的回顾式评价将成为风险管理的常态性内容。同时，强大的数据分析能力也将使文化金融业务提高效率，从而降低交易成本。那么，如何利用大数据技术，充分挖掘文化金融数据价值，发挥大数据对文化金融业务的支撑和价值导向作用，对文化金融数据进行有效管理，加强对文化金融机密信息的保护，就成为文化金融法制法规建设的又一大挑战。

3.文化与金融融合的新业态对文化金融法制法规建设提出了挑战。文化与金融相融合产生的是一种新金融业态。所谓新金融业态，是相对于传统的银行、证券、保险等商业性金融或政策性金融而言的，新金融业态是为弥补传统金融服务的局限性而日益兴起的新金融机构类型、准金融机构，或者某类金融子市场或创新金融服务工具、模式及标准等。[7]我国文化产业的大力发展，国家对金融支持文化产业发展的大力推动，使文化金融新业态方兴未艾。文化金融新业态具有独特的特性，产业组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，社会关系和社会利益格局也将发生深刻的变化，因此要求创新文化金融产品及文化金融服务。而任何金融产品及金融服务的创新，在其发展初期都会因缺乏相应的法律法规而产生许多问题，特别是金融风险问题。鼓励多种形式的创新，促进文化金融新业态的繁荣发展，保护投融资双方的利益，防范新的金融风险，就成为文化金融法制法规建设面临的第三大挑战。

文化金融法制法规建设存在的问题和带来的挑战固然艰巨，解决这些问题也必然是任重而道远的，但不必畏惧，只要理清思路，冷静思考，一定可以找到应对的良策。

四、文化金融法制法规体系的建构

文化金融法制法规体系建构的总目标可以概括为：根据文化金融业发展的现实情况与未来发展趋势，借鉴国外发达国家促进文化金融发展的措施及相关行业法制法规建设的有关经验，从我国国情出发，从文化金融的行业特点出发，加强和完善文化金融立法、执法、司法体系，建立健全的文化金融法制法规保障环境，推动文化金融实现可持续发展。

文化金融法制法规体系的主要框架可分为三个层次：一是建构文化金融的基本法，作为文化金融法制法规体系建设的统领性法律；二是建构与文化金融基本法相配套的各种法律法规；三是制定相关规章与实施细则，以及制定地方性的文化金融发展规划，构成完整的文化金融法制法规体系。

(一)建构文化金融基本法

文化金融基本法是文化金融法律法规体系的母法，在整个文化金融活动中，文化金融基本法用来规范文化金融活动的基本性质，统领、约束、指导、协调其他文化金融法律法规，在文化金融法律法规体系中具有最高的法律地位和法律效力。文化金融基本法的核心内容应是关于文化金融方面的基础性的规定，如文化金融的定义、文化金融的范围、文化金融的法律地位和基本规范等。文化金融基本法应以权利和义务为其核心内容，应具有一定的超前性。参照其他相关行业的做法，文化金融基本法制定可以从《文化金融促进法》的角度进行，规范文化金融的基本法律范畴，确立促进文化金融发展的具体法律依据。

(二)建构文化金融配套法律法规

在建立文化金融基本法的基础上，还要建立与之配套的相关法律法规，在文化金融发展主体、文化金融市场、文化金融运行、宏观调控、财产权制度、金融风险防范、退出机制等方面明确权利义务与具体措施。首先，构建文化金融体制层面的法律法规，通过立法，形成文化金融产权归属清晰、评估透明、保护严格、流转顺畅的文化金融运行机制，使政府在保护、管理、促进文化金融发展时有法可依。如可建立《文化金融企业法》、《文化金融资产管理法》、《文化金融流转管理办法》、《文化金融评估法》等。其次，构建文化金融发展规范层面的法律规范，围绕文化金融主体权利义务的界定和市场进入、退出条件等来进行立法。如建立《文化金融企业权益保护法》、《文化金融主体准入管理办法》、《文化金融市场退出管理办法》等。最后，构建文化金融经营层面的法律规范，根据市场经济的运行规律和文化金融的特殊性制定文化金融市场法律法规。如建立《文化金融主体经营行为法》、《文化金融市场管理法》、《文化金融违法行为处罚办法》等，逐步形成以文化金融基本法为核心，多层次法律规范并存的文化金融法制法规体系。

(三)建构文化金融相关规章、实施细则及地方规划

文化金融法律法规的落地实施，需要制定一系列部门规章、实施细则及地方规划。国家层面的法律法规在具体环节上不可能面面俱到，需要相应的管理部门结合实践再作补充和阐释。不同类别的文化金融(如影视金融、艺术品金融等)，在实行某一法规的时候，还需要结合不同行业的特点进行补充或调整，即建构相关的部门规章、实施细则等。在国家文化金融基本法的指导下，各地方针对在文化金融发展方面的不同定位，结合各地方自身特点，建构有利于促进当地文化金融发展的地方性规划。地方各级人大和政府，根据宪法和法律赋予的立法权限，针对国家颁布的法律和行政法规，制定促进法律法规实施的相应实施细则。

文化金融法律法规是实施文化金融监管，保障文化金融安全的法律依据，也是文化金融规范化、法制化发展的根本保证。在建立文化金融法制法规体系的基础上，还要重视文化金融执法体系、司法体系的建设，依法治理文化金融，严格管理，严格监督，保证文化金融安全、高效、稳健运行。

注释：

①关于艺术品市场征信体系的研究详见李亚青、西沐撰写的论文《关于中国艺术品市场征信体系建设的探讨》，发表于《电子政务》2009年第6期，以及西沐承担的文化部2011年立项课题《中国艺术品市场征信体系建设研究》研究报告.

②互联网金融发展带来监管新问题.来源于：证券时报网，2014-03-25，http://www.stcn.com/2014/0325/11274161.shtml.

③丁小希，孙天仁，黄发红.敲响大数据时代金融安全警钟.来源于：人民日报，2013-05-17：http://www.people.com.cn/24hour/n/2013/0517/c25408-21511914.html.

参考文献：

[1]刘明康.大力推进金融法制建设 努力培育良好信用文化[J].中国金融，2005，(17)：6-9.

[2]刘继兵，徐 婷.文化产业发展趋势及政策创新研究[J].湖北社会科学，2013，(7)：88-91.

[3]西 沐.中国艺术品市场发展必须走向法治之路[EB/OL].中国经济网，2012年02月07日：http://www.ce.cn/culture/gd/201202/07/t20120207_23052178.shtml..

[4]西 沐.文化金融的根本是发现并整合价值[EB/OL].中国经济网，2013年01月17日：http://www.ce.cn/culture/gd/201301/17/t20130117_24035628.shtml.

[5]杨 杨.谁是文化产业投资主体[EB/OL].21世纪经济报道，2011年04月30日：http://stock.jrj.com.cn/2011/04/3001529864102.shtml.

[6]蔡 萌.规范鉴定不妨换个思路[N].中国文化报，2013-03-25.

[7]周新辉，李明亮.新金融业态推动经济增长的机理分析[J].上海金融，2013，(12)：141-143.